試論當今聯(lián)合國維和行動(dòng)發(fā)展現狀與展望
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論文摘要： 維持和平行動(dòng)是聯(lián)合國為幫助受沖突之患的國家創(chuàng )造實(shí)現持久和平的條件而確立的一種獨特而有活力的手段。本文將試通過(guò)對冷戰結束后維和行動(dòng)發(fā)展趨勢的闡述來(lái)分析當前新形勢下維和行動(dòng)面臨的困惑與挑戰，并從幾個(gè)不同方面提出了未來(lái)發(fā)展的可行性規劃與期待。
論文關(guān)鍵詞： 國際組織 聯(lián)合國 維和行動(dòng)
聯(lián)合國作為當今最具影響力的國際組織，正如其會(huì )徽所詮釋的那般，它一直向著(zhù)“維護世界和平與安全”的目標邁進(jìn)。作為這項艱巨使命的重要承擔者和執行者，聯(lián)合國維持和平行動(dòng)已經(jīng)在不斷發(fā)展壯大中走過(guò)了63年的風(fēng)雨歷程。進(jìn)入21世紀以來(lái)，隨著(zhù)國際形勢的變化，聯(lián)合國維和行動(dòng)的發(fā)展呈現出新的特點(diǎn)和趨勢，但與此同時(shí)，面臨各類(lèi)此起彼伏的武裝沖突以及國際社會(huì )對聯(lián)合國與日俱增的期望值，維和行動(dòng)也將面臨諸多嚴峻挑戰.。
一、維和行動(dòng)的發(fā)展特點(diǎn)及趨勢
(一)數量和規模迅速膨脹
縱觀(guān)維和行動(dòng)的歷史，冷戰時(shí)期由于受到東西兩大對峙集團的影響和單邊主義的妨礙，維和行動(dòng)舉步維艱，未能發(fā)揮其應有的作用。在冷戰時(shí)期聯(lián)合國僅開(kāi)展13次維和行動(dòng)。冷戰結束后維和行動(dòng)擺脫了左右掣肘的狀況，自1988年以來(lái)的52項維和行動(dòng)是冷戰期間的近4倍。目前，世界各地開(kāi)展的維和行動(dòng)有16項以及1個(gè)阿富汗政治特派團。共計約10萬(wàn)多人的多國部隊、警察和民事人員在四大洲工作。在那些飽受戰爭、種族矛盾、宗教沖突所困擾的國家和地區，維和行動(dòng)被人們賦予了更高的期待。
(二)維和背景及戰略的轉變
首先，維和背景由傳統走向復雜。在維持和平行動(dòng)誕生之初，冷戰對手常常使聯(lián)合國安理會(huì )陷于癱瘓，維持和平的目標主要局限于在實(shí)地維持�；鸷头�定局勢，以便能夠在政治層面作出努力，以和平手段解決沖突。冷戰結束后，維和行動(dòng)在對象上開(kāi)始從處理國家間沖突擴展到某些主權國家內部的矛盾。隨著(zhù)地區沖突復雜性的增加，維和行動(dòng)的任務(wù)范圍也在不斷擴大，涉及到監督選舉、全民公決、保護盒分發(fā)人道主義援助，以及幫助掃雷和難民重返家園等許多非傳統性的工作。其次，維和戰略從“維持”和平走向“建設”和平。傳統的維和行動(dòng)是一項臨時(shí)性措施，大多是在沖突發(fā)生之后才開(kāi)始部署，目的是將敵對雙方分隔以便防止矛盾升級。當前的維和宗旨已日益由單純預防武裝沖突向注重引發(fā)沖突的根源問(wèn)題轉變�；谶@一背景，目前的維和行動(dòng)實(shí)際上包含了聯(lián)合國通常所劃分的“締造和平”、“維持和平”、“重建和平”等方面內容。
(三)參與主體日趨廣泛
隨著(zhù)維和行動(dòng)的影響力與日俱增，眾多國際角色努力謀求在國際事務(wù)中擁有更大發(fā)言權，眾多國際行為主體，如區域組織、非政府組織、私營(yíng)公司等也積極加入到維和隊伍中。這打破了傳統時(shí)代維和部隊一統任務(wù)區的局面，使得各方維和力量都加入到重建和平的行列。當前發(fā)展中國家已成為維和行動(dòng)的主要力量。目前向聯(lián)合國維持和平行動(dòng)派遣援助人數最多的3個(gè)國家分別是巴基斯坦、孟加拉國、印度。中國是5個(gè)常任理事國中派遣維和人員最多的國家。在地區組織中，非洲聯(lián)盟為非洲的安全與穩定作出了巨大的努力。
二、發(fā)展中的困惑
實(shí)踐證明，維和行動(dòng)在防止局部沖突擴大、解決國際和國內沖突、維護世界安全方面都發(fā)揮了不可磨滅的作用。但后冷戰時(shí)期的維和實(shí)踐呈現出的眾多新特點(diǎn)和新趨勢也表明新的安全局勢為維和行動(dòng)帶來(lái)了不可回避的困惑與挑戰。
(一)是否嚴格堅持傳統的維和原則
1956年，時(shí)任秘書(shū)長(cháng)哈馬舍爾德曾就的維和行動(dòng)提出過(guò)三項必須遵守的基本原則：中立性原則、非武裝性原則、非強制性同意原則。這三項原則一直是指導維和行動(dòng)的基石，然而，不斷擴大職能范圍的要求使得傳統維和原則在實(shí)踐中呈現出不同程度被逾越、被動(dòng)搖的狀況。
首先，中立性對于聯(lián)合國維和行動(dòng)是否成功至關(guān)重要。在冷戰時(shí)期極其困難的環(huán)境中，維和行動(dòng)的中立原則為防止地區沖突擴大化做出了獨特的貢獻。從冷戰后的實(shí)踐看，動(dòng)搖中立原則的維和都直接造成了行動(dòng)失敗。其次，維和行動(dòng)本質(zhì)上是一種非強制的和平手段，維和部隊只有在遭遇襲擊或履行職責受到武力阻礙時(shí)才可使用最低限度的武力。但冷戰后的某些維和行動(dòng)顯露了更多的強制性和武力色彩，這反而造成局勢更加緊張，使正常的維和行動(dòng)難以為繼。1991年，索馬里發(fā)生內亂，由于維和行動(dòng)不斷受到武裝分子干擾，安理會(huì )決定授權聯(lián)合國駐索馬里部隊可以采取一切必要措施懲罰襲擊者。結果以美國為首的多國部隊開(kāi)進(jìn)索馬里，傷亡慘重。最終聯(lián)合國在索馬里的維和行動(dòng)沒(méi)能制止沖突，也未能使其各部族間實(shí)現和解，以失敗而告終。此外，近年來(lái)在頻發(fā)沖突與內戰的地區，地雷和輕小武器泛濫問(wèn)題非常突出，對聯(lián)合國人道主義救援行動(dòng)構成了嚴重威脅。這一局面也在客觀(guān)上增大了維和人員動(dòng)用武力的壓力。再次，出于對國家主權的尊重，是否需要實(shí)施維和行動(dòng)應以“當事國同意”作為基本出發(fā)點(diǎn)，并得到援助國認同。然而，隨著(zhù)沖突地區的局勢呈現出更為復雜的局面。在某些沖突地區，主權的執政實(shí)體已不復存在，種族與派系的斗爭十分復雜，出現權力真空的局面。此時(shí)，同意原則的實(shí)施已不具備客觀(guān)條件，維和的同意規則已然難以維持其原有的全部?jì)群?/p>
(二)如何應對資源短缺問(wèn)題
長(cháng)期以來(lái)，缺乏獨立而穩定的經(jīng)費來(lái)源都是制約維和行動(dòng)發(fā)展的重要因素。尤其是近來(lái)每年都至少有10項維和行動(dòng)同時(shí)在世界各地進(jìn)行，資金短缺問(wèn)題日益凸顯。一些會(huì )員國沒(méi)能履行對維和行動(dòng)的財政義務(wù)，拖欠經(jīng)費的行為屢見(jiàn)不鮮。究其深層次原因，對于那些承擔維和主要財政義務(wù)的國家而言，出于對本國政治、經(jīng)濟等多重因素的考慮，當本國的國家利益與國際社會(huì )的利益不一致時(shí)，就難以保證這些國家恪守其所承擔的道德義務(wù)。兵源嚴重不足是困擾聯(lián)合國維和行動(dòng)的又一主要難題。由于維和部隊人員由各國自愿提供，長(cháng)期以來(lái)維和成本的增加、風(fēng)險加大、以及維和安全形勢嚴峻等現實(shí)原因，動(dòng)搖了成員國的派兵意愿，尤其是發(fā)達國家缺乏派兵的積極性。聯(lián)合國提供的最新數據顯示，維和士兵、觀(guān)察員、民警中約90%來(lái)自發(fā)展中國家，而來(lái)自英、法、美等國的人員不足1500人。
(三)維和行動(dòng)的效率有待提高
近年來(lái)，受諸多因素的制約，維和行動(dòng)的部署難以做到迅速、及時(shí)。首先，由于指揮和控制等方面難題，聯(lián)合國至今沒(méi)有實(shí)現其建立常備部隊的愿望。近年來(lái)實(shí)行的待命安排機制已有90多個(gè)國家加入，但未經(jīng)會(huì )員國許可聯(lián)合國并不能調遣處于待命狀態(tài)的人員。因此，一旦出現危急情況，只能再臨時(shí)向會(huì )員國求援，等待人員、裝備、物資全部拼湊完成后，部署行動(dòng)的最佳時(shí)機可能已經(jīng)喪失，造成的生命和財產(chǎn)損失已經(jīng)無(wú)可挽回。其次，為消除產(chǎn)生沖突的根源，聯(lián)合國努力將維持和平與建設和平結為一體。維和行動(dòng)開(kāi)始包括更廣泛的內容：推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )公正、改善政府管理、加強法制、保護人權等。如此職能多樣、規模龐大、任務(wù)繁重的復合型維和目標要求多重角色的通力配合，這也對維和效率提出了較大挑戰。與此同時(shí)，在維和環(huán)境日益復雜和惡化的今天，維和人員面臨的安全風(fēng)險達到了前所未有的新高度。維和行動(dòng)往往處于敵對環(huán)境中，一旦沖突一方覺(jué)得自己力量足夠強大，就可能撕毀�；饏f(xié)議、重啟戰端，甚至將維和人員視為敵人。除了政治動(dòng)機、恐怖主義等重要原因外，自然災害、疾病等也是維和人員面臨的安全威脅。2010年爆發(fā)的海地大地震奪去了96名聯(lián)合國維和人員的生命，這是聯(lián)合國歷史上工作人員損失最大的一次。
三、未來(lái)發(fā)展的期待
(一)制定明確的戰略性規劃
1.準確的定位
在局部地區沖突仍然存在、種族和宗教矛盾仍然尖銳、部分主權國家內部局勢仍然緊張的今天，維和行動(dòng)作為協(xié)調各方利益、控制沖突的不可或缺手段，它雖然不能消除戰爭與沖突的根源，但在一定程度上能促使敵對雙方放下武力、重建和平秩序。作為聯(lián)合國歷史上影響力較大的行動(dòng)之一，維和行動(dòng)應該繼續發(fā)揮其應有的作用，國際社會(huì )對此別無(wú)更好選擇。但我們也應該認識到，維和并不是萬(wàn)能的靈丹妙藥，由于受到各種主客觀(guān)條件的制約，它的作用和力量是有限的，某些國際社會(huì )的目標期望并非是目前的聯(lián)合國體制下力所能及的。
2.著(zhù)力提高行動(dòng)的有效性
首先，維和行動(dòng)必須要有明確的任務(wù)目標。在部署行動(dòng)之前，安理會(huì )及援助國應制訂合理的目標及任務(wù)執行機制。一方面要了解受援地區的未來(lái)形勢發(fā)展及其需求的支持程度;另一方面要審視維和部隊自身的特點(diǎn)，以便在實(shí)地執行任務(wù)能夠給予清晰的指令。其次，隨著(zhù)維和行動(dòng)越來(lái)越多地與和平重建行動(dòng)相結合，應具備相應的過(guò)渡戰略和退出戰略，以達到受援地區實(shí)現持久維護自身和平與發(fā)展的目標。因此，在適當時(shí)期，維和部隊需要退出接受?chē)�，而將更多的維持秩序的任務(wù)交由維和警察及當地安全力量。
3.盡力解決財政困境
如何擺脫面臨的財政困境一直是改革和推進(jìn)維和行動(dòng)的關(guān)鍵。首先應著(zhù)力落實(shí)會(huì )員國承擔的財政義務(wù)，此外要建立一定的關(guān)聯(lián)機制，讓繳納維和經(jīng)費與會(huì )員國自身的內在利益訴求聯(lián)系起來(lái)。如何在較大程度上使各國利益與國際社會(huì )利益趨同化，尋求二者契合點(diǎn)成為提升維和參與熱情的內在動(dòng)因。其次，應進(jìn)一步拓寬維和經(jīng)費的來(lái)源渠道�，F有制度安排下維和經(jīng)費依賴(lài)于收納和捐款，可以試圖設立維和獨立基金，如爭取來(lái)自聯(lián)合國的固定撥款作為維和行動(dòng)的儲備金。另外，也可嘗試由聯(lián)合國向國際金融機構申請低息或無(wú)息貸款，緩解維和經(jīng)費短缺的壓力。
(二)力求多方行為主體的一致方向
以安理會(huì )為核心的集體安全機制代表的是多數國家的意愿，應加大對國際沖突進(jìn)行干預和調解的力度，單純靠聯(lián)合國維和部隊本身將難以應對所有的局勢。安理會(huì )在作出重大維和決議時(shí)應充分聽(tīng)取援助國與受援國的建議與需求，并爭取諸如區域聯(lián)盟等組織的認同與支持。2007年7月，安理會(huì )決定在蘇丹達爾富爾地區實(shí)施聯(lián)合國-非盟“混合行動(dòng)”，這一由聯(lián)合國提供主要資源，與非盟共同部署維和的新模式得到了國際社會(huì )的廣泛認同，并對加強非盟自身的組織建設有較大作用。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化的發(fā)展以及在謀求共同繁榮穩定上取得的共識，如何尋求與建立一個(gè)有效的多方合作機制將是維和行動(dòng)面臨的重要任務(wù)。
(三)加強維和隊伍建設
隨著(zhù)維和任務(wù)的復雜化，維和人員面臨的挑戰、規模、復雜性和風(fēng)險程度都是空前的，這對維和人員的素質(zhì)、維和部隊之間的協(xié)同合作都提出了更高的要求。如何建設一支高素質(zhì)的隊伍成為維和行動(dòng)面臨的重大挑戰。這也需要多方合作的機制：參與國應當盡可能的選派素質(zhì)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良并且結構完善的維和隊伍，維和組織本身應致力于協(xié)調各方面事務(wù)，以便將一支組織良好、協(xié)調一致的多國部隊送往受援地區，并以此作為聯(lián)合國形象的良好代表。另外，聯(lián)合國應該與派兵國在維和人員的訓練方面密切合作，加強對派兵國維和部隊的指導和執行任務(wù)前的檢查。同時(shí)，發(fā)達國家應該向發(fā)展中國家提供更多訓練上的支持。
四、結語(yǔ)
60多年來(lái)，聯(lián)合國維和行動(dòng)一直在不斷摸索與創(chuàng )新中前行，它像一面鏡子，映射著(zhù)聯(lián)合國的發(fā)展道路，歷經(jīng)挫折、坎坷卻依然擁有生機勃發(fā)的靈魂。盡管在當前的發(fā)展中也不斷面臨著(zhù)困惑和挑戰，但正是這些等待彌補的缺憾，才從另一個(gè)側面鞭策和激勵著(zhù)維和行動(dòng)向更為寬廣的方向，更加正確的軌道前行。那些一直裝在世界人民心中的美好和平愿望，會(huì )一直寄托在頭戴藍盔的維和士兵們身上，讓聯(lián)合國維持和平行動(dòng)在尊敬、仰仗、期待的目光中一路前行。
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