淺論我國會(huì )計監督存在的問(wèn)題與對策研究
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摘要：政府監督是會(huì )計監督的重要組成部分，文章指出了政府部門(mén)在當前會(huì )計監督中存在的主要問(wèn)題,并提出了相應的對策以完善我國政府在會(huì )計監督體系中職能的發(fā)揮。
關(guān)鍵詞：會(huì )計監督;政府監督;問(wèn)題;對策
改革開(kāi)放以來(lái)，我國會(huì )計行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，會(huì )計工作取得了巨大的進(jìn)步。會(huì )計是一個(gè)信息系統，它的目標是向會(huì )計信息使用者提供決策有用的信息。由于會(huì )計信息屬于公共產(chǎn)品，往往涉及公眾利益，并具有較強的技術(shù)性，公眾難以識別其質(zhì)量，而且所有欺詐、舞弊與貪腐等行為都有財務(wù)后果，這使得會(huì )計監督成為為整頓會(huì )計工作秩序、保證會(huì )計信息質(zhì)量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民共和國會(huì )計法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《會(huì )計法》)的頒布，會(huì )計監督體系才逐漸清晰�！稌�(huì )計法》對會(huì )計監督進(jìn)行了重新界定，構建了一個(gè)包括內部監督、社會(huì )監督和政府監督的“三位一體的會(huì )計監督體系”。其中，政府監督作為最高層次的經(jīng)濟監督，具有強制性和威懾力，權威性、公正性較高。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下加強政府監督不僅是維護社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的重要基礎，同時(shí)也是促進(jìn)單位內部會(huì )計監督有效進(jìn)行的重要保證�？梢哉f(shuō)，政府會(huì )計監督是我國會(huì )計的一大特色。目前，政府會(huì )計監督工作已經(jīng)成為規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序、打擊會(huì )計造假行為、保護國家和投資者利益的重要保障，成為服務(wù)宏觀(guān)調控、促進(jìn)財政管理改革、確保財稅政策有效實(shí)施的重要手段。
一、 政府監督當前存在的問(wèn)題
以財政部自1999年開(kāi)展的全國會(huì )計信息質(zhì)量檢查為例，1999年~2009年十年間，會(huì )計監督取得了明顯成效。財政部連續發(fā)布了16期會(huì )計信息質(zhì)量檢查公告，累計檢查企事業(yè)單位44 580戶(hù)，查出違規問(wèn)題金額3 386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13 562戶(hù)，處理處罰會(huì )計師事務(wù)所757家，處罰注冊會(huì )計師1 306人，依法查處了一大批重大會(huì )計造假案件①。面對改革開(kāi)放以來(lái)我國政府監督取得成績(jì)，我們有理由感到欣慰，但是我們更應該看到我國政府監督面臨的任務(wù)的艱巨以及政府監督存在的問(wèn)題，并積極尋找解決這些問(wèn)題的思路和方法。目前，我國政府監督主要存在以下幾大軟肋：
1. 職能分割——多頭監管，協(xié)同不暢。會(huì )計監督作為一種權利安排，其監督效果的好壞，取決于監督權安排是否得當。政府相關(guān)職能部門(mén)的會(huì )計監督權來(lái)源于政府的行政權以及股東和社會(huì )的轉移監督權。而我國現實(shí)的會(huì )計監督權力安排，在諸多部門(mén)中都有體現，而這一權利安排源自《會(huì )計法》的規定。根據《會(huì )計法》第三十一條、第三十二條和第三十三條規定，《會(huì )計法》除了規定財政部門(mén)行使會(huì )計監督的權利和范圍外，同時(shí)也賦予了審計、稅務(wù)、人民銀行②、證券監管、保險監管等部門(mén)各自相應的實(shí)施會(huì )計監督的職能�！稌�(huì )計法》對會(huì )計監督各個(gè)職能部門(mén)的監督檢查職能的劃分都源于特定的角度，各自有其側重點(diǎn)，都在不同程度和不同方面對被監督主體起到了監督檢查的作用。但在實(shí)際行使會(huì )計監督權利的各職能部門(mén)中，由于相關(guān)的法律法規并沒(méi)有對監督權利進(jìn)行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監管。多頭監管導致的結果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調，造成重復檢查和資源浪費，不能形成有效的監督、管理，更有甚之，可能導致不同監督主體各自為政、各取所需、滋生部門(mén)利益的現象出現。此外，由于缺乏橫向信息溝通和協(xié)調，也給被監督主體帶來(lái)了監督空隙，使被監督者在面對不同的監督主體時(shí)，有針對性的提供有利于自身的信息。
2. 根基弱化——會(huì )計監督監督手段少、違規成本低。監督作為一種權利，常常與利益相伴，即監督與獎懲是緊密聯(lián)系在一起的，沒(méi)有有效的獎懲結構，監督作用和效力就隨之削弱。近年來(lái)，對于各種監督部門(mén)的力度和效力，一個(gè)不爭的事實(shí)就是財政部的會(huì )計監督和檢查效力遠遠落后于證監會(huì )、審計署、銀監會(huì )和稅務(wù)局。以下我們就從目前法律法規中對實(shí)施監督的手段和處罰的力度來(lái)做一個(gè)簡(jiǎn)單的比較。從目前可以在監督過(guò)程中可以實(shí)施的手段來(lái)說(shuō)，證監會(huì )的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同;審計監督的手段也相對豐富;只有財政部的會(huì )計監督手段最為單一，效力最差，勢必影響監督效力的發(fā)揮。只有各種手段的綜合運用，才能有效地提高監督的效力。從另一個(gè)角度講，事前的監督將減少損失，促進(jìn)公平，維護社會(huì )經(jīng)濟的穩定，其更體現了監督的本質(zhì)。此外，如表1所示，當前違法成本較低，很大程度上影響了會(huì )計監督效力的發(fā)揮。
3. 本末錯位——重視監督檢查，忽視制度建設。政府監督作為財政管理工作的重要組成部分，對于保障國家經(jīng)濟安全發(fā)揮著(zhù)重要作用。從一定程度上講，政府監督是我國經(jīng)濟社會(huì )運行的“免疫系統”，通過(guò)其職能作用的發(fā)揮，進(jìn)行事前、事中、事后的監督，為國家經(jīng)濟安全提供有效的防范和糾偏保證。然而長(cháng)期以來(lái)，我國政府監督方式比較單一。財政部門(mén)對企事業(yè)單位以及會(huì )計師事務(wù)所的監督仍然以事后檢查為主，難以將問(wèn)題發(fā)現和解決在萌芽狀態(tài)，未能實(shí)現事前調查審核、事中跟蹤監控和事后專(zhuān)項檢查相結合。就目前財政部監督檢查局已經(jīng)連續公開(kāi)披露了十六期的檢查結果(可以查到七期)來(lái)看，我國政府監督的范圍還十分有限，而且，每年存在的問(wèn)題基本相同，并未得到實(shí)質(zhì)性改善。另外，監督部門(mén)并未對上期結果作繼續跟蹤和回訪(fǎng)監控，使監督檢查的警示作用沒(méi)有顯現出來(lái)。
4. 導向誤區——利益驅動(dòng)，效率低下。目前，我國政府監督面臨的被監督對象數量大，經(jīng)濟業(yè)務(wù)多，任務(wù)非常重，但監督力量卻十分有限。據統計，我國行使會(huì )計監督的人力資源，財政部約2 000人，其中專(zhuān)員辦專(zhuān)門(mén)從事監督的1 000多人。雖然從2006年起，地方財政的力量逐漸充實(shí)到會(huì )計監督中來(lái)，擴大了監督的范圍，加強了監督作用的發(fā)揮，但是相對于全國的會(huì )計監督工作來(lái)說(shuō)，政府監督的力量仍是相當薄弱。因此，政府監督對象的選擇應當主要圍繞在一定時(shí)期的工作重點(diǎn)。然而，各省市等基層監督部門(mén)，由于利益驅動(dòng)等因素，在被監督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經(jīng)常表現為選擇效益好的企業(yè)作為監督檢查的對象，而將效益差的企業(yè)排除在外。這種選擇監督對象的錯誤導向是與監督的目標相背離�，F實(shí)中，效益差的企業(yè)往往存在更多的問(wèn)題，更需要對其實(shí)施監督檢查。
5. 陽(yáng)奉陰違——檢查結果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財政部監督檢查局對會(huì )計信息質(zhì)量檢查情況的公告來(lái)看，雖然近年來(lái)，監督檢查局對檢查結果履行了披露義務(wù)，但目前披露的公告并沒(méi)有一個(gè)統一的披露規范，每年的公告內容均有不同，并且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進(jìn)行公示，導致監督檢查的結果透明度低�？梢�(jiàn)，目前的會(huì )計信息質(zhì)量檢查公告形式上的意義更大，由于其信息含量較低，無(wú)法滿(mǎn)足公眾的信息需求，并不能起到很好的輿論監督作用。而且，習慣于權利尋租的慣例，對于沒(méi)有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負面作用，導致社會(huì )不公平的產(chǎn)生。
二、 完善政府監督的相關(guān)對策
針對前文對我國政府監督存在的問(wèn)題的分析，本文相應地提出了以下幾點(diǎn)建議：
1. 明確會(huì )計監督體系層級，搭建公共信息平臺。我國政府監督各個(gè)職能部門(mén)的監督檢查有其各自的分工和側重點(diǎn)，之所以會(huì )出現多頭監管等問(wèn)題，根源還是沒(méi)有形成會(huì )計監督協(xié)同監管機制。解決上述問(wèn)題的途徑就是使當前的多個(gè)政府監管主體形成有序、規范的協(xié)同合作，并搭建起公共信息平臺(即政府監督數據庫)，形成聯(lián)動(dòng)效應。
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