區域公共管理中存在的制度缺失及其創(chuàng )新
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摘要：在全球化和區域經(jīng)濟一體化的發(fā)展下，以政府治理為背景，產(chǎn)生了嶄新的治理形態(tài)――區域公共管理，區域管理工作中出現越來(lái)越多的問(wèn)題表明區域公共管理中存在一定的制度缺陷。
為了滿(mǎn)足社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展的需要，本文提出了區域公共管理制度的創(chuàng )新。
筆者分析了區域公共管理中問(wèn)題的成因及其制度中存在的缺失，對區域公共管理制度的創(chuàng )新進(jìn)行了研究。
關(guān)鍵詞：區域公共管理 制度缺失 制度創(chuàng )新
隨著(zhù)全球一體化的到來(lái)，我國城市化、市場(chǎng)化、工業(yè)化和現代化也在加速進(jìn)行，一些區域公共管理問(wèn)題接踵而來(lái)。
我國現在面臨著(zhù)城鄉差距加大、城市環(huán)境污染嚴重、區域公共問(wèn)題日益加劇等問(wèn)題。
區域公共管理是指區域內的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會(huì )其他領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題，實(shí)現共同利益，運用協(xié)商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。
傳統的公共管理制度不能對已產(chǎn)生的公共管理問(wèn)題進(jìn)行有效解決，很難滿(mǎn)足目前社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進(jìn)行創(chuàng )新。
一、我國區域公共管理中存在的制度缺失
(一)行政區域行政的公共管理思想落后
21世紀，世界全面進(jìn)入到知識、信息、流動(dòng)性、后工業(yè)、后現代等復雜性社會(huì )，面對著(zhù)全球化、市場(chǎng)化、信息化、區域化等復雜的生態(tài)現象，區域公共管理面臨新的挑戰。
我國傳統的區域公共管理模式是行政區行政，這種治理思想已根深蒂固。
由于我國特殊的國情與制度，我國行政區域具有較強的經(jīng)濟性，各個(gè)級別的政府都不愿放棄對本區域獨立經(jīng)濟的管理權，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門(mén)等區域公共管理的其他多元主體，在利益的驅使下制定的管理制度具有地方保護特色，使各個(gè)區域存在競爭關(guān)系，阻礙了區域間的聯(lián)系及共同發(fā)展。
行政區行政具有以下特點(diǎn)：在政府治理社會(huì )背景下，以小農經(jīng)濟為基礎的行政區行政是封閉社會(huì )和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，發(fā)揮了行政區行政的封閉性和機械性;從政法治理的價(jià)值導向看，行政區行政實(shí)施的是“內向型行政”或“閉合型行政”，是經(jīng)人為切割來(lái)治理區域的模式，這種治理模式對行政區域化邊界或跨行政區域的區域公共問(wèn)題不夠重視;從社會(huì )公共事務(wù)治理主體來(lái)看。
行政區行政具有壟斷統治的特點(diǎn)，政府組織是區域公共事務(wù)管理的唯一主體，獨立制定各種公共政策，并進(jìn)行監督管理，總攬所有社會(huì )公共問(wèn)題;從公共權力運行上看，行政區行政具有閉合性和單向性;從公共問(wèn)題治理的層次設計看，行政區行政的基本法則是自上而下等級制層次設計，其治理構架具有機構同類(lèi)和職能重疊的特性，行政區行政的這些特點(diǎn)使得一些外溢性區域公共問(wèn)題被忽視。
(二)現代區域管理區域政策結構不完整
區域公共問(wèn)題的治理，特別是國內，需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策框架作為保障[1]。
我國政府在不同的時(shí)期進(jìn)行過(guò)多次區域范圍劃分，也實(shí)行過(guò)多種區域發(fā)展戰略，但一直達不到政策設計時(shí)的理想目標，使得區域發(fā)展的公共績(jì)效一直較為低下。
其主要原因是我國區域管理政策結構不完善。
表現在以下幾方面：我國沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的區域政策職能部門(mén)，區域政策基礎不完善;區域劃分沒(méi)有計劃性、范圍廣，區域政策的針對性和可操作性低，沒(méi)有可利用的具體區域劃分框架;區域政策工具不完整，缺乏針對問(wèn)題區域的政策;區域政策沒(méi)有有效的監督與管理機制。
我國區域政策建立過(guò)程，一直受到政治、經(jīng)濟、體質(zhì)、政府組織、行政權力等諸多因素的影響，政策基礎不完善、區域劃分框架設計不精細、政策工具的可操作性低、區域政策監督與評估機制缺乏。
由于區域政策框架尚未成型，因此出現了“政策互相打架”“上有政策下有對策”等癥狀。
(三)區域公共管理的具體制度安排不全面
我國區域公共管理制度安排不健全表現在以下方面：我國宏觀(guān)和中觀(guān)區域公共問(wèn)題管理的結構和框架還處于探索和發(fā)展階段，當以“歐盟”宏觀(guān)區域治理的成功為典范，是我國宏觀(guān)和中觀(guān)區域公共問(wèn)題的制度安排進(jìn)一步完善;我國區域政府間的制度安排脆弱，使地方保護主義和區域各地政府間出現惡性競爭等現象在國內普遍存在。
影響國家和區域整體經(jīng)濟績(jì)效的提高;我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機制問(wèn)題嚴重;區域公共協(xié)調機制不健全;缺乏基于憲法制度和法制原則的區域制度約束機制，行政區劃調整和空間規劃出現行政區政策隨意性和長(cháng)官意志濃厚的現象。
二、區域公共管理制度創(chuàng )新的必要性
隨著(zhù)全球化和區域化的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程在不斷加快。
在我國城市化和工業(yè)化過(guò)程中，區域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉差距加大，導致了我國行政區域劃分頻繁變動(dòng)和城鄉二元結構問(wèn)題。
這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是行政區域間的差異。
我國經(jīng)濟發(fā)展和現代化水平嚴重不平衡，存在巨大的地區間發(fā)展不平衡，使不同地區存在差異，這些差異容易引發(fā)區域公共管理問(wèn)題。
全球化和經(jīng)濟化水平的不斷提高，使國家間開(kāi)始向區域化模式轉變，國際新區域在各種因素下聯(lián)系程度不斷加強，這種區域化模式的增加，同時(shí)也引發(fā)了各種區域公共管理問(wèn)題。
而傳統的內向型區域管理方式難以適應目前區域公共問(wèn)題管理的需要，不能解決目前我國區域公共管理中的“泛行政化”、地方保護主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問(wèn)題，因此，區域公共管理制度的創(chuàng )新勢在必行。
三、區域公共管理制度創(chuàng )新的策略
(一)改變區域公共管理理念
行政區行政是我國傳統的區域公共管理模式和治理思想。
從上文提到的行政區行政的特征來(lái)看，它存在行政區劃管理導向僵化、治理主體單一、權力結構“金字塔”單向式等問(wèn)題。
改變區域公共管理理念，要根據實(shí)際情況，在傳統區域公共管理理念的基礎上，摒棄落后的區域公共管理理念，學(xué)習先進(jìn)的區域公共管理理念。
摒棄傳統公共管理權力的單向性和閉合性，建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權利運用機質(zhì)，形成管理權力彼此間合作網(wǎng)絡(luò )和交叉重疊的關(guān)系，明確區域公共管理中的主體和客體關(guān)系，加強兩者的交流與合作;傳統的行政區行政的權利主體是單一的政府組織，區域經(jīng)濟建立后，區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區，還有私域組織和第三部門(mén)。
區域公共管理是開(kāi)放社會(huì )和無(wú)縫社會(huì )的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區域化浪潮的需要，順應了工業(yè)化、市場(chǎng)化和現代化進(jìn)程的趨勢[2]。
全球化和區域化加強了區域乃至全球社會(huì )的聯(lián)系和互相依賴(lài)，結成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區域性和區域化的深度和廣度，區域公共管理可以適應這種改變。
(二)完善區域公共管理政策
要進(jìn)行區域公共管理的政府制度創(chuàng )新，重要的是實(shí)現從內部政策到區域公共政策的轉變。
傳統上我國政府組織，只有針對國內或地方的內部政策，缺乏面向國外和區域間的區域公共政策，完善區域公共管理政策是區域政府公共管理制度創(chuàng )新的重要保證[3]。
不完善的區域政策會(huì )對區域經(jīng)濟的發(fā)展帶來(lái)不利的影響。
傳統的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來(lái)改變這種現狀。
可以實(shí)施區域功能性政策：重視環(huán)境保護政策的實(shí)施;調整市場(chǎng)競爭政策，避免地方政府間的不良競爭;提出區域發(fā)展政策，調節區域發(fā)展差距。
還可以實(shí)施政策一體化，通過(guò)協(xié)調、調整國家政策和執行機制，減少管理機制帶來(lái)的負面效應，開(kāi)放市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)良性競爭[4]。
(三)改變區域公共管理機制
在解決區域公共問(wèn)題時(shí)，傳統的科層制就表現出不足之處，必須借助于市場(chǎng)機制、自組織機制等混合機制來(lái)進(jìn)行治理。
網(wǎng)絡(luò )化是全球化的最大特點(diǎn)，提出了治理機制的網(wǎng)絡(luò )性，并根據組合方式，得出了4種不同類(lèi)型的管理機制，如國家主義、多元主義、網(wǎng)絡(luò )主義、法團主義。
從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò )制，要針對不同層次及不同類(lèi)型的區域公共問(wèn)題，對其進(jìn)行“多中心”治理，借助于科層制、市場(chǎng)機制、組織間網(wǎng)絡(luò )、合作機制、自組織制等混合機制，吸取其合作、伙伴關(guān)系、協(xié)調、雙贏(yíng)的基本精髓，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò )的區域公共問(wèn)題治理創(chuàng )新機制。
區域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門(mén)。
與行政區行政的單一主體不同;區域公共管理的目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會(huì )其他領(lǐng)域構成的復雜的交錯性問(wèn)題，實(shí)現最優(yōu)的共同利益，區別于行政區行政的競爭關(guān)系;區域公共管理在平等地位的基礎上協(xié)商和調解用的方式和手段，不同于經(jīng)濟市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理競爭和壓制;區域公共管理的客體是區域內個(gè)體和共體，它們之間存在著(zhù)相互形成的交叉重疊的關(guān)系，與行政區行政的單項式不同。
隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟全球化的到來(lái)，我國將要面臨越來(lái)越突出、越來(lái)越嚴重的區域公共管理問(wèn)題，研究表明，只有清楚地認識到我國區域公共管理中的制度缺失，通過(guò)區域公共管理中制度的創(chuàng )新，才能解決區域公共管理問(wèn)題，促進(jìn)區域經(jīng)濟的可持續發(fā)展。
參考文獻：
[1] 葉圓.廣西北部灣經(jīng)濟區實(shí)施區域公共管理的障礙及對策研究[D].廣西師范大學(xué)，2010.
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[3] 趙秋蘭，尹海鳳.區域公共管理制度創(chuàng )新路徑探尋[J].人民論壇，2014(23)：50-52.
[4]商曼.論區域公共管理的制度創(chuàng )新[J]. 才智，2014(33)：263.
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