探究公共財政管理工具是否有效論文
公共財政管理工具有三個(gè)：信息、流程和規則。在現實(shí)中，公共財政管理目標的實(shí)現依賴(lài)于那些管理公共財政的人——管理財政事務(wù)的官員、分配的管理決策者、提供服務(wù)的管理人員和工作人員。這意味著(zhù)，要轉變政府中每個(gè)領(lǐng)導者和工作者的行為——將揮霍者變?yōu)楣潈�者，將計劃制定者變?yōu)橛媱澰u估者，將服務(wù)提供者變?yōu)榭?jì)效專(zhuān)家——需要付出巨大的努力。這的確是一項艱巨的任務(wù)。政治經(jīng)濟學(xué)文獻認為，要完成這一任務(wù)，必須改變激勵機制——人們做什么以及如何做的動(dòng)機和動(dòng)力。
事實(shí)上，改變激勵機制是非常困難的，因為影響行動(dòng)和績(jì)效的因素很多，公共財政管理作為一個(gè)開(kāi)放系統，在其中并不起主導作為。更為重要的是，從激勵機制到行為變化之間不存在確定的路徑。否則，很多國家在財政政策方面將會(huì )更加“節制”，政府將會(huì )更為科學(xué)地進(jìn)行項目撥款，高效服務(wù)將成為常態(tài)。為此，可以將公共財政管理改革概括為：要改變行為和結果，政府必須改變參與者獲得信息、處理信息的方法以及對參與者行為的約束。
一、信息從某種意義上講，公共財政管理就是信息管理。
在這一流程的各個(gè)階段，信息被開(kāi)發(fā)、分類(lèi)、匯編成文件，并轉化為政策、行動(dòng)和財政成果。那些從事公共財政管理工作的人既是信息的生產(chǎn)者也是信息的消費者。有一個(gè)基本假設，即改變信息的組合方式可以改變公共財政管理者的行為。每個(gè)早期確定的目標都需要有自己的信息庫，每一公共財政管理創(chuàng )新也是如此。隨著(zhù)政府影響力的擴大，對公共財政管理的信息需求已經(jīng)上升到這種程度：信息組合量如此巨大，以致削弱了公共財政管理改變行為的能力。
強加給公共財政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常來(lái)說(shuō)，管理者可以從基本信息中分辨出有用信息�；拘畔⑼ǔＪ蔷臏蕚涞�，比理想信息更及時(shí)、更易于應用。這就解釋了為什么本財政年度信息質(zhì)量要比對未來(lái)預測更高，以及為什么輸入的數據往往比計算出的數據更加可靠。公共財政管理改革所面臨的一個(gè)挑戰，是將信息從“有用”轉化為“必要”。政府規則可以使理想的信息變?yōu)楸匾畔?這一做法似乎很有吸引力，因為現成的信息容易被忽視，而由規則規定的信息卻很難被忽視。
二、流程在公共財政管理中，流程是將信息轉換為決策、行為或文件的過(guò)程。
(一)每一個(gè)重大的公共財政管理創(chuàng )新，都會(huì )改變一個(gè)甚至多個(gè)步驟，這些改變通常與信息的改變相關(guān)。
為此，我們有必要區分兩種不同類(lèi)型的流程：一類(lèi)流程是許可性的，即可供政府選擇使用的;另一類(lèi)流程是強制性的，即政府必須運用規定的方法。公共財政管理的顯著(zhù)特點(diǎn)是大部分流程年年重復，變化很小。例如，審計者的常規流程包括審查賬目及編制財政狀況報告，預算制定者的常規工作是分配資源和監督支出。常規流程的這種重復性能夠減少沖突、簡(jiǎn)化任務(wù)、穩定角色和關(guān)系、協(xié)調大量瑣事。
參與者不必每年為流程爭執或者臨時(shí)建立新的流程。一般來(lái)說(shuō)，這部分常規性工作在做出單一決策前就已經(jīng)完成了，除非決策周期中的一些流程做出了新的調整。這些常規流程讓公共財政管理平穩，并有助于及時(shí)開(kāi)展。只有當一項公共財政管理創(chuàng )新被植入到公共財政管理步驟時(shí)，才可以說(shuō)完成了這項創(chuàng )新。檢驗新步驟融入常規流程的程度，是評估創(chuàng )新是否真正融入公共財政管理的有效手段。政府每年都需要決定是否進(jìn)行項目評估，但項目評估不可能成為資源配置工作的全部。一段時(shí)間內，澳大利亞是少數有效利用項目評估的國家之一，因為澳大利亞有一個(gè)評估策略，能夠定期將有價(jià)值的發(fā)現納入預算決策過(guò)程中。
相對于常規流程本身，其連接新舊流程之間的方式可能更重要。例如，一個(gè)中期預算框架作為獨立的流程不會(huì )有太大的作用，只有當它被整合到年度預算中時(shí)，它才能對當前的決策產(chǎn)生約束作用。常規流程還有另外一面，它能緩和沖突，但卻無(wú)法吸引政治家和管理者給予支持和關(guān)注。在年檢中需要關(guān)注常規流程可能引發(fā)的風(fēng)險。改革者頻繁地對其創(chuàng )新進(jìn)行修補，以保持流程的活力，從而避免因流程太過(guò)常規化而喪失影響力。公共財政管理面臨的一項挑戰是在保持政治領(lǐng)導人和管理負責人參與熱情的前提下，將創(chuàng )新嵌入到常規流程之中。用臨時(shí)措施豐富常規流程，可能是一種既能保持流程正常運轉，又能吸引高層關(guān)注的明智之舉。
(二)決策框架處理財政數據的第一步是將信息進(jìn)行分類(lèi)，以用于決策或其他行動(dòng)。
一般來(lái)說(shuō)，改變信息分類(lèi)將不可避免地影響制定決策的方式。一般預算注重資金的投入——如工資、差旅、食宿以及其他項目支出金額。把預算方式從一般改變?yōu)轫椖款A算后，則關(guān)注重點(diǎn)是各項政策目標——政府應該支出多少以達成減少貧困、改善環(huán)境質(zhì)量以及其他公共目標。然而，流程與決策之間的聯(lián)系并不像改革者所認為的那樣顯而易見(jiàn)，因為所有較為復雜的公共財政管理系統都有多重分類(lèi)。各國政府通常依據明細項目(即使他們有項目預算或績(jì)效預算)、行政單位、經(jīng)濟類(lèi)別和職能部門(mén)來(lái)安排支出。其他分類(lèi)可能依據區域、性別、年齡、接受者的收入，這些分類(lèi)可能是強制的，也可能是自定的。
然而，盡管政府可能維持多重分類(lèi)標準，但只能以一種分類(lèi)方式作為制定權威性決策的基礎。常見(jiàn)的公共財政管理改革錯誤，是將陳述誤當做決策，例如，將項目中的預算陳述或存在的績(jì)效模板，作為政府擁有此項預算的依據。大多數國家是按行政單位對會(huì )計核算、預算和其他財政管理流程進(jìn)行分類(lèi)的。預算支出機構(而非項目)提供服務(wù)，并為主要的問(wèn)責對象。而真正的項目預算應該無(wú)視機構的界限，把服務(wù)于相同目標的所有活動(dòng)與支出劃歸于同一個(gè)類(lèi)別。然而在實(shí)踐中，大多數政府雖然宣稱(chēng)他們有項目預算，實(shí)際上他們僅僅將項目與可確定的機構單位相聯(lián)系。例如，他們可能將水質(zhì)項目歸于水務(wù)局，但是沒(méi)有把其他開(kāi)展水質(zhì)工作的行政主體納入項目中。
根據上述的分類(lèi)特征，可以得出如下啟示：第一，具有完整行政分類(lèi)的政府，可能會(huì )去考慮以下這些問(wèn)題，即引入新的項目分類(lèi)是否真的出于改變決策流程和責任關(guān)系的考慮?如果不是，這項改革可能耗費多年，或者僅僅是改變表象，尤其是當政府內部對于目標或最佳項目結構存在分歧時(shí)。第二，公共財政管理變革應著(zhù)力于提高政府及機構的管理能力，因為這些主體決定如何使用公共資金。第三，在主要分類(lèi)中附注重要問(wèn)題或表明公共資金管理方式的計劃表或聲明，以此作為補充能夠更好地促進(jìn)財政管理。
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