公共事業(yè)管理理論的視角論文

　　義務(wù)教育，是指我國適齡兒童和少年必須接受的，國家、社會(huì )、學(xué)校、家庭必須予以保證的國民基礎教育。我國實(shí)行九年義務(wù)教育。1986年國家制訂《義務(wù)教育法》明確規定：“義務(wù)教育必須貫徹國家的教育方針，努力提高教育質(zhì)量，使兒童、少年在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”“國家、社會(huì )、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權利。”這就強調了確保每個(gè)適齡兒童、少年享受公平合理、高質(zhì)量的基礎教育的權利是義務(wù)教育的任務(wù)，強調了滿(mǎn)足人民群眾基本受教育需求的公平性是義務(wù)教育的出發(fā)點(diǎn)。為了從理論上闡明義務(wù)教育必須以教育公平為目標，筆者引入公共事業(yè)管理的理論，并通過(guò)分析我國目標義務(wù)教育存在的非公平現狀，提出確保義務(wù)教育公平推進(jìn)的對策。
　　
　　一、理論：教育公平是基礎教育的終極目標
　　
　　作為公共事業(yè)，教育管理通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)足量的教育產(chǎn)品來(lái)保證公眾的個(gè)性發(fā)展需求和社會(huì )發(fā)展需求。優(yōu)質(zhì)足量涉及效率，保證公眾的個(gè)性發(fā)展和促進(jìn)社會(huì )公共利益涉及公平。公共事業(yè)的發(fā)展涉及到效率和公平的問(wèn)題。
　　
　　效率是一個(gè)完全的經(jīng)濟概念，強調投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，公平強調教育管理的效果與教育管理的本質(zhì)和最終目的的關(guān)系。企業(yè)基于其生存和追求利潤的目標，效率成了其當然的首要指標。效率作為一種手段，有利于提高辦學(xué)效益，它與私營(yíng)企業(yè)的區別就在于效益在私營(yíng)企業(yè)看來(lái)是一種目標，而就公共事業(yè)而言，只能是一種手段，是服務(wù)于公平的手段，最終必須服務(wù)于公平的需要，教育不能本末倒置，這是公共教育事業(yè)管理的特性所決定的：
　　
　　從本質(zhì)上講，教育事業(yè)是關(guān)系到社會(huì )大眾基本生活質(zhì)量和公共利益的特定的社會(huì )公眾事務(wù)。從理論上分析，公共教育事業(yè)管理，涉及到兩個(gè)理論：一個(gè)公共事務(wù)理論，一個(gè)是公共產(chǎn)品理論。當然由于教育的準公共產(chǎn)品性，也說(shuō)明教育既有公共性又有私人性，教育的不同部分，其純與私的程度是完全不同的：非義務(wù)的高中階段和高等教育的受益，很大程度主要體現在教育者個(gè)人，私人產(chǎn)品性也很突出，產(chǎn)品提供的方式以混合提供為主要，實(shí)行成本分擔機制�；�礎教育階段，實(shí)行強制義務(wù)教育，以滿(mǎn)足社會(huì )的共同需要為主要目標，社會(huì )受益面最大，教育的非排他性和非競爭性、外部性最高，因此決定了這類(lèi)教育產(chǎn)品公共性程度非常高，已是傾向于純公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，甚至某種意義上就是純公共產(chǎn)品。產(chǎn)品的提供方式以政府的公共提供為主要形式，即由政府無(wú)償地向消費者提供，實(shí)行免費教育，滿(mǎn)足社會(huì )的公共消費需要。
　　
　　二、問(wèn)題：目前義務(wù)教育的非公平問(wèn)題
　　
　　目前教育最受詬病的就是教育公平問(wèn)題。特別是義務(wù)教育階段，由于牽涉到社會(huì )大眾的共同利益而成為影響社會(huì )穩定的重要因素。社會(huì )大眾對教育公平的基本要求是：人人享有受教育的機會(huì )，人人公平接受高質(zhì)量的敦育。但是基礎教育階段存在背離公平原則的傾向，主要體現在校際資源配置的不均衡和教育政策制定上的不合理。1986年國家頒布的《義務(wù)教育法》明確規定：地方各級人民政府應當合理設置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。對于基礎教育來(lái)說(shuō)，由于政府實(shí)行義務(wù)教育的政策，基礎教育是公共性很強的準公共產(chǎn)品。既然是公共產(chǎn)品，每個(gè)人的享用應當是公平公正的，不應該存在不公平的現象。
　　
　　由于提倡提高辦學(xué)效益，教育提出重點(diǎn)發(fā)展個(gè)別高質(zhì)量的小學(xué)、中學(xué)的主張，政府在教育投入、教師資源配置、學(xué)生資源配置上給予傾斜，這樣的結果是優(yōu)質(zhì)教育基本上集中在少數學(xué)校手中。重點(diǎn)學(xué)校制度使國家有限的教育資源配置失衡。對于義務(wù)教育階段來(lái)說(shuō)，資源的非均衡分配本身就是不公平的，學(xué)校間的差距造成了公眾享受教育資源的不公平，重點(diǎn)學(xué)校制度以精英教育培養尖子生為目標，與義務(wù)教育使人人享用平等教育的宗旨是背離的。就近入學(xué)制度是保證義務(wù)教育的主要手段，但是教育資源配置現狀的不合理，學(xué)校間明顯差距的存在使這一政策無(wú)法體現它的公平原則。就近入學(xué)意味著(zhù)你沒(méi)有選擇好學(xué)校的余地，碰巧跟好學(xué)校做鄰居，那么你就可以上好學(xué)校，碰不巧就只能上差學(xué)校，這本身就是帶有偶然性的，有人稱(chēng)之為是“家庭居所決定是否享有優(yōu)質(zhì)資源”。
　　
　　擇校意愿的產(chǎn)生和擇校制度，就是因為伴隨優(yōu)質(zhì)教育資源集中化而派生出來(lái)的。從理論上看，擇校是“家長(cháng)們放棄了義務(wù)教育階段適齡兒童按學(xué)區免費就近入學(xué)的優(yōu)惠政策，主動(dòng)選擇其他學(xué)校就讀”，是個(gè)人選擇性的行為，并沒(méi)有違背“人人享有教育機會(huì )”的教育公平。而且從理論上講，擇校給予受教育者選擇自己心儀學(xué)校的權利，擇校有助于構筑學(xué)校間的競爭機制，推動(dòng)教育質(zhì)量的提高。但是從現實(shí)上看，擇校與高收費往往是聯(lián)系在一起的，許多名校通過(guò)留出一定比例的擇校名額而獲得額外的經(jīng)費，已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)。由于教育優(yōu)質(zhì)資源的稀缺，為了能得到較好的教育，老百姓不得不在義務(wù)教育階段就為孩子的受教育付出高昂的教育成本。對家境富裕的家庭來(lái)說(shuō)，擇校制度能使他們通過(guò)交納高額的費用就可以享受到好的教育資源，好的教育資源是公共資源的一部分，但是當它一旦與高收費聯(lián)系在一起時(shí)，就意味著(zhù)部分的人占有了本應是大家共有的資源，這對于弱勢群體來(lái)說(shuō)是極其不公平的。如果說(shuō)民辦學(xué)校因為其民辦性質(zhì)，是有滿(mǎn)足個(gè)體（下轉第151頁(yè)）（上接第147頁(yè)）受教需要，提高辦學(xué)質(zhì)量、效率的話(huà)，無(wú)須承擔義務(wù)教育的責任，采取擇校高收費無(wú)可厚非，那么，通過(guò)將公辦學(xué)校的優(yōu)質(zhì)初中部轉化為民辦途徑而使擇校高收費合法化，這就是說(shuō)把本來(lái)屬于公共的物品變成了部門(mén)和教育實(shí)體的私人物品，而使公眾失去平等享受優(yōu)質(zhì)公共資源，這就是從理論上和道德上完全說(shuō)不過(guò)去的。盡管從理論上說(shuō)擇�？梢詭椭�你通過(guò)交費或考試的方式，重新選擇，但這是不是又是對交不起高學(xué)費的人來(lái)說(shuō)是不公平呢？
　　
　　而實(shí)際上對負得起高額學(xué)費的家庭來(lái)說(shuō)，也并不意味著(zhù)公平，因為教育的公平除了基本的要求是上學(xué)的人人機會(huì )平等外，還包含“人人公平享受高質(zhì)量的教育”，但是高質(zhì)量的教育卻必須花費高額的費用。目前各項制度推出的結果并不能實(shí)現對公平的維護，而恰恰相反是對公平的損害，以“精英教育”為導向，以分數為取向的重點(diǎn)學(xué)校制度成為了推廣普及素質(zhì)教育的障礙，損害的正是大多數人享受義務(wù)教育階段高質(zhì)量教育的利益，這是對義務(wù)教育普及素質(zhì)教育的宗旨的背離。對此楊東平教授深刻地指出：一般認為，就事實(shí)而言，世界各國在教育質(zhì)量上的不公平比教育機會(huì )不公平嚴重得多。“人人享受高質(zhì)量的基礎教育仍然是20世紀末的重大挑戰之一”。
　　
　　三、對策：推行義務(wù)教育資源均衡配置政策
　　
　　為了切實(shí)轉變應試教育，實(shí)現素質(zhì)教育的良性運作，有必要在基礎教育階段將教育資源均衡配置作為一項重要的公共政策。教育資源的均衡配置是義務(wù)教育維護公平原則和公平目標的手段和重要保障。目前應試教育之所以仍然是基礎教育的主要內容，其根本原因就在于存在著(zhù)優(yōu)質(zhì)教育不均衡。由于重點(diǎn)學(xué)校制度和選拔精英的教育主導，就必然會(huì )有應試教育和擇校高收費，就必然會(huì )有學(xué)校與學(xué)校間進(jìn)一步的差距。推行義務(wù)教育資源均衡配置，需要考慮采取相應的措施：取消重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)初級中學(xué)；將原來(lái)重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)初中的師資進(jìn)行重組，調配到原薄弱中小學(xué)去，加強薄弱中小學(xué)的師資力量和硬件設施，以強帶弱，實(shí)現義務(wù)教育水平均衡發(fā)展。在各校資源均衡的背景下，義務(wù)教育階段實(shí)行的就近免費、就近免試入學(xué)的政策，才能夠真正實(shí)現，水平相當的基礎上的競爭才是有效和合理的。
　　
　　沒(méi)有了重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)初中，各校均衡水平發(fā)展，老百姓也就不需要為子女避免進(jìn)入差學(xué)校而四處擇校，學(xué)生也不需要在基礎教育階段為考上一所重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)奔忙于各種輔導班而失去了本應快樂(lè )輕松的童年。只有這樣素質(zhì)教育才能真正取代應試教育，而不是只停留在口頭上，如此中國的教育才能發(fā)生根本性的變化，真正地解放我們的孩子。為保證義務(wù)教育公平目標的實(shí)現，就有必要加強政府對教育經(jīng)費的均衡投入和加強政府對教育的宏觀(guān)調控上。因為教育的相當部分，提供的屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，特別是義務(wù)教育，提供的是公共產(chǎn)品，政府為保證社會(huì )的大部分成員合理享用到公共教育資源，需要承擔經(jīng)費投入和監管調控的職責，以此保證教育公益性。

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