分析行政法院構建的必要性和法律依據論文
“立案難、審理難和執行難”一直都是行政訴訟的三大頑疾，人民群眾一直對此反映強烈，為了解決這些問(wèn)題，行政審判體制的改革首當其沖，當然，這也是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直爭論不休的問(wèn)題。而筆者認為，那些“換湯不換藥，治標不治本”的做法早已過(guò)時(shí)，我們需要一個(gè)新的體制來(lái)挽救中國行政訴訟的命運，因此，筆者在此為專(zhuān)門(mén)行政法院的構建大膽做一下設想。
一、專(zhuān)門(mén)行政法院構建的必要性分析
行政法院是否能夠和應該在中國被構建呢？這個(gè)問(wèn)題學(xué)術(shù)界也好，實(shí)務(wù)界也罷，一直爭論不休。事實(shí)上，普遍的意見(jiàn)認為，行政訴訟管理體制的改革已經(jīng)可以解決問(wèn)題，不需要建立什么行政法院。這其中包括：集中管轄、相對集中管轄、異地交叉審理、提級審理等等。
筆者認為，先不論這種改革方案能不能替代行政法院，首先，我們應該看看這種改革的優(yōu)劣之處吧。行政訴訟管理體制的改革方案，其實(shí)也不是一天二天前才提出來(lái)的，這種方案一點(diǎn)都不新鮮，遠不是什么新方案，早在2008年1月，《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規定》的出臺，最高人民法院就確定了指定管轄為主、提級管轄為輔的基本原則，而且已經(jīng)在全國實(shí)行。
雖然，短期之內可以初現成效，但是，終究不過(guò)是權宜之計，治標不治本，不能從根本上解決問(wèn)題：
第一，異地交叉管轄。我國各省個(gè)別試點(diǎn)數據表明，在實(shí)施異地交叉管轄制度以后，行政訴訟的案件數量逐步上升，行政相對人的勝訴率逐步提高，行政機關(guān)的敗訴率逐步上升，人們對行政訴訟產(chǎn)生了信任感。然而，好景不長(cháng)，問(wèn)題逐步暴露，由于行政機關(guān)天然的命令從屬關(guān)系，導致新的跨地域干預和拐彎說(shuō)請的現象大量產(chǎn)生，行政訴訟案件雖然擺脫了當地的干涉，但是久而久之，又要受到異地的束縛，甚至于發(fā)生地和管轄地的行政機關(guān)早就串通一氣，影響行政訴訟案件的公正審判，讓行政相對人的勝訴率在稍現起色之后，又再落谷底，就像筆者上面所提到的那樣，不過(guò)是權宜之計，不可能是治病良方。
第二，（相對）集中管轄。即將某一些地域的行政訴訟案件全部集中到指定法院去審理的一種管轄方式。這種調整和資源配置的方法讓行政訴訟案件的數量得到了提升，豐富了法院的審判實(shí)踐，積累了大量的審判經(jīng)驗，短期之內提高了行政審判的質(zhì)量和水準，但是被集中管轄的法院審判力量大大下降，非集中審判法院的行政審判庭逐步虛化，并且從行政相對人的角度出發(fā)，參加行政訴訟交通不便，路途較遠，除此之外，基層法院處理行政訴訟案件的機能可能會(huì )大大減弱。
第三，提級管轄。最明顯的做法就是將行政訴訟案件交由中級人民法院審理，表面上看，是對行政訴訟案件的重視，抬高了它的位階，強化了審判獨立性，實(shí)則不然。提級管轄讓行政訴訟的一審進(jìn)入中院，但是法院的管轄基本上和其行政區劃是一一對應的，縣鄉鎮一級的行政機關(guān)和政府與市一級的行政機關(guān)和政府有領(lǐng)導和隸屬關(guān)系，想要完全擺脫干預還是非常困難。與此同時(shí)，基層法院的審判力量大大削弱，集中管轄的法院案件數量大大增加，如此繁重的審判任務(wù)實(shí)在是讓人望而卻步。
由此可見(jiàn)，行政訴訟案件管理體制改革并非某些學(xué)者想象的那樣，從近幾年來(lái)取得的工作成果上來(lái)看，的確初見(jiàn)成效，然而負面影響還是不容小覷，不僅對行政訴訟“三難”的問(wèn)題成效不大，還可能延緩問(wèn)題的解決，就像一股“茶壺里的風(fēng)暴”，“換湯不換藥”，解決不了本質(zhì)問(wèn)題。
二、專(zhuān)門(mén)行政法院構建的法律依據
構建專(zhuān)門(mén)的行政法院，首先必須要有《憲法》的依據，根據《憲法》124條的規定，中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院。這個(gè)“等”字，筆者認為還包括：海事法院、知識產(chǎn)權法院和鐵路運輸法院。筆者認為，專(zhuān)門(mén)法院是針對特定的組織和案件，它最大的特點(diǎn)就是專(zhuān)門(mén)性，而且不由同級人民代表大會(huì )決定產(chǎn)生。很顯然，行政法院非常符合《憲法》的規定，除此之外，《人民法院組織法》第2條規定了中華人民共和國的審判權由人民法院行使，第28條規定了專(zhuān)門(mén)人民法院的組織職能是由全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )，所以，專(zhuān)門(mén)行政法院可以說(shuō)也有具體的法律規定。還有一種觀(guān)點(diǎn)，專(zhuān)門(mén)行政法院是由修改《行政訴訟法》來(lái)進(jìn)行，也正是依據《行政訴訟法》的規定，具有中國特色的、從屬于地方并且在普通法院設立的行政審判庭模式才終被確立。而筆者認為，修改《行政訴訟法》能夠更好地明確專(zhuān)門(mén)行政法院的合法地位，并且還可以對具體設置、地域管轄和上下級多項內容進(jìn)行規定。
從另外一個(gè)方面來(lái)考慮，專(zhuān)門(mén)行政法院還可以通過(guò)立法機關(guān)的機關(guān)文件來(lái)確定，縱然《憲法》和《人民法院組織法》沒(méi)有專(zhuān)門(mén)行政法院的明確規定，最高立法機關(guān)可以發(fā)布單行法律文件來(lái)予以明示，例如：《關(guān)于在沿海港口城市設立海事法院的決定和《關(guān)于在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)法院》的決定》，這是通過(guò)單行法律來(lái)設置專(zhuān)門(mén)法院的基本形式，倒也不失為一種設立專(zhuān)門(mén)行政法院的合理做法。
三、專(zhuān)門(mén)行政法院構建的基本設想
結合中國當下的司法實(shí)踐，如果要設立專(zhuān)門(mén)行政法院，必須要根據行政案件的數量、人口數量、審判人員數量予以設想。我國的人口基數大，遠非法國和德國可比，由此設想，我國的行政糾紛要比德國和法國高出許多。如果我國將要設立專(zhuān)門(mén)行政法院，最好的方式就是設立3級行政法院，分為地市級行政法院、省級行政法院、最高行政法院（兼最高人民法院）。截止2016年，我國一共有34個(gè)省級行政單位，其中包括23個(gè)省、5個(gè)自治區、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區，還有334個(gè)地市級行政區劃，其中包括地級市293個(gè)、8個(gè)地區、3個(gè)盟和30個(gè)自治州。因此，筆者認為，應該設置34個(gè)省級行政法院，293個(gè)地市級行政法院，最高行政法院（最高人民法院內部設置）1個(gè)。每年行政糾紛案件大概400-600萬(wàn)件，都由這369個(gè)行政法院進(jìn)行審理，將普通法院里的行政審判庭撤銷(xiāo)掉，算起來(lái)平均一個(gè)行政法院每年要處理1-2萬(wàn)個(gè)行政糾紛案件。
地市級行政法院：主要是解決地市級行政區劃范圍內的行政糾紛案件，同時(shí)也是行政訴訟的一審法院，審級相當于中級人民法院D省級行政法院：主要是解決省部級行政區劃范圍內的行政爭議案件，也是行政訴訟的上訴法院，審級相當于高級人民法院。
最高行政法院：最高人民法院的內部設置最高行政法院，可以對全國所有的行政訴訟案件進(jìn)行監督。
巡回法庭：既然行政訴訟案件的一審審理級別被提高到了中級，那基層法院管轄區域和縣鄉鎮農村的行政糾紛該怎么處理呢？筆者認為，這時(shí)候巡回法庭起到了重要作用，由最高院成立的行政審判小組，主動(dòng)趕赴偏遠基層地區，處理行政爭議案件，改變以往被動(dòng)的案件審理模式，為當事人最大程度地提供便利，而且巡回法庭的審級和最高院同級，這對行政訴訟案件的審理來(lái)說(shuō)，非常的有震懾力。
從國外經(jīng)驗來(lái)看，想要構建行政法院，并非一朝一夕，這個(gè)世界上任何一個(gè)制度，都不可能立竿見(jiàn)影，馬上就能凸顯成效，這必須是一個(gè)過(guò)程，這需要經(jīng)過(guò)深入的準確調查，結合中國實(shí)際國情，通過(guò)不同的階段和目標才能實(shí)現。筆者認為，行政法院的構建主要分為三個(gè)步驟：地市級法院實(shí)施階段、省級法院實(shí)施階段、最高法院實(shí)施階段。
第一，地市級行政法院實(shí)施階段：行政法院屬于行政審判體制改革的重大事項，因此，不可能馬上進(jìn)行全國范圍內的實(shí)施，必須采取慎重的態(tài)度，肯定先要從個(gè)別法院開(kāi)始做起，將其作為行政法院的試點(diǎn)區域，從運行狀況之中提取樣本數據，綜合評估行政法院所帶來(lái)的影響和問(wèn)題，在確定不會(huì )造成重大失誤的情況下，才能進(jìn)行逐步推廣到地市級法院。我國有334個(gè)地市級行政區劃，以此對應，應該要建立334個(gè)地市級行政法院，其級別相當于中院的級別，與此同時(shí)，在選擇行政法院試點(diǎn)法院的時(shí)候，還要考慮到經(jīng)濟成本、人口分布、行政審判力量，甚至于當地的法治環(huán)境、法治意識和法治文化的普及程度，讓試點(diǎn)法院的運行成為行政法院試點(diǎn)運行的典范。除此之外，還應該考慮老百姓的呼聲，也可以進(jìn)行民意調查，倘若給訴訟當事人帶來(lái)各種各樣的不便，那么，最終還是會(huì )選擇交通方便、位置合理的法院。
第二，省級行政法院實(shí)施階段：一般情況下，試點(diǎn)法院應當堅持與行政區劃適當分離的獨立精神，作為一審行政訴訟案件的上訴法院，省級行政法院既要和地市級行政法院保持一定的距離，又要負責監督指導它們的司法工作，所以，1個(gè)省設立1個(gè)省級行政法院，全國34個(gè)省，就設置34個(gè)省級行政法院。盡量設置在省會(huì )城市或者交通比較發(fā)達的地區，如果設立2個(gè)行政法院的話(huà)，會(huì )增加經(jīng)濟和人力負擔，而且不容易管轄，對于那些經(jīng)濟發(fā)達的地區，交通可能比較方便，火車(chē)地鐵高速都能夠輕易到達，對于那些偏遠經(jīng)濟落后的區域，應當讓巡回法庭親自前往，這樣不僅可以解決交通不便的問(wèn)題，還可以減輕省級行政法院的負擔。
第三，最高行政法院實(shí)施階段：最高人民法院內部設置最高行政法院，其院長(cháng)可以由最高人民法院院長(cháng)或者副院長(cháng)兼任，重大疑難案件和司法解釋?zhuān)瑘笳埲嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會(huì )決定。不僅如此，專(zhuān)門(mén)行政法院實(shí)行單軌制：在經(jīng)費問(wèn)題上，筆者認為，應當由中央財政單獨劃撥，一定要和行政區劃財政經(jīng)費和普通法院財政經(jīng)費劃撥單獨區分，排除行政干預和司法干預，使得人財物不受地方政府和上級法院的控制，這樣就更正了現有行政審判體制最大的弊端；在法官任免問(wèn)題上，最高級行政法院院長(cháng)，由全國人大常委會(huì )任命，副院長(cháng)、庭長(cháng)、審判員由院長(cháng)提名，交由全國人大常委會(huì )決定。地市級行政法院和省級行政法院不受所在地人大常委會(huì )的控制，不接受其人事任免，而是交由最高級行政法院提名，提交最高人民法院決定，其他的人事任免根據《人民法院組織法》和相關(guān)法律文件決定。
四、結語(yǔ)
綜上所述，建立相對獨立的專(zhuān)門(mén)行政法院，并不是完全不可能的事情，而且有利于完善權力監督，暢通權利救濟，扭轉我國當下行政訴訟窘迫的困境，保證行政相對人更好地維護自己的合法權益不受行政機關(guān)公權力的侵犯，打破行政干預和地方保護主義，切實(shí)做到用權必監、違法必究和權責統一，維護了社會(huì )主義法治的威嚴，筆者認為，可以進(jìn)行一次嘗試。
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