行政指導的法律控制
行政指導的法律控制【1】
摘要行政指導作為政府的新型行政行為,是現代國家發(fā)展經(jīng)濟、科技、教育、文化和環(huán)境保護等事業(yè)的有效手段。
它將在我國行政管理領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
但是,在現實(shí)中,我國法律缺乏對行政指導的約束和糾錯機制,而產(chǎn)生的一些合法性的問(wèn)題。
本文將從實(shí)體法、程序法及事后救濟等方面來(lái)探討對行政指導的法律控制。
關(guān)鍵詞行政指導 法律控制 程序法控制
行政指導作為在二戰以后才興起的行政管理模式,它是行政主體的一種重要的行為方式,既是“現代行政法中合作、協(xié)商的民主精神的體現,也是現代市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中對市場(chǎng)調節失靈和政府干預失靈雙重缺陷的一種補救方法”,是“行政機關(guān)在行政管理事務(wù)日趨專(zhuān)業(yè)化、復雜化的背景下作出的一種新的行政行為的形式”。
它的廣泛使用,對于改變我國政府的形象,促進(jìn)行政民主,降低政府運作的成本,增進(jìn)社會(huì )大眾的福利等發(fā)揮了重要的作用。
一、什么是行政指導
我國行政法學(xué)界對行政指導的概念說(shuō)法頗有分歧。
羅豪才教授認為:“所謂行政指導是指行政主體在其職責、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會(huì )生活需要,基于國家的法律原則和政策,在行政相對方的同意或協(xié)助下,適時(shí)靈活地采取非強制手段,以有效實(shí)現一定行政目的,不直接產(chǎn)生法律效果的行為�！睉赡杲淌谡J為:“行政指導是行政機關(guān)為實(shí)現所期望的行政狀態(tài),謀求相對人響應而依照法律、政策采取的非權力行政執法活動(dòng)。行政指導是事實(shí)行為�！�
對于行政指導的認識,不能僅僅限于對現狀的歸納,而應該面向依法行政、發(fā)展和服務(wù)行政的未來(lái)。
從上述學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)可以看出,他們雖然對行政指導的涵義的理解有所差異,但是對行政指導是非強制性的,是行政機關(guān)對行政相對人作出的行為,以及行政機關(guān)作出的行政指導必須在法定的職權范圍內,這些的認識是一致的。
二、對行政指導進(jìn)行法律控制的必要性的分析
行政指導從理論上說(shuō)對行政相對方?jīng)]有強制力,但只要相對方接受了行政指導,就會(huì )引起某種法律后果。
由于行政指導是與行政職權有關(guān)的行為,是行政機關(guān)作出的一種非強制性的行政行為,它不像強制性行政行為那樣對相對人的權益產(chǎn)生直接、即時(shí)的影響,所以就比較容易失去法律必要的監督和制約。
這就使行政機關(guān)在進(jìn)行行政指導時(shí),明目張膽地忽視法律,致使行政指導的責任由誰(shuí)來(lái)承擔很難明確,從而出現一些侵犯相對方權益的問(wèn)題。
更為重要的是相對方明明知道行政指導侵犯了自己的權益,卻不知道到那里去尋求救濟。
所以,為了與法治行政原則相適應,就迫切需要對行政指導進(jìn)行法律上的控制,并建立對行政相對方的救濟制度,從而真正實(shí)現行政指導的法治化。
此外,行政指導在實(shí)踐操作中,侵犯行政相對方權益的事實(shí)大量存在。
在現階段,我國的行政法規尚不健全,而行政機關(guān)卻擁有廣泛的行政自由裁量權,這就導致行政機關(guān)利用行政指導侵犯行政相對人的權益提供了機會(huì )。
但由于行政指導一般采用建議、勸告、引導、指示等柔性手段,進(jìn)而比較容易地排除相對人的抵觸情緒,避免一些不必要的摩擦,從而順利地實(shí)現行政機關(guān)的目的。
行政指導一般是主動(dòng)的、單方面的、未經(jīng)行政相對方同意就可以實(shí)施的行政行為,具有很強的隱蔽性。
相對人一般很難區分行政機關(guān)作出的行政行為是非強制性的行政指導還是其它強制性的行政行為。
所以,相對人在現實(shí)情況下一般很難作出選擇,絕大部分的相對人都會(huì )迫于行政權力的壓力而服從行政指導。
即使相對人能夠區分并作出選擇不接受行政指導,但行政機關(guān)也會(huì )強迫相對人接受行政指導,由此造成的侵犯相對人權益的行為,在缺乏行政指導的程序性規范和救濟制度的我國,加大了相對人的取證難度,從而使行政機關(guān)很容易地逃避法律責任。
這樣,就為有些行政機關(guān)為了謀求私人利益而濫用行政指導大開(kāi)方便之門(mén)。
同時(shí),使行政指導變?yōu)樾姓畹目赡苄约哟蟆?/p>
這就需要我們的法律加強對行政指導的控制,只有以法律來(lái)控制行政指導的運作,從而明確指導者和被指導者的責、權、利,使其與行政法治原則相適應,才能最終實(shí)現行政指導法治化。
這應該是我國行政法學(xué)界和司法實(shí)踐部門(mén)當前最緊迫的任務(wù)之一。
三、行政指導的法律控制
我們知道,我們的法律并不承認作為非強制性的行政指導可以隨心所欲地進(jìn)行,因此需要解決的問(wèn)題是法律對行政指導的控制。
我們認為,應對行政指導行為進(jìn)行以下三個(gè)方面的法律控制:
(一)對行政指導的實(shí)體法律控制
行政指導應該受到具體的行政行為法規、規章的約束。
既然行政指導是行政機關(guān)依職權實(shí)施的行政行為中的一種,那它就理應受到行政行為法的規范,我國的法律、行政法規和部門(mén)規章等法律規范對行政指導有或多或少的規定。
如我國《憲法》第八條第三款規定:“國家保護城鄉集體經(jīng)濟組織的合法權利和利益,鼓勵、指導和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展�！蓖瑫r(shí)第十一條第二款規定:“國家通過(guò)行政管理,指導、幫助和監督個(gè)體經(jīng)濟�！钡俏覈P(guān)于行政指導的法律、法規和其他規范性法律文件還很少,在整個(gè)法律規范中所占的比例更小,且這些規定都是原則性的,在理解上彈性的空間比較大。
故筆者建議立法部門(mén)根據行政指導的靈活性、非強制性特點(diǎn),加強對行政指導的立法工作。
(二)對行政指導的程序法控制
行政指導必須通過(guò)程序來(lái)運作,程序實(shí)際上是引導行政指導實(shí)現其價(jià)值目標的一條預設軌道。
假如缺乏程序,行政指導就不可能正常運作,并可能成為行政主體濫用職位權、肆意侵犯相對人合法權益的手段。
因此,對行政指導進(jìn)行程序法控制是不言而喻的,尤其在缺乏行政行為法對行政指導進(jìn)行規制的我國,對行政指導的控制應該主要有行政程序法來(lái)進(jìn)行。
這正如有學(xué)者所指出的:“行政指導不僅要滿(mǎn)足目標合理,更要注重過(guò)程合理,而合乎理性的行政程序無(wú)疑是法治伸出的無(wú)形之手,駕馭著(zhù)行政指導實(shí)現從過(guò)程到目標的理性統一�！�
行政指導程序是行政主體實(shí)施行政指導時(shí)所應當遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序。
在我國,筆者認為在行政指導中應重點(diǎn)建設與完善下列程序制度:
第一,聽(tīng)證制度。
行政程序中的聽(tīng)證制度,是“指國家行政機關(guān)在執行公務(wù)中的一種聽(tīng)證制度,即在一定的行政機關(guān)及其公務(wù)員的主持下,在有關(guān)利害關(guān)系人的參與下,對特定問(wèn)題進(jìn)行論證、辯明的程序”。
因此,在行政指導決策過(guò)程中,要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制,從而保證行政指導決策的科學(xué)化、民主化、合理化,提高決策水平和工作效率,這實(shí)質(zhì)上就是聽(tīng)證問(wèn)題。
在我國擁有作出行政指導職權的行政機關(guān),應把行政程序中的聽(tīng)證制度應用到行政指導中,要把聽(tīng)證制度建設成為左右政府決策指導的重要力量存在。
第二,信息公開(kāi)與告示制度。
要發(fā)揮行政指導的作用,行政機關(guān)本身要增強其透明度,最大限度地取得公眾的支持和認同。
這樣政府在經(jīng)濟、政治、文化等管理中關(guān)于行政指導方面的信息就很容易被行政相對方所掌握,從而達到正確引導行政相對方,保障行政相對方的權利,促進(jìn)我國經(jīng)濟和社會(huì )的全面發(fā)展。
那么,行政機關(guān)在每一項行政指導作出之后,就必須及時(shí)向社會(huì )公開(kāi),以增強其透明性。
(三)對行政指導的事后救濟
對行政指導的事后救濟,即要求建立行政指導的責任救濟制度,保護相對人的合法權益。
我國現存的行政救濟制度主要有行政復議、行政訴訟和國家賠償,對行政指導采取何種救濟途經(jīng)應具體分析。
有些學(xué)者認為,對行政指導的事后救濟,不宜由行政復議、行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟。
而應該主要采取行政補償和國家賠償的方法,這種觀(guān)點(diǎn)在現實(shí)中無(wú)可操作性。
其中,該觀(guān)點(diǎn)認為判斷因行政指導而遭受損失時(shí)是應給予行政補償還是應給予行政賠償,其標準在于行政指導行為是否違法。
而要明確行政機關(guān)是否違法,要靠什么去認定行政機關(guān)違法,難道要讓行政機關(guān)自己去承認自己的行為違法嗎?這在我國當前的行政體制下是完全不可能的。
故筆者認為對行政指導的事后救濟,應主要采取行政復議和行政訴訟。
第一,行政復議制度。
對行政行為進(jìn)行救濟是行政法中衡平原則的體現,而行政指導是行政行為中的一種,是無(wú)可非議的。
在行政指導的救濟途徑中采用行政復議制度,它是指接受行政指導的相對方認為行政機關(guān)作出的行政指導行為侵犯了其合法權益,而請求行政機關(guān)進(jìn)行復查,并作出裁決予以救濟的制度。
行政復議制度在我國行政救濟制度中是比較成熟的一種,行政機關(guān)作出的行政指導行為侵犯了相對人的權益時(shí),相對人應該首先向作出該行政指導行為的上一級行政機關(guān)申請復議,通過(guò)上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)作出的行政指導行為進(jìn)行復議審查。
如果上級行政機關(guān)認為該行政指導行為適用法律依據錯誤或超越職權,以及該行政指導行為明顯不當的,上級行政機關(guān)決定撤消、變更或確認該行政指導行為違法。
這樣,通過(guò)行政復議,就可以在行政機關(guān)內部解決爭議,以此來(lái)糾正違法和不當的行政指導行為,賠償由此給行政相對方造成的損失。
如果通過(guò)行政復議,上級行政機關(guān)認為原行政機關(guān)作出的行政指導行為適用法律依據正確、程序合法、內容適當的,決定維持原行政指導行為的,行政相對方可以向人民法院提起行政訴訟。
第二,行政訴訟制度。
我國于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過(guò)的《關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第四款亦明文規定了“不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”,從而以法律的形式將行政指導排除在司法救濟的范圍之外,但是在實(shí)際操作中,行政機關(guān)的不當指導給相對方權益造成損害的事例屢見(jiàn)不鮮,所以,筆者認為最高人民法院《關(guān)于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》規定非強制性的行政指導不可訴,在表達方面不嚴密。
帶有強制性的指導不是行政指導而是濫用行政權力的行為,理應屬于行政訴訟的受案范圍。
行政指導行為是由行政機關(guān)作出的,是行政行為的一種,具有一般行政行為的屬性,其具有事實(shí)上的強制力,并且在實(shí)施過(guò)程中對相對方可能造成損害。
這些都為將行政指導納入行政訴訟的受案范圍提供了依據。
我們知道,現在行政機關(guān)作出的有些行政指導行為已經(jīng)直接侵犯相對方的權利,且行為與損害結果之間存在間接的因果關(guān)系,因而其具有可訴性。
基于以上幾點(diǎn),為了使行政相對人的權利得到有效的保護。
所以,就應該建立完善的救濟制度。
有侵權必然就有救濟,如果沒(méi)有救濟,這就與行政法中的衡平原則相違背,司法救濟是保護行政相對人權利的最后一道防線(xiàn)。
故將行政指導行為納入到行政訴訟的受案范圍是理所當然的。
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環(huán)境行政指導的法律救濟【2】
摘要環(huán)境保護領(lǐng)域出現了國際化、科技化、倫理化的新趨勢，政府對環(huán)境保護領(lǐng)域進(jìn)行全面的、綜合的指導成為必要。
但不可否認的是因指導而侵害相對人合法權益的現象切實(shí)存在。
如何尋求法律救濟維護相對人合法權益必須得到重視。
關(guān)鍵詞環(huán)境保護 環(huán)境行政指導 法律救濟
隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展，以非強制性為主要特征的行政指導作為一種靈活、有效的行政管理方式，成為現代行政管理的一種重要手段。
行政指導適應了行政管理事務(wù)日趨專(zhuān)業(yè)化、復雜化和民主化的發(fā)展潮流，成為一種新的行政管理行為。
一、環(huán)境行政指導概述
(一)環(huán)境行政指導的概念
新中國成立后，行政指導就已經(jīng)在我國存在，但在1978年我國政府提出有計劃商品經(jīng)濟理論之后，行政指導才真正發(fā)展起來(lái)。
目前，行政法學(xué)界并未對行政指導形成統一的定義。
因而可以將行政指導定義為：行政指導是指行政主體基于國家的法律、政策的規定而作出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或不作為，以實(shí)現行政管理目的的一種非強制性的行政行為。
環(huán)境行政指導是行政指導在環(huán)境保護領(lǐng)域的運用。
我國關(guān)于環(huán)境行政指導的研究較淺，對環(huán)境行政指導的概念界定也是各執其詞，但是也有一定的共性。
環(huán)境行政指導可以界定為環(huán)境行政主體在其職責、任務(wù)或所管轄的事務(wù)范圍內，為適應行政管理之需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相對人的同意或協(xié)力之下，采取非強制性手段，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。
(二)環(huán)境行政指導的特征
環(huán)境行政指導作為環(huán)境行政管理的有益補充具有非強制性、單方性、普遍性、靈活多樣性等特征
1.非強制性，作為環(huán)境行政指導的本質(zhì)特征，非強制性體現了環(huán)境行政指導與其它環(huán)境行政行為的最大區別。
與強制性的行政命令行為不同，環(huán)境行政指導不具有強制性，主要以指導、勸告、建議、鼓勵等柔性的非強制性形式進(jìn)行，并輔以利益誘導機制，向特定行政相對人施加作用和影響，并謀求其為一定作為或不作為，從而達到一定行政目的。
環(huán)境行政相對人本著(zhù)自愿的原則對于環(huán)境行政指導，沒(méi)有必須服從的義務(wù)，它對行政相對方?jīng)]有強制性。
2.單方性也可稱(chēng)為主體優(yōu)勢性，環(huán)境行政主體依據環(huán)境管理的需要作出環(huán)境行政指導，一經(jīng)作出便告成立。
雖然環(huán)境行政指導的實(shí)現需要依賴(lài)于相對人的自愿接受，但是不能把環(huán)境行政指導的成立方式與其作用形式相混同。
行政主體單方面的意思表示，就可以決定行政指導的成立。
3.靈活多樣性，環(huán)境行政指導沒(méi)有要求法律明文規定的方式作出。
因而，行政主體可以采用指導、勸告、建議、告誡等多種指導措施，依據環(huán)境管理中的需要作出及時(shí)靈活的反應。
正因為環(huán)境行政指導的靈活多樣使得在現今的環(huán)境保護行政管理中，環(huán)境行政指導所起到的有益補充作用越來(lái)越得以體現。
二、現實(shí)中存在的弊端
(一)缺乏法律基礎
我國現行法律體系中對行政指導的規定較少，環(huán)境行政指導是環(huán)境行政主體根據國家法律和政策的規定以及環(huán)境管理中的切實(shí)需要而作出的。
雖然在我國的環(huán)境保護法律規范中體現了環(huán)境指導，但是環(huán)境行政指導沒(méi)有明確的法律依據，在一些環(huán)境保護法律規范中并沒(méi)有明確提出環(huán)境行政指導的概念。
不僅如此，在環(huán)境行政指導的運行程序方面也沒(méi)有明確的法律依據。
當然，在救濟手段方面更是如此。
這種情況下，如果環(huán)境行政主體對環(huán)境管理中出現的情況作出不正確的判斷就有可能導致環(huán)境行政相對人的合法權益受到直接損害。
(二)缺乏公眾參與
一般來(lái)講，環(huán)境行政指導是在自愿原則基礎上輔以一定的誘導機制。
本著(zhù)合法履行環(huán)境管理職能，環(huán)境行政主體應當在作出指導行為之前，進(jìn)行充分的調研、論證。
但在實(shí)踐中，環(huán)境行政主體僅憑單方的意愿就輕率作出了指導行為，而且行政機關(guān)作出一項指導行為，應將作出的依據、可行性及預期的效果公之于眾，使相對方認識到環(huán)境行政指導事項的可行性及可能帶來(lái)的收益，否則是不會(huì )得到相對方的認可的，指導行為非但不能達到預期的效果，甚至還會(huì )與相對方產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。
(三)環(huán)境行政主體自由裁量權沒(méi)有得到有效約束
基于環(huán)境行政指導在法律規定中的缺失與不足，環(huán)境行政主體只要是在法律規定的范圍內，根據環(huán)境管理的需要單方作出指導就使得環(huán)境行政指導成立，這就必然導致環(huán)境行政主體自由裁量權的濫用，進(jìn)而可能導致法律控制的失靈。
自由裁量權沒(méi)有得到有效控制還有可能成為做出錯誤行政指導的環(huán)境行政主體規避法律的借口和渠道。
三、法律救濟途徑
雖然環(huán)境行政指導具有非強制性，相對人本著(zhù)自愿原則可以接受也可以不接受。
但是，基于對環(huán)境行政主體的信賴(lài)，相對人往往會(huì )接受指導。
如果產(chǎn)生了不利后果，行政相對人的合法權益理應得到救濟。
本文認為可以從以下幾個(gè)方面對環(huán)境行政相對人的合法權益進(jìn)行救濟，追究相關(guān)環(huán)境行政主體的法律責任。
(一)環(huán)境行政訴訟
作為環(huán)境行政相對人保護合法權益的最后一道屏障，環(huán)境行政訴訟理應保護環(huán)境行政指導相對人合法權益。
我國《行政訴訟法》確定了行政訴訟的標的是具體行政行為，把不具有強制力的行政指導行為排除在外。
但行政指導的違法性卻是客觀(guān)存在的。
假借行政指導之名而任意行政的行為時(shí)有發(fā)生，行政指導往往成為違法行政行為主體規避法律責任的借口。
本文認為環(huán)境行政指導畢竟是通過(guò)一個(gè)合法的行政主體基于職權作出的一種行政行為，相對人基于信賴(lài)保護而接受指導所導致不利后果的產(chǎn)生理應對相關(guān)行政主體追究法律責任。
作為環(huán)境行政相對人保護合法權益的最后一道屏障，行政訴訟法應該將行政指導納入受案范圍。
因而，本文建議將行政指導納入行政訴訟法的受案范圍，對我國行政訴訟進(jìn)行一定的擴大，或者在條文中明確增加行政指導作為受案范圍之一。
這個(gè)問(wèn)題是可以得到有效解決的。
(二)環(huán)境行政復議
行政復議在現實(shí)行政管理中起著(zhù)重要的作用，行政復議不僅審查具體行政行為的合法性還審查具體行政行為的合理性，是行政機關(guān)內部對行政行為進(jìn)行監督和糾錯的有效手段，并且在一些情況下是行政訴訟的前置程序。
我國行政復議法把行政指導排除在外顯然不能有效地對錯誤的行政指導作出監督和糾錯。
環(huán)境行政指導畢竟是行政主體基于法律規定和職能而做出的行政行為。
如果出現錯誤或者相對人合法權益的侵害，也應該納入到行政復議的范圍。
本文認為可以將行政復議作擴大化解釋?zhuān)瑢⑿姓笇Ъ{入受案范圍。
這樣可以在環(huán)境行政主體內部對錯誤的環(huán)境行政指導進(jìn)行有效監督和糾錯，進(jìn)而使得相對人合法權益受到保護。
(三)環(huán)境行政賠償和環(huán)境行政補償
考慮將行政賠償和行政補償作為救濟手段，以最大限度地減少行政相對人由于環(huán)境行政指導行為造成的利益損失也是對相對人合法權益進(jìn)行救濟的有效途徑。
環(huán)境主體對錯誤的指導行為應該承擔法律責任，其形式可以參照行政賠償和行政補償的相關(guān)規定，減少相對人利益損失的同時(shí)也有利于激發(fā)相對人保護環(huán)境的積極性和對政府的信賴(lài)。
因而，環(huán)境行政機關(guān)違法做出行政指導行為對相對人造成損害，相對人可以申請行政賠償和行政補償
綜上所述，環(huán)境行政指導的救濟是環(huán)境行政指導體系不可或少的部分，只有完善的救濟手段才能更好地保護相對人的合法權益，使得行政主體的信賴(lài)保護不至于變成空談，也有利于激發(fā)相對人保護環(huán)境的積極性。
完善環(huán)境行政指導救濟，進(jìn)而使得環(huán)境行政指導在環(huán)境保護中起到更加有效的作用是必須得到重視的。
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