我國三次分配制度化經(jīng)濟法進(jìn)路分析論文

　　摘要：以慈善捐贈為主要方式的“第三次分配”在調節分配收入、促進(jìn)社會(huì )財富的公平分配、實(shí)現社會(huì )公平等方面發(fā)揮著(zhù)重要的作用。近年來(lái)，我國的慈善捐贈事業(yè)雖然有了很大發(fā)展，但與慈善捐贈事業(yè)比較發(fā)達的國家相比，還存在很大的差距，而且以慈善捐贈事業(yè)為主的“第三次分配”在財富公平分配方面的作用還遠沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。我國以慈善捐贈為主要方式的第三次分配存在的很多的問(wèn)題影響了第三次分配的制度功能的發(fā)揮。筆者在對第三次分配進(jìn)行簡(jiǎn)要分析的基礎上，探討了我國第三次分配存在的主要缺陷，并在對第三次分配存在的缺陷進(jìn)行分析的基礎上提出了我國第三次分配制度化的經(jīng)濟法進(jìn)路。

　　關(guān)鍵詞：三次分配；慈善捐贈；稅收優(yōu)惠；經(jīng)濟法

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展以及社會(huì )財富的增加，慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展也加快了步伐。而以慈善捐贈事業(yè)為主的“第三次分配”也逐步進(jìn)入人們的視野，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一�！暗谌�次分配”現在已經(jīng)成為了我國分配機制的一個(gè)重要的方面。它能夠發(fā)揮政府以及市場(chǎng)難以替代的調節社會(huì )分配差距、促進(jìn)財富公平分配方面的重要作用。但是由于各種原因，第三次分配的這種作用在我國并未充分體現出來(lái)。因此筆者在對我國三次分配的現狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎上，以經(jīng)濟法為視角，試圖對解決三次分配問(wèn)題的制度化路徑展開(kāi)初步的探究。

　　一、第三次分配概述

　　關(guān)于“第三次分配”這樣一個(gè)概念，最早是由厲以寧教授提出來(lái)的，他在1994年出版的《股份制與市場(chǎng)經(jīng)濟》一書(shū)中指出：市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市場(chǎng)按照效率原則進(jìn)行的分配。第二次分配是由政府按照兼顧效率和公平原則，側重公平原則，通過(guò)稅收、社會(huì )保障支出等這一收一支所進(jìn)行的再分配。第三次分配是在道德力量的作用下，通過(guò)個(gè)人資源捐贈而進(jìn)行的分配。厲以寧教授關(guān)于第三次分配的定義被稱(chēng)之為“捐贈說(shuō)”。從今日的情形看來(lái)，“捐贈說(shuō)”也比較符合現實(shí)的慈善捐贈的形式。對于“第三次分配”，可作如下之界定：“第三次分配”是某些個(gè)人、企業(yè)或者其他組織基于道德的考量，在自愿的前提下，將屬于其的可以自由支配之財富捐贈出去，通過(guò)社會(huì )救助、民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿者行動(dòng)等多種形式的制度和機制對社會(huì )財富的重新配置發(fā)揮作用的一種分配的機制或者說(shuō)分配方式。

　　二、我國三次分配存在的問(wèn)題（缺陷）

　　首先，我國第三次分配存在的一個(gè)最大的問(wèn)題就是對第三次分配進(jìn)行規范的法律體系不健全，制度化框架未能形成。尤其是相關(guān)激勵機制的不健全更是影響了慈善捐贈的積極性。我國現有的規范第三次分配的法律規范主要一是稅法，其中主要是關(guān)于慈善捐贈的稅收優(yōu)惠的法律規定；二是《公益事業(yè)捐贈法》以及《基金會(huì )管理條例》等相關(guān)的規范，對慈善捐贈事業(yè)進(jìn)行了一定程度的規范，對我國慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展也起到了相當程度的作用。但是，即便如此，我國對于以慈善捐贈事業(yè)為主的第三次分配的法律規范仍不健全，相關(guān)制度并未形成或起到作用，主要存在以下問(wèn)題：一是我國《企業(yè)所得稅法》以及《個(gè)人所得稅法》中對慈善捐贈的稅收優(yōu)惠制度及激勵制度不完善。我國《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》規定了公益性捐贈的稅前扣除，所謂公益性捐贈是指企業(yè)或者個(gè)人通過(guò)公益性的社會(huì )團體或者縣級以上人民政府及其部門(mén)的捐贈。但是我國對于公益性捐贈的稅前扣除的比例較低，只是捐贈額未超過(guò)應納稅所得額的30%，而發(fā)達國家如美國則規定捐贈額最高可以達到應納稅所得額的50%都可以實(shí)行稅前扣除。因此，較低比例的稅前扣除額對于企業(yè)或者個(gè)人來(lái)說(shuō)并不利于激勵其慈善捐贈。二是我國《公益事業(yè)捐贈法》對慈善捐贈的規定并不完善，其未能起到應有的規范與激勵慈善捐贈的作用。尤其是對于慈善捐贈的優(yōu)惠措施的規定較為籠統，與稅法的相關(guān)規定是多有重合，因此制度激勵的功能難以充分發(fā)揮。對于慈善捐贈的監督機制也存在缺失。另外就是對于基金會(huì )之類(lèi)的社會(huì )公益性團體的設立及管理限制較為嚴格，民間慈善組織得不得很好的發(fā)展，在很大的程度上限制了慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而導致第三次分配的功能無(wú)法得到很好的發(fā)揮。其次，我國第三次分配未能很好的發(fā)揮作用，其中一個(gè)重要的原因就是政府未能在第三次分配中準確定位并發(fā)揮作用。換句話(huà)說(shuō)，就是我國的政府在第三次分配中存在著(zhù)“職能偏差”。ii所謂的職能偏差，根據筆者的理解，主要有兩個(gè)方面：一是政府的職能缺位。這主要表現在政府對慈善事業(yè)的監管不到位，導致慈善事業(yè)無(wú)序，慈善的信用度不高�！肮�美美事件”就是明顯的一例。這直接導致慈善機構的信用度下降，慈善捐贈事業(yè)受到明顯打擊。二是政府的職能越位。主要是政府對慈善捐贈事業(yè)的直接干預過(guò)多，對民間慈善機構的準入門(mén)檻設立得過(guò)高，民間慈善事業(yè)并不發(fā)達。這也為第三次分配的順利進(jìn)行設置了障礙。最后，第三次分配以慈善捐贈為主要的形式，但是在我國的具體的慈善捐贈的發(fā)展上也存在很多的問(wèn)題。由于設立條件的嚴格限制，我國慈善機構的數量和規模都相對較低，不利于民間慈善捐贈的發(fā)展；由于我國慈善文化的建設力度不夠，企業(yè)和個(gè)人的這方面的意識較低，因此參與慈善的企業(yè)和個(gè)人的數量較少，尤其是對于國有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其對慈善捐贈事業(yè)所做出的貢獻就根本不能與其產(chǎn)生的效益相匹配；還有就是我國的慈善捐贈缺乏主動(dòng)性，而且大多都是一次性捐贈，缺乏慈善捐贈的長(cháng)效機制，這對第三次分配的制度性建設并不有利。

　　三、我國三次分配制度化的經(jīng)濟法進(jìn)路分析

　　第一，完善規范第三次分配的法律規范體系，建立三次分配的制度化框架。這主要是通過(guò)一下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：一是充分發(fā)揮稅法對慈善捐贈的優(yōu)惠政策，發(fā)揮其制度性激勵功能。我國現行所得稅法對公益性捐贈規定了優(yōu)惠措施，但從上文的分析可以看出，由于稅法的優(yōu)惠措施力度較小，其制度性激勵功能并未完全發(fā)揮出來(lái)。因此，對于我國公益性捐贈的稅前扣除額比例較低的情形，筆者認為在將來(lái)的立法修改的過(guò)程中，應該將公益性捐贈的稅前扣除額的比例予以適當提高，至于提高多少以及提高的標準要結合我國的現狀加以考慮并參考發(fā)達國家的經(jīng)驗。同時(shí)對于企業(yè)和個(gè)人的捐贈善款的退稅程序也應當予以簡(jiǎn)化，提高企業(yè)和個(gè)人的積極性。對于對個(gè)人和非政府組織的慈善捐贈，現行立法規定不能進(jìn)行稅前扣除，這對提高慈善捐贈的積極性并不有利，因此應當考慮對這種直接捐贈予以適當的稅前扣除，這對于社會(huì )弱勢群體的直接救助以及在我國民間慈善組織不甚發(fā)達的情況下拓寬公益捐贈的渠道是十分有利的。二是對《公益事業(yè)捐贈法》等規范第三次分配的法律規范進(jìn)行修改和完善，尤其是其中關(guān)于優(yōu)惠措施的規定應當加以細化。對于慈善捐贈的監督也應當加以完善。另外，由于該法對慈善捐贈行為調整的范圍過(guò)窄，因此應當考慮再另外制定一部《慈善事業(yè)促進(jìn)法》，統一規范慈善事業(yè)的性質(zhì)、地位和原則等，并從立法上規定國家對慈善事業(yè)的支持政策，促進(jìn)慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)對于民間性的慈善捐贈機構諸如基金會(huì )之類(lèi)降低準入門(mén)檻，鼓勵這類(lèi)民間慈善機構的設立，充分發(fā)展民間慈善事業(yè)，同時(shí)完善對民間慈善機構的監督機制，并從法律上加以保障和實(shí)施。第二，充分發(fā)揮政府在第三次分配中的作用，并加強相關(guān)的立法（包括行政法規），保障政府對第三次分配的監督。針對政府未能準確定位并發(fā)揮出其在第三次分配中的作用，即政府的“缺位”和“越位”問(wèn)題，有必要重新定位政府在第三次分配中應當發(fā)揮的作用。對于政府的“缺位”問(wèn)題，政府應當加強對慈善捐贈事業(yè)的監督，加大收入調節的分配力度，營(yíng)造社會(huì )慈善的氛圍，改善慈善事業(yè)的道德壞境，重建慈善事業(yè)的社會(huì )公信力。對于政府的“越位”問(wèn)題，政府應當從慈善事業(yè)的主體地位退出，減少對慈善事業(yè)的具體干預，鼓勵民間慈善機構的發(fā)展，同時(shí)對民間慈善機構的準入門(mén)檻加以適當降低，但加強對其的監督，確保慈善事業(yè)的有序運行。第三，對于第三次分配中的主要方式即慈善捐贈事業(yè)的建設加以完善并確立長(cháng)效化機制。為了加快慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展，充分實(shí)現第三次分配對社會(huì )財富公平分配的作用，必須通過(guò)修改立法放寬對慈善機構準入的限制，增加民間慈善機構的數量，擴大其規模；對于慈善文化的建設也必須加以重視，應當采取制度化的機制使慈善文化能夠長(cháng)久的影響慈善捐贈事業(yè)；同時(shí)擴大企業(yè)和個(gè)人的參與，提高慈善捐贈的積極性，尤其是在我國對于國有企業(yè)來(lái)說(shuō)，必須要使其在第三次分配中發(fā)揮更大的作用，通過(guò)立法以及道德的作用形成一種長(cháng)效的機制，使慈善捐贈不論是對于個(gè)人還是對于企業(yè)來(lái)說(shuō)都能夠成為社會(huì )生活的常態(tài)。第四，尤其需要提及的是，在我國由于長(cháng)時(shí)期以經(jīng)濟建設為中心，而忽視了誠信制度的建設，這同樣也反映在慈善事業(yè)領(lǐng)域。社會(huì )公信力的缺乏帶來(lái)中國慈善事業(yè)的相對落后，而且慈善捐贈的信息披露、公示等制度尚未建立起來(lái)，對我國慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展起到了很大的阻礙作用。這很不利于提高捐贈人投身慈善捐贈事業(yè)的積極性。因此，對于現行的慈善捐贈事業(yè)，必須通過(guò)立法的方式建立慈善捐贈的信息披露機制，對于慈善捐贈的用途、時(shí)間以及對象等建立信用檔案，便于捐贈人查詢(xún)，并適時(shí)地向社會(huì )公布。對于這種信息披露機制還必須有相應的監督機制確保其有效的實(shí)行。第五，完善我國的產(chǎn)權制度，明晰私人產(chǎn)權，引導私人資本向慈善事業(yè)的流動(dòng)。在我國產(chǎn)權不明晰一直是個(gè)難以解決的問(wèn)題，這影響了我國很多市場(chǎng)領(lǐng)域的發(fā)展。產(chǎn)權界定的不明晰導致企業(yè)和個(gè)人不敢對市場(chǎng)進(jìn)行投資，也限制了其投身慈善捐贈事業(yè)。因此，政府應當盡早明晰產(chǎn)權制度，以使私人資本能卓有成效地進(jìn)一步成長(cháng)、壯大、釋放、流動(dòng)、讓渡，iii從而通過(guò)慈善捐贈等方式促進(jìn)第三次分配的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì )財富的公平分配。綜上所述，“第三次分配”在縮小我國的貧富差距，促進(jìn)社會(huì )財富的公平分配方面都起著(zhù)相當重要的作用。要發(fā)展并完善我國的“第三次分配”制度必須要通過(guò)多方面的法律制度的建設才能完成，尤其是經(jīng)濟法在促進(jìn)第三次分配制度化的過(guò)程中起著(zhù)難以替代的作用。對于第三次分配制度化的經(jīng)濟法進(jìn)路，本文只是作了一些初步的探討，要想完善第三次分配并充分發(fā)揮其制度功能，還需要更多的研究和法律制度上的建設。但“第三次分配”也是一項復雜的系統工程，除了加強法律上的調整以外，慈善文化的建設，社會(huì )誠信機制的建立以及完善，也將對我國“第三次分配”的發(fā)展與完善起到積極的推動(dòng)作用。

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