我國現階段公共危機管理存在的問(wèn)題及完善
我國現階段公共危機管理存在的問(wèn)題及完善目前，我國正處在公共危機事件的多發(fā)時(shí)期，國家是否具備現代意義上的危機管理能力，能否應對危機，不僅關(guān)系到國家安全和社會(huì )穩定，更關(guān)系到人民的生命財產(chǎn)安全，還將對整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續的影響。美國前國防部長(cháng)羅伯特曾說(shuō)：“今后的戰爭可能不復存在，取而代之的將是公共危機管理” 。那么究竟什么是公共危機管理呢?
公共危機管理，也稱(chēng)政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問(wèn)題。即政府在公共危機事件產(chǎn)生、發(fā)展過(guò)程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策及管理活動(dòng) 。
一、加強公共危機管理的必要性和緊迫性
隨著(zhù)全球化、城市化、信息化、高科技化進(jìn)程的不斷加快和深入,公共危機由非常態(tài)變成了社會(huì )生活的常態(tài)。近年來(lái)，我國危機事件頻頻發(fā)生。雪災、地震以及最近的甲型流感病例，這些危機事件再一次地挑戰我國政府處理危機的能力，因此加強公共危機管理已迫在眉捷。
(一)社會(huì )高度依存致使危機增多
隨著(zhù)市場(chǎng)化、信息化、城市化進(jìn)程的深人和發(fā)展,現代社會(huì )的相互依存度越來(lái)越高,關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強。從系統論的角度來(lái)說(shuō),系統越復雜可靠性就越差,誘發(fā)危機的渠道會(huì )更多,危機蔓延的可能性和蝴蝶效應也就更嚴重。像2003年的SARS疫情,一開(kāi)始不過(guò)是一種傳染性疾病,但是很快波及到政治、經(jīng)濟、文化、外交等多個(gè)領(lǐng)域,出現多米諾骨牌效應,區域性危機很快會(huì )發(fā)展成全面性危機。
(二)全球化加速危機蔓延
全球已經(jīng)形成一個(gè)十分敏感的共振系統,任何一國范圍內的政治、經(jīng)濟與社會(huì )性危機都可能波及到其他國家。任何一種危機都可能是國際性的危機,像瘋牛病起于英國、席卷歐洲,波及世界;美國911事件使全球股市應聲下跌 。同樣,任何國際性的危機在某種意義上又都可能是本地的危機。從某種意義說(shuō)全球化、國際化加速危機的傳播,增加了危機控制的難度。
(三)城市化進(jìn)程加快，都市生態(tài)更加脆弱
城市是現代文明的載體,城市在提供給我們物質(zhì)和精神文明的同時(shí),又使我們遭受危機危害的可能性和危險性越來(lái)越大。城市具有人口大規模聚集和流動(dòng)的特點(diǎn)這有利于經(jīng)濟的發(fā)展和就業(yè)機會(huì )的創(chuàng )造,但一旦發(fā)生疫情等突如其來(lái)的災難,其危害程度也大大提高 。
(四)社會(huì )壓力增加引起更多危機
社會(huì )壓力增加引起危機的可能性增加隨著(zhù)社會(huì )競爭機制的不斷深人,人們在倫理道德、價(jià)
值觀(guān)念、行為方式、人際關(guān)系等領(lǐng)域的沖突和壓力越來(lái)越大,心理受挫的機率增高,心理障礙
者越來(lái)越多。巨大的社會(huì )壓力和沖突成為導致一些人反社會(huì )、反人類(lèi)行為產(chǎn)生的一個(gè)重要因素。
(五)政府管理不完善導致危機加劇
有關(guān)學(xué)者提出我國已開(kāi)始進(jìn)入危機社會(huì )或風(fēng)險社會(huì ),大規模公共安全事故、工人失業(yè)、農村騷亂、治安惡化等一系列社會(huì )問(wèn)題相繼出現。這種危機包括農村的社會(huì )危機和城市的社會(huì )危機。工業(yè)化、城市化的結果雖然對農民及其后代有益,但推進(jìn)的過(guò)程有時(shí)是痛苦的。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加快,農民的貧困、失地和失地后的社會(huì )保障、就業(yè)出路等問(wèn)題都可能 成為影響社會(huì )穩定的隱患。
總之，現代社會(huì )危機無(wú)處不在,加強危機管理刻不容緩。政府作為社會(huì )公共管理機構,必須承擔起管理和應對危機的主體責任,應對危機的能力應成為衡量政府管理水平的一項重要指標。
二、我國現階段公共危機管理中存在的問(wèn)題
多年來(lái)，我國政府經(jīng)受了各種各樣災難和危機的考驗,并且在公共危機管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，但實(shí)事求是地分析，我國政府的公共危機管理與公民的期望還有較大的差距。我國政府公共危機管理體制和機制尚不盡完善，政府和整個(gè)社會(huì )的危機管理能力尚有待提高。2003年爆發(fā)的“非典”給政府上了重要的一課，使得政府認識到在我們在危機管理方面的許多弊端和缺陷。主要體現在以下幾個(gè)方面：
(一)危機意識差
由于長(cháng)期以來(lái)我國基本上保持著(zhù)和平穩定的發(fā)展勢頭，各級政府部門(mén)將主要精力集中于經(jīng)濟建設，忽視了危機意識的培養，缺乏敏銳的危機判斷能力。而當前面臨的危機越來(lái)越多的是非典型性危機，由于公共危機意識淡漠，危機出現時(shí)就會(huì )措施無(wú)力，政府和公眾都會(huì )存在僥幸心理。公眾的僥幸心理一旦被摧毀，由于缺少相應的思想準備，便會(huì )變得極度恐慌，這種恐慌引發(fā)的破壞性后果往往比危機本身更辦嚴重。
(二)缺乏有效溝通協(xié)調機制
公共危機管理最大的特點(diǎn)之一是其不確定性和環(huán)境的復雜性,完善的信息管理對危機的預防、準備和危機的回應和重建至關(guān)重要 。信息資源管理的好壞,實(shí)際上決定了政府反應能力的高低。在很多情況下，公共危機的處理需要社會(huì )各個(gè)部門(mén)通力協(xié)作、積極配合。雖然我國在一些領(lǐng)域設立了專(zhuān)業(yè)的公共危機檢測和預警機構，但由于我國政府各職能部門(mén)間條塊分割，權責不明確，社會(huì )各部門(mén)在面對公共危機時(shí)還不能有機結合、團結協(xié)作，缺乏有效的內部協(xié)調機制，造成公共危機應對效率低下。
(三)法律保障體系不完善
在危機處理過(guò)程中,經(jīng)常會(huì )聽(tīng)到這樣的說(shuō)法:“危機時(shí)刻一切以應對危機為要,權力可以無(wú)限授予,公民應以大局為重,公民權利應讓位于危機管理”等。這些說(shuō)法看似合情合理,實(shí)際說(shuō)明了危機管理中的法制的缺失。針對政府公共危機管理突發(fā)事件的法律少之又少，法律依據的缺乏使應急預案的編制不具備法律的強制效應，也使事件的預防和事后責任的追究顯得頗為棘手 。依法行政是政府實(shí)施有效管理的保證，無(wú)論是在正常狀態(tài)下,還是在危機狀態(tài)下,政府行為法制化依法行政都應是政府實(shí)施有效治理的基本原則。
(四)缺乏常規性危機管理部門(mén)
危機管理機構需要很強的專(zhuān)業(yè)性，必須把懂得危機管理的人員組成專(zhuān)業(yè)機構固定下來(lái)，持續累積信息和經(jīng)驗。這樣在危機爆發(fā)時(shí)，訓練有素的危機管理機構有利于政府作出正確的反應，使危機剛出現時(shí)，及時(shí)控制。然而我國危機管理部門(mén)存在以下幾點(diǎn)的問(wèn)題：
1.各部門(mén)各自處理分管領(lǐng)域的應急事務(wù),管理體系是割裂的,沒(méi)有一個(gè)綜合的應急協(xié)調指揮中心和危機管理體系。綜合性的危機發(fā)生時(shí),各種應急管理資源難以有效地協(xié)調和調度,各部門(mén)出現互相等待、推諉,部門(mén)的掣肘浪費了很多時(shí)間 。SARS危機開(kāi)始處理時(shí)就暴露了這個(gè)問(wèn)題。2.我國的危機管理仍然是運動(dòng)式而非制度化的。當危機爆發(fā)時(shí),臨時(shí)成立一個(gè)班子,采用政治動(dòng)員方式搞人海戰術(shù),而且強調不惜一切代價(jià),在短期內控制危機。
3.過(guò)分集權。由中央集中統一指揮突發(fā)事件的應急工作,地方予以配合。從國際上看,應急事務(wù)一般都是由當地政府直接處理處理不了時(shí)才請上級政府提供支持,應急指揮調度由當地政府負責,不是責任上交②。應堅持屬地分級管理原則,使各級地方政府主動(dòng)地負起應急管理責任,建立以塊為主、條塊結合的政府應急管理體系框架。
(五)缺乏財政資源支持
應對危機一方面要靠機制,另一方面要靠物質(zhì)。對付任何危機沒(méi)有充足的物質(zhì)支援都是不可能的。我國目前的危機資源配置存在資源配置方式嚴重滯后和缺乏科學(xué)的資源管理機制的問(wèn)題。出現一次突發(fā)事故,有關(guān)部門(mén)才會(huì )成立一個(gè)臨時(shí)性的管理委員會(huì ),然后再緊急撥款。沒(méi)有把危機管理的預算納入政府的預算體系之中,也缺乏必要的專(zhuān)項基金應對危機。往往到了不得不而為之的時(shí)候,才不惜一些代價(jià)地突擊準備 。在資源配置中,政府往往把資源更多地配置到最吸引公眾和媒體關(guān)注的領(lǐng)域上。僅僅把有限的資源放在曝光率最高的這一部分事故的處理上,看起來(lái)是解決了事故問(wèn)題,但實(shí)際上會(huì )帶來(lái)更大的問(wèn)題。
三、國外公共危機管理的基本經(jīng)驗
近年來(lái)，我國危機事件頻發(fā)。雪災、地震以及最近的甲型流感病例，這些危機事件再一次地挑戰政府處理危機的能力。在應對公共危機方面，許多發(fā)達國家都組建了較為健全
的危機管理體系。研究國外的政府危機管理的體系，吸取他們的成功經(jīng)驗，對我國危機管理體系的建設無(wú)疑具有重要的借鑒意義。
(一)培養和提高公民的危機意識與抗危機能力
在國外，為了提高公民的危機意識和對抗危機的能力，許多國家都重視全民的危機管理教育、應對災難的培訓和實(shí)地演習等素質(zhì)教育。以反恐怖危機事件為例，在以色列，學(xué)者們在大學(xué)課堂里講授政治學(xué)意義上的恐怖主義范疇和特性等方面的課程，并且課堂向社會(huì )各界人士開(kāi)放。學(xué)校教育還開(kāi)設有關(guān)在恐怖事件發(fā)生后如何進(jìn)行救護方面的課程。講授如包扎、 人工呼吸等急救知識，并現場(chǎng)作示范演習。學(xué)校中的反恐專(zhuān)家也經(jīng)常應邀到社會(huì )各部門(mén)介紹反恐方面的知識。在美國，城市的反恐怖活動(dòng)訓練中。政府主要幫助訓練反恐怖特別行動(dòng)隊、警察、醫療救護人員，并進(jìn)行多種模擬練 �？偟膩�(lái)說(shuō)，通過(guò)廣泛的教育和培訓，許多國家收到了動(dòng)員群眾、群策群力地進(jìn)行反恐斗爭的效果，使反恐深入人心。成為一項全民的事業(yè)。
(二)責任共擔的參與機制
西方國家在公共危機管理中，不僅政府積極參與，而且公眾也通過(guò)組織介入管理，形成政府、非政府組織、公眾責任共擔的公共危機管理機制。美國危機管理主體由FEMA( 聯(lián)邦應急管理局)、聯(lián)邦部會(huì )、州政府、地方志愿義務(wù)組織、民間團體、私人企業(yè)等組成，政府將它們之間的聯(lián)合列入危機計劃。FEMA強調全民的參與。在個(gè)人層面，FEMA特別強調加強災難的認識， 提供基本應變常識、協(xié)助設計家庭應變計劃、購買(mǎi)合適的保險(洪水、地震等)，并呼吁災變時(shí)對老弱病殘的協(xié)助等;在社會(huì )層面，建立了完善的募捐系統，讓有心投入救災賑災的社會(huì )各階層人士可以方便地找到，以有效匯集救災資源，并將賑災物資及時(shí)送到災民手中，同時(shí)對救助物資做最有效的統籌分配。比如，紐約市的危機管理計劃中專(zhuān)門(mén)有社區準備。日本東京市政府則特別重視建立與民眾的伙伴關(guān)系，社區有自己的消防組織，發(fā)生火災時(shí)，普通居民就成了消防員。而社區內基本的消防器材由政府提供。如今，東京已形成了政府、私人企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利團體、志愿者相互合作的體系，它與媒體協(xié)會(huì )、醫師會(huì )、建筑協(xié)會(huì )、 快餐食品工業(yè)協(xié)會(huì )等民間團體一起構筑了一張都市安全網(wǎng) 。
(三)充分的財政資金保障
西方一些發(fā)達國家比較重視加強對危機管理的財政資金保障。如日本每年的防災預算占國民收入的5%左右。美國每年反恐怖支出耗資巨大，僅 1996—2000年間支出的反恐資金達到近4 0億美元，充足的財力保證了美國在“9.11”后能迅速擺脫危機陰影恢復正常秩序。美國的議會(huì )嚴格控制著(zhù)中央財政預算，并以法律的形式規定了危機管理的專(zhuān)項資金。美國的國土資源部有專(zhuān)門(mén)的帳號把聯(lián)邦應急管理局和其他機構整合成一個(gè)新的財務(wù)系統，以確保危機管理的資金充裕。國際上一些城市，如芝加哥、紐約、洛杉磯、倫敦等也都在城市的預算中留足了充分的應急資金。
(四)透明的信息溝通機制
讓公眾知道危機的真相是西方發(fā)達國家處理危機的一個(gè)共同點(diǎn)。法律規定政府有責任向媒體公布危機真相，而媒體也有義務(wù)向公眾傳遞準確的信息。媒體有獨立的權力參與危機管
理的整個(gè)進(jìn)程，并就某些公眾的問(wèn)題作進(jìn)一步的調查。比如，英國政府規定國家衛生服務(wù)體系(NHS)在緊急情況下必須重視新聞媒體的作用，以便在發(fā)生導致人身傷亡的重大事件時(shí)能夠準確及時(shí)地向公眾傳達災難信息，避免信息混亂、錯誤、拖延等造成社會(huì )恐慌，穩定公眾情緒 。政府通過(guò)媒體及時(shí)地與公眾溝通告知真相，一方面可以提高公信力，增強公眾對政府應對危機的信心;另一方面可以穩定軍心獲得公眾支持，使公眾參與到公共危機管理當中，從而提高公共危機管理的效率。
四、解決措施
凡事預則立，不預則廢。在借鑒國外公共危機管理的基礎上，根據我國國情，政府應該樹(shù)立未雨綢繆的意識，及早發(fā)現危機的端倪，防范未然。
(一)危機來(lái)臨之前的預防措施
1.培養國民危機意識
先進(jìn)的危機管理機制是建立在先進(jìn)的危機管理意識之上的,危機意識是危機管理的起點(diǎn)。在強調危機意識的同時(shí),要轉變危機管理觀(guān)念。把危機管理有機地融合到國家方方面面的發(fā)展戰略之中,特別是納入經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展戰略之中。培養國民危機意思是公共危機管理的基礎。開(kāi)展全民危機管理意識教育，通過(guò)主要傳媒向民眾進(jìn)行危機管理知識和技能傳播教育，培養和提高公民的危機管理意識。這也是許多國家在公共危機管理中的經(jīng)驗做法。既要增強公眾在危機中的反應能力，提高處理危機技能，還要提高公眾對危機的警惕性，以采取自己的行動(dòng)，還要配合政府處理危機事件，保護自己的同時(shí)又幫助政府。
2.健全危機管理法律法規
健全危機管理法律法規是公共危機管理的保障。在法律的柜架內治理各類(lèi)公共危機、對于減少危機中人民生命和財產(chǎn)的損失，盡快恢復正常的社會(huì )秩序具有重要意義。重視法律在危機管理中的作用是很多國這危機管理的典型經(jīng)驗。在立法方面，國農村制定相應的法律規范來(lái)保障危機管理，把危機管理納入到法制的軌道，使危機管理具有制度化、法制化和規范化。各級政府要切實(shí)實(shí)施政府官員責任問(wèn)責制，對重大危機事件的隱瞞、謊報要追究相關(guān)領(lǐng)導的責任，追究相關(guān)員的法律責任 。在依法治國和依法行政的現代，嚴格的立法將保障政府及各部門(mén)在非常時(shí)期行使緊急權力，并使緊急權有法可依，政府可以在第一時(shí)間運用法律手段養活和防止危機造成的損失和不利影響。
3.建立危機管理的教育和訓練機制
教育與訓練是危機管理系統的重要組成部分。世界上許多國家的危機教育都是 “從娃娃抓起”。 缺少危機教育,就會(huì )缺少危機意識,進(jìn)而在危機面前缺乏”抗擊打能力”。危機管理
教育、訓練系統包括:對公務(wù)員進(jìn)行反危機模擬訓練,把危機管理的教育和培訓納入公務(wù)員和公共管理者的教育與培訓之中;把應對突發(fā)事件的基本知識和技能教育作為公民素質(zhì)教育的
一部分;利用各種形式對社會(huì )公眾進(jìn)行有關(guān)知識和技能的宣傳與教育。
4.建立完備的常設機構
建立完備的常設機構是公共危機管理的關(guān)鍵。常設機構具體負責公民危機意識的培養、公共危機事件的預防、制定危機管理的戰略、政策和規劃、進(jìn)行危機信息管理、危機風(fēng)險的評估、負責日常危機管理和協(xié)調工作、緊急狀態(tài)處置的綜合協(xié)調等。比如美國的危機管理常設機構為聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署 。
(二)危機暴發(fā)時(shí)期的應對措施
危機的預防只能減少或預防危機的發(fā)生，并不能完全阻止危機的發(fā)生。危機一旦發(fā)生，政府必須立即進(jìn)入危機處理狀態(tài)，采取各種措施解決危機，盡快恢復正常的社會(huì )秩序。如果措施不當，不僅會(huì )造成經(jīng)濟損失，更重要的是會(huì )造成民眾對政府信心的減弱甚至喪失，由此導致整個(gè)社會(huì )的動(dòng)蕩與不安。建議政府可以從以下幾個(gè)方面考慮：
1. 建立公共危機管理溝通協(xié)調體系
危機管理強調社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)調發(fā)展，在建立公共危機應急系統時(shí)必須立足于社會(huì )整體，在發(fā)生重大危機時(shí)，能統籌指揮和協(xié)調，使有關(guān)單位組織建立聯(lián)系，與新聞媒介、醫院、消防、公安及鄰近駐軍、保險公司及國際組織等形成網(wǎng)絡(luò )，以尋求及時(shí)有效合作。打破部門(mén)、地區、學(xué)科間的壁壘，進(jìn)行全方位多角度的分析，有效調動(dòng)一切物質(zhì)的、精神的可利用資源，統籌部署，形成協(xié)調機制，從而實(shí)現政府統一領(lǐng)導，各個(gè)部門(mén)協(xié)調合作的危機管理體制 。除此之外，還應完善政府與公眾之間的信息溝通，建立危機信息的公開(kāi)和披露制度。當公共危機出現后，公眾往往強烈要求了解事情的真實(shí)狀況。政府是公共問(wèn)題的信息源，具有權威性。建立危機信息的公開(kāi)和披露制度，一方面能及時(shí)地、清楚地向公眾公開(kāi)危機的真實(shí)情況，使公眾成為危機的知情者和處理者，既把謠言拒之門(mén)外，又尊重了民眾的知情權;另一方面，政府告知了公眾政府處理危機的方式、存在的困難，也讓公眾明確了自己要擔負的職責，為政府的公共危機管理爭取到社會(huì )的支持。政府與公眾之間進(jìn)行信息溝通，必須堅持真實(shí)、公開(kāi)、及時(shí)的原則，保障公眾的知情權。完善政府與公眾之間的信息溝通，要充分發(fā)揮媒體的作用，媒體是政府與公眾交流、溝通的橋梁。通過(guò)現代媒體、記者發(fā)布會(huì )、熱線(xiàn)電話(huà)等形式建立政府與公眾之間暢通的信息公開(kāi)渠道，將信息直接傳遞給公眾，可以減少信息傳遞環(huán)節，降低信息失真概率，在一定程度上避免謠言、小道消息的產(chǎn)生。在危機事件爆發(fā)后，媒體就應積極面對危機，把社會(huì )公眾對危機的輿論引導到有利于危機解決的正確方向上來(lái)。因此，要建立政府和媒體良性關(guān)系，要通過(guò)法律法規加強對媒體的管理，規范媒體行為，保證媒體真實(shí)、及時(shí)、公正地報道危機事件。同時(shí)要利用媒體和社會(huì )力量加強對信息公開(kāi)的監督。
2. 完善公共危機管理的資金和物質(zhì)保障機制
在應對危機時(shí)，物質(zhì)和一定的技術(shù)支撐是必不可少的。因此，需要建立互相協(xié)調、互相聯(lián)系、反應靈敏的物資調配網(wǎng)絡(luò )，加強物資調運，確保市場(chǎng)供應。公共危機發(fā)生以后，各級政府以及相關(guān)機構應當保證應急處理所需的必要物品。例如，在突發(fā)性公共衛生事件中，要保證醫療救護設備、救治藥品、醫療器械等物質(zhì)的供應 。此外，還應監控現金收支，嚴厲制止囤積居奇現象，打擊不法商販，堅決維護市場(chǎng)和物價(jià)穩定，使非常時(shí)期人民群眾的生活需要可以得到保證，避免造成社會(huì )恐慌。
另外，把危機管理經(jīng)費納入國家預算體系,建立國家反危機基金,建立資金的社會(huì )動(dòng)員機制也是建立危機管理的財政保障體系所必需的。從目前我國現有的政府財政支付能力和財政體制看集中應對少數突發(fā)事件的力量是具備的。但從全方位防范、常規性防范、現代化防范的廣度和深度的要求看,資金的來(lái)源和保證還顯不足。解決資金問(wèn)題除了政府承擔主體責任,擴大財政在公共事務(wù)方面的投入外,還應建立社會(huì )動(dòng)員機制,擴大社會(huì )保險的覆蓋面,廣泛籌集社會(huì )資金。鼓勵商業(yè)保險機構開(kāi)發(fā)多種國民安全保障險種,引導公民進(jìn)行長(cháng)期自我保障投資,提高自我保護的能力和水平。
3. 建立社會(huì )動(dòng)員機制
社會(huì )自我調節力量主要是指非營(yíng)利組織和基層組織。如有重大社會(huì )影響的社會(huì )團體、工會(huì )、社區組織、群眾組織、村民自治組織、企業(yè)、事業(yè)單位等 。SARS危機處理中,我國主要靠的是政治動(dòng)員機制,靠的是政府行政手段,社會(huì )力量的優(yōu)勢沒(méi)有得到有效發(fā)揮。要著(zhù)力培養公民的公共意識,提高公民素質(zhì);致力于培育非政府組織,提高社會(huì )自治水平,使危機管理中不僅有一個(gè)忙碌的政府,也有一個(gè)忙碌的社會(huì ),從而更好地調動(dòng)社會(huì )自我調節的力量,化解危機。
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