我國城市管理理論分析論文

　　我國城市管理理論分析論文以中國全文期刊網(wǎng)中與城市管理相關(guān)的核心期刊文章為研究對象，進(jìn)行了分析。

　　我國城市管理理論分析論文【1】

　　[提要] 城市管理與社會(huì )管理、公共管理是行政管理學(xué)的三大基本內容。

　　在這三個(gè)概念中，公共管理所涵蓋的內容最為豐富，而相對于社會(huì )管理，城市管理范圍雖小，但內涵更加豐富。

　　我國國內的城市管理理論起步較晚，且較國外理論相對滯后。

　　關(guān)鍵詞：城市管理;理論;綜述

　　我國城市管理理論研究涉及的內容較為全面豐富，研究領(lǐng)域涉及城市管理的主體、客體、管理手段體系以及城市管理理論的變革等內容，并且與社會(huì )現實(shí)聯(lián)系緊密。

　　但是在研究的深度上有一定的局限性，研究方法較單一，諸多論文在研究過(guò)程中均以定性研究為主，定量分析應用較少。

　　鑒于城市管理理論與新公共管理理論的密切聯(lián)系，通過(guò)對相關(guān)樣本的分析研究，本文進(jìn)一步明確新公共管理理論對城市管理理論的重要意義，同時(shí)指出定量研究對于城市管理理論的改進(jìn)所具有的現實(shí)應用意義，并做出較為系統的分析和綜述。

　　一、城市管理主體理論

　　(一)政府主體。

　　城市管理作為政府工作的一部分，其最基本的主體無(wú)疑是政府部門(mén)。

　　因此，諸多學(xué)者在研究城市管理理論過(guò)程中選擇政府主體作為研究對象，如論文《履行政府職能，加強城市管理》。

　　該文總結了北京城市建設進(jìn)程中取得的成績(jì)及，并指出以后努力方向，但是此類(lèi)文章屬于總結性文章，學(xué)術(shù)意義不大。

　　又如王霞、蔡曉輝、李茜的《政府在城市管理中對災害事故的應急處理機制探析》本文針對類(lèi)似“9・11”、非典等一系列緊急事故，災害處理過(guò)程中政府扮演的角色，強調政府在處理此類(lèi)事件應建立宣傳、法律、預警、反應四種機制。

　　對于各級政府在緊急事件中所扮演的角色和采取的措施給予了較為明確的分析研究，具有一定的現實(shí)意義。

　　政府無(wú)疑是城市管理的最直接的主體，起到基礎(日常管理)和核心(突發(fā)事件)作用。

　　日常政府活動(dòng)都可以被認為是城市管理工作的一部分。

　　但是通過(guò)對文獻的總結發(fā)現，以城市管理為主題，研究政府主體的文章仍然不夠豐富。

　　(二)參與城市管理主體。

　　隨著(zhù)我國社會(huì )主義民主的不斷發(fā)展，公民社會(huì )的不斷完善，許多學(xué)者開(kāi)始另辟蹊徑從參與城市管理的多元主體入手，研究諸如社區、NGO、志愿者等多元主體對于城市管理的重要意義。

　　其中參與城市管理主體的研究主要集中在社區和志愿者參與兩方面，對其在城市管理過(guò)程中所起到的輔助作用進(jìn)行了具體的分析，并提出一些改進(jìn)措施，此外還有文章針對社區文化建設、民間組織等進(jìn)行了探討。

　　城市管理多元參與主體的研究對于城市管理主體理論起到了重要的補充作用，對于城市管理理論的進(jìn)一步完善有重要意義。

　　二、城市管理客體理論

　　通過(guò)對研究樣本的分析，筆者發(fā)現在對城市管理客體理論進(jìn)行研究的論文中，有12篇以具體城市為例，對如何開(kāi)展城市管理活動(dòng)進(jìn)行全面解析;涉及城市社會(huì )管理(主要內容為城市人口管理)和城市交通管理的各有1篇，涉及城市環(huán)境管理的和城市經(jīng)濟管理的各有3篇;此外，還有1篇涉及城市管理過(guò)程中公共權力及公平的內容。

　　但是，有關(guān)城市基礎設施、住房及社會(huì )保障管理的內容不多。

　　(一)在涉及城市管理客體理論研究的論文中，許多學(xué)者主要從城市管理具體管什么著(zhù)手，對現代城市政府的管理職能進(jìn)行具體研究。

　　一方面包括專(zhuān)門(mén)管理職能，如城市交通管理、城市環(huán)境管理;另一方面主要討論了政府的一般管理職能，即城市政府和其他地方政府組織都具有的職能，主要包括城市經(jīng)濟的調控和城市社會(huì )管理。

　　這些文章對于提高政府的執政水平有一定的指導借鑒意義，但是在研究過(guò)程中忽略了城市管理的一個(gè)重要方面――城市社會(huì )保障的研究。

　　有關(guān)城市社會(huì )保障的研究無(wú)疑更具有現實(shí)意義，值得每一位學(xué)者的注意。

　　(二)以具體城市為例進(jìn)行城市管理理論研究。

　　此類(lèi)文章有以具體城市為研究對象的，如上海市;有以區域為研究對象的，如特區城市;還有文章從具體城市的具體區域進(jìn)行研究。

　　以上文章多從較為宏觀(guān)的角度對具體城市的城市管理提出一定的對策建議，但是仍然都是定性分析為主，缺乏定量研究的內容。

　　城市管理客體理論的研究無(wú)論是在廣度上還是深度上都仍然具有巨大的潛力，尤其是城市社會(huì )保障理論的研究仍有待增加。

　　此外，在研究過(guò)程中定量研究可以作為一個(gè)重要的手段。

　　三、城市管理手段體系理論

　　城市管理手段體系涉及的是現代城市怎么管的問(wèn)題，主要包含了城市法制建設和城市規劃兩個(gè)大的方面。

　　(一)城市法制建設。

　　城市管理理論中所討論的城市法制建設主要有兩層含義：一方面指城市管理過(guò)程中所依據的一系列的法律體系的建立健全;另一方面指如何在城市管理過(guò)程中恰當的運用這一系列法律體系，保持良好有序的社會(huì )狀態(tài)。

　　筆者認為，城市法制建設若與公共管理理論中的服務(wù)政府理論，或者與系統理論結合，將更具有現實(shí)意義和研究?jì)r(jià)值。

　　(二)城市管理手段體系的另一個(gè)重要內容就是關(guān)于城市的全局規劃。

　　此類(lèi)文章主要從宏觀(guān)上對于城市管理提出原則性的指導。

　　此類(lèi)文章主要是針對我國經(jīng)濟飛速過(guò)程中，城市管理難以同步發(fā)展的弊端提出宏觀(guān)性的指導，有利于提升城市管理水平，有一定的現實(shí)意義。

　　四、結論

　　通過(guò)對以上文獻進(jìn)行總結，筆者認為我國的城市管理理論在研究過(guò)程中存在以下的不足：

　　(一)當代城市管理研究缺乏系統性、宏觀(guān)性。

　　從選取的文獻樣本中我們可以看出，眾多學(xué)者在研究城市管理的過(guò)程中，沒(méi)有形成一個(gè)系統性、宏觀(guān)性的理論結構框架，學(xué)者們往往針對城市管理的某一方面進(jìn)行研究，缺乏系統性與宏觀(guān)性，理論研究多而實(shí)證研究少，并且城市管理的某些方面如城市社會(huì )保障管理的內容還沒(méi)有引起學(xué)者足夠的重視。

　　(二)當代城市管理研究與其他學(xué)科的聯(lián)系不夠。

　　在城市管理理論的變革研究中，許多學(xué)者已經(jīng)注意到了其他學(xué)科的理論對于城市管理理論發(fā)展的重要意義，并且自覺(jué)的將兩者相結合，促進(jìn)了城市管理理論的新發(fā)展，但是這種結合仍然存在許多不足之處，還需要進(jìn)一步完善。

　　(三)當代城市管理研究定性研究多，定量分析少。

　　這一不足可以說(shuō)是城市管理理論乃至公共管理理論研究的最大弱點(diǎn)，雖然在城市管理變革的數字化信息化過(guò)程中定量分析得到了一定程度的應用，但僅僅局限于將定量分析作為一種輔助研究手段。

　　總之，現代城市管理理論的繁榮促進(jìn)了城市管理科學(xué)向更深更高層次的發(fā)展。

　　但我們應該看到城市管理理論仍然有許多不足之處，當代城市管理，尤其是我國的城市管理，理論研究有余而實(shí)證研究不足，相信未來(lái)城市管理的研究必將呈現進(jìn)一步綜合化、系統化的發(fā)展趨勢，并且會(huì )與其他學(xué)科以及新公共管理理論更加緊密的結合在一起。

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　　我國城市建設管理的發(fā)展趨勢【2】

　　摘要：隨著(zhù)中國經(jīng)濟體制改革的日益推進(jìn)，中國社會(huì )結構急劇變革，單位制解體，老齡化社會(huì )到來(lái)，城市流動(dòng)人口的增加，城市人民的生活需求使城市社區建設日益迫切。

　　理論與實(shí)際工作者都對社區建設予以了諸多的關(guān)注。

　　一、我國城市社區的定位

　　那么我們所說(shuō)的“社區”在我國城市中到底是指什么?有人認為“一個(gè)街道辦事處所轄的范圍大致就是社區的地域空間，為了淡化其行政區劃的色彩而突出社區特征，許多學(xué)者稱(chēng)之為街區”[1];有人認為就是以街道和居委會(huì )為單元的基層社區[2];還有人指出，在很大程度上社區已成為街道辦事處以及居委會(huì )這些基層管理機構的代名詞[3]。

　　還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區指涉的是街道辦事處所轄的范圍”[4];而國家民政部基層政權和社區建設司司長(cháng)張明亮曾撰文指出“要按照便于服務(wù)管理、便于開(kāi)發(fā)社區資源、便于社區自治的原則和地域性認同感等社區構成要素，對原有的街道、居委會(huì )規模作適當的調整，以調整后的居委會(huì )轄區作為城市社區的主導形式，形成社區地域”[5]。

　　可見(jiàn)目前對城市社區的在我國的具體所指還沒(méi)有統一的意見(jiàn)，大多數人認為城市社區就是指街道辦事處所轄區域，只有少數人認為城市社區應該指居委會(huì )所轄區域。

　　在我們思考社區的定位時(shí)，我們必須搞清楚為什么要提出社區的概念，為什么要倡導社區建設，顯然社區概念在我國的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國的經(jīng)濟體制由由計劃轉向市場(chǎng)，計劃經(jīng)濟破產(chǎn)，政府不再擁有支配所有社會(huì )資源的能力了，但政府承擔的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負，社區概念的提出與社區建設的倡導就是政府想將自己擔負的過(guò)多的職能還給社會(huì )，以減輕自己的負擔，實(shí)現“小政府，大社會(huì )”的改革目標。

　　明白了這樣的背景與用意，我們再來(lái)定位社區就明晰多了。

　　我認為在我國開(kāi)展社區建設的過(guò)程中應該將城市社區定位于居委會(huì )所轄區域而非定位于“街區”。

　　城市社區的具體定位問(wèn)題不僅涉及社區的性質(zhì)問(wèn)題，更牽涉到社區建設與社區服務(wù)的主體問(wèn)題，從而影響甚至決定我國城市社區建設的路徑選擇乃至最終的成敗。

　　“社區”這一概念幾經(jīng)轉譯，至1955年就達94中之多[6]，人們難以對其達成一致意見(jiàn)，但其核心所指還是明白無(wú)誤的大家基本公認的：具有高度認同感的相互依存的自發(fā)性的地域共同體。

　　其主要特征有：民間性、普遍參與、自治、高度認同、情感依賴(lài)等。

　　居委會(huì )所轄區域剛好在理論上符合社區的性質(zhì)：居委會(huì )在理論上是居民普遍參與的自治組織，非官方組織，居民由于日常生活聚居的原因，對所生活的居民區有某種自發(fā)的認同感，居民間也有一種相互的情感依賴(lài)。

　　將城市社區定位為居委會(huì )所轄區域就使居委會(huì )成為理所當然的社區建設主體，而居委會(huì )本來(lái)就是法定的自治組織，剛好契合。

　　而如果將城市社區定位于“街區”，則街道辦事處必然成為城市社區建設的直接的最主要的主體，但街道辦事處是區政府(或不設區的市政府)的派出機關(guān)，它是代表政府來(lái)實(shí)現國家對社會(huì )的監管與制控職能的(當然也還有服務(wù)職能)，以它為主要主體的城市社區建設能否實(shí)現社區建設的普遍參與、自治、高度認同、情感依賴(lài)、民間性等目標和特征實(shí)在不容樂(lè )觀(guān)。

　　有人認為將城市社區定位于街區可以充分發(fā)揮基層政府的作用，發(fā)揮行政推動(dòng)作用加速社區建設。

　　行政推動(dòng)歷來(lái)為我們崇拜，行政推動(dòng)在城市社區建設中必不可少，尤其是在社區建設剛起步時(shí)更是如此，但這種建設社區的方式極有可能會(huì )建設出“行政社區”即行政推動(dòng)主導的模式因帶有傳統操作方式的色彩而極可能在實(shí)際工作中把社區重新變成一個(gè)行政化了的“大單位”從而影響政府的職能轉換，使政府負擔非但沒(méi)有減少反而重新增加。

　　而我們的城市社區建設本意就是要推動(dòng)社會(huì )自治減輕政府的行政負擔，建設“行政社區”的思路與社區建設的邏輯背向而馳。

　　也就是說(shuō)以行政推動(dòng)作為城市社區建設的主導模式必須要解決的一個(gè)問(wèn)題就是社區建設啟動(dòng)后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再來(lái)推動(dòng)城市社區的建設繼續進(jìn)行，又用什么力量推動(dòng)行政力量在城市社區自治領(lǐng)域的退出?而這樣的退出又必將是一個(gè)漫長(cháng)的歷程，同時(shí)這種退出過(guò)程才是真正意義上的社區建設過(guò)程，因此前此階段的行政推動(dòng)并未能真正開(kāi)啟實(shí)質(zhì)意義上社區建設之路。

　　因此將社區定位于街區，即使社區建設能夠進(jìn)行，但其在過(guò)程中又不得不解決如何走出“行政社區”的困境，這就與政府提出社區建設的本意相悖。

　　而將社區定位于居委會(huì )(或者是適當調整后的居委會(huì ))所轄的區域相對而言就不會(huì )遇到此類(lèi)困境。

　　二、社區組織的復位

　　解決了城市社區的定位后還必須解決社區組織的復位問(wèn)題。

　　這里所說(shuō)的社區組織主要是指以居民委員會(huì )為主導的社區自治組織也就是非盈利成員組織，其區別于政府組織、市場(chǎng)組織和非盈利公益組織[7]。

　　所謂復位也就是讓其回復其原來(lái)的位置，扮演其本來(lái)應該扮演的角色。

　　目前應該著(zhù)力加以解決的就是居委會(huì )的行政化問(wèn)題。

　　居委會(huì )這一社區的主導自治機構變成了基層政府的腿，在實(shí)際上成了政府的一部分，甚至全然喪失了自治的特征。

　　(在調查中大部分居委會(huì )成員認為街道辦事處與居委會(huì )在實(shí)際上是上下級的行政隸屬關(guān)系，居委會(huì )日常工作中的70%左右來(lái)自街道辦事處)當然居委會(huì )的行政化在中國傳統政治文化中和當前體制下有其必然性和合理性，但承認其必然性與合理性決不能推演出容忍之、縱容之甚或發(fā)展之的結論，如果這樣的話(huà)我們的基層社會(huì )永遠只會(huì )處于國家的強行政控制之中，何談社區建設。

　　社區建設的本意就是要使基層社會(huì )擺脫國家的強控制走向自治之路。

　　居委會(huì )的行政化首先表現于居委會(huì )組成人員的行政化。

　　居委會(huì )組成人員的產(chǎn)生、待遇都由街道辦事處控制或決定。

　　雖然目前有些居委會(huì )實(shí)行了直選的試點(diǎn)，但選舉之前有各種各樣的反復做工作及各種組織保障措施，選中的也皆是原來(lái)的居委會(huì )成員也就是在選舉前反復給居民做工作的街道辦事處審定認可的候選人。

　　居委會(huì )成員的身份是“民選街聘”還有相當比例的人員屬全民事業(yè)單位編制的專(zhuān)職干部。

　　既然居委會(huì )成員都是政府的雇員當然都有了干部的身份和替政府做事的義務(wù)了。

　　居委會(huì )的工作經(jīng)費依賴(lài)街道辦事處，居委會(huì )開(kāi)展各項事業(yè)的經(jīng)費也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來(lái)。

　　居委會(huì )的固定辦公費用由街道辦事處按年度統一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會(huì )用任何一筆經(jīng)費都必須向街道辦事處寫(xiě)報告申請報銷(xiāo)。

　　居委會(huì )開(kāi)展公益事業(yè)或公共服務(wù)的費用也經(jīng)常向街道辦事處求救，或由街道辦事處協(xié)調由居委會(huì )轄區內的有關(guān)單位捐助，甚或以街道辦事處的名義向本居委會(huì )轄區內有關(guān)單位或居民攤派集資。

　　街道辦事處還通過(guò)頻繁的評比、檢查來(lái)控制影響居委會(huì )的工作。

　　居委會(huì )的工作也實(shí)行坐班制，已經(jīng)和政府機關(guān)一樣實(shí)行機關(guān)工作的各項制度了。

　　行政化后的居委會(huì )推行之工作便成了行政任務(wù)、硬性規定(例如硬性規定讓居委會(huì )完成多少份若干種報紙、雜志等的征定任務(wù))，不得不去完成，而這些工作中很多屬于政府的本職工作。

　　在現實(shí)中社區居民也都將居委會(huì )認作政府的一部分，居委會(huì )工作人員也被認為是政府干部，是基層政府在社區的代言人，認為找居委會(huì )干部反映了意見(jiàn)就是向政府反映了意見(jiàn)。

　　居委會(huì )本來(lái)應該代表社區與政府進(jìn)行互動(dòng)，作為社區的發(fā)言人向政府表達社區的利益和需求，并在一定程度上監督制約基層政府的行為，從而達致國家與社會(huì )的良性互動(dòng)，而在實(shí)際中其角色完全顛倒了，它反而成了基層政府在社區的發(fā)言人，要協(xié)助政府對社區進(jìn)行管制與控制了。

　　居委會(huì )既經(jīng)行政化社區居民必然對其認同感不高，工作很難開(kāi)展，很多居民“不給面子”。

　　于是，在現實(shí)中就形成了這樣的局面：一方面“街道辦事處的任何事情都需要通過(guò)居委會(huì )去落實(shí)”，而另一方面居委會(huì )的工作也需要街道辦事處為其撐腰，街道辦事處與居委會(huì )在現實(shí)中形成了一種互相依賴(lài)的行政隸屬關(guān)系。

　　因此社區建設首先就要讓社區的主導組織復位，讓社區建設的主體就位。

　　社區組織的復位的過(guò)程也就是行政權力退出社區自治事務(wù)領(lǐng)域的過(guò)程，也就是社區自治的成長(cháng)過(guò)程，本身就是社區建設的表現。

　　強調居委會(huì )的角色復位，強調其擺脫街道辦事處的行政強控制，并不必然導致居委會(huì )與政府的對立，那種認為只要脫離了政府行政強控制就會(huì )導致自治組織失控的觀(guān)念實(shí)在是應該拋棄的未經(jīng)證明的假設。

　　居委會(huì )如何復位呢?其實(shí)要作到居委會(huì )的復位在理論上說(shuō)起來(lái)也很容易，只要嚴格遵循《中華人民共和國城市居委會(huì )組織法》的規定即可，那上面對居委會(huì )的性質(zhì)、職能、與政府的關(guān)系，居委會(huì )組成人員的產(chǎn)生、任免、待遇、身份，居委會(huì )的辦公費用、舉辦公益事業(yè)、提供公共服務(wù)的經(jīng)費的來(lái)源等都做了相應的規定，當然有些規定過(guò)于籠統缺乏可執行性，但其基本精神確是明確無(wú)誤的，其有些規定有待依其基本精神制定實(shí)施細則。

　　當然居委會(huì )的復位過(guò)程需要支持資源，這種支持資源不是政府部門(mén)組建什么“社區管理委員會(huì )”來(lái)“支持”之，(事實(shí)證明這樣的“支持”遲早會(huì )演變?yōu)橹笓]與控制)，而是政府部門(mén)(尤其是街道的黨政部門(mén))養成嚴格遵守《城市居民委員會(huì )組織法》的意識，并切實(shí)將行政權力退出社區自治領(lǐng)域。

　　但在實(shí)踐中這種復位面臨諸多的困難，否則《城市居委會(huì )組織法》早就落到實(shí)處了，根本就不會(huì )有在此討論居委會(huì )的復位問(wèn)題了。

　　實(shí)踐中遇到的最大的困難就是居委會(huì )的行政化及其帶來(lái)的居民對之的認同感不高的問(wèn)題，行政化的問(wèn)題如前所述主要表現為人員與經(jīng)費的行政化。

　　對于目前這種居委會(huì )普遍行政化的現狀，是努力嘗試去改變以遵循《城市居委會(huì )組織法》呢?還是應該修改法律來(lái)因應現實(shí)呢?我認為如果我們承認居委會(huì )組織法立法的用意和精神沒(méi)有問(wèn)題的話(huà)，我們還是應當努力去改變現實(shí)以遵循法律，當然在這過(guò)程中也不可回避對居委會(huì )組織法的某些細節的修改。

　　要改變目前居委會(huì )普遍行政化的問(wèn)題我們首先探求居委會(huì )行政化的歷史和現實(shí)的原因。

　　居委會(huì )的第一個(gè)發(fā)展階段(1949年到1954年)中52年以前主要是作為穩定社會(huì )秩序，改造舊社會(huì )城市基層的一種工具，其主要的任務(wù)就是傳達政府的方針政策和法規，防空、防特、防火、防盜等，并兼辦一些居民的公益事務(wù)。

　　52年到54年各都市都開(kāi)展了一場(chǎng)民主建政運動(dòng)，基層居民組織開(kāi)始作為基層群眾自治組織的身份出現。

　　居委會(huì )發(fā)展的第二個(gè)階段(1954年到1958年)，1954年《城市居民委員會(huì )組織條例》規定居委會(huì )是“群眾自治性居民組織”，至1958年，城市居民自治順利發(fā)展，群眾滿(mǎn)意的稱(chēng)居委會(huì )為“自己的組織”。

　　[8]但從第三個(gè)階段(1958年到1978年)開(kāi)始由于計劃經(jīng)濟體制的建立，為實(shí)現第一個(gè)五年計劃，政府的職能突然增多了，基層政府由于任務(wù)繁重，自身行政力量又不足，無(wú)法應付，在這種困境下他們發(fā)現可以利用居委會(huì )這樣的自治組織來(lái)代理行政，因此他們就為了讓居委會(huì )推行政府的有關(guān)職能任務(wù)，就出資支持居委會(huì )的建立和運轉，由此居委會(huì )行政化的現象就造成了，在后來(lái)計劃經(jīng)濟下政府的職能一直沒(méi)有減少，居委會(huì )的行政化的狀況就一直無(wú)從改變。

　　在我國確立市場(chǎng)經(jīng)濟取向的改革目標后，我國政府的職能才開(kāi)始有所轉變，但這種轉變是從上層開(kāi)始的，基層的政府的職能至今還沒(méi)有多大的轉變，基層政府仍然承擔了大量的職能，這些職能仍然超越了基層政府的實(shí)際行政能力，基層政府仍然還不得不借助居委會(huì )這樣的自治組織來(lái)行政。

　　由此看來(lái)要解決居委會(huì )行政化的問(wèn)題首要的問(wèn)題還是要轉變政府職能，尤其是轉變基層政府(尤其時(shí)作為區政府的派出機關(guān)的一級準政府街道辦事處)的職能，規范街道辦事處的財政收支。

　　在現實(shí)中街道辦事處之所以行政能力不足不得不依賴(lài)居委會(huì )代理行政是因為其自身的財政資源不足，區或市政府撥付的款項僅僅發(fā)放人頭費還不夠，在這種短缺“財政”壓力下，街道辦事處的公共管理機構的職能被削弱和淡化，而蛻變得更象一個(gè)在市場(chǎng)中牟利的贏(yíng)利組織，這個(gè)組織面臨的最大壓力就是資金的籌集，這種資金的籌集與汲取又都取決于其所屬的企業(yè)的贏(yíng)利狀況，因此街道辦事處的主要領(lǐng)導的主要工作就是為所屬的企業(yè)做決策、跑業(yè)務(wù)等，上海某區的一個(gè)街道辦事處的主任親口對筆者說(shuō)他更象一個(gè)集體企業(yè)或國企的老總而不象一個(gè)街道辦事處主任。

　　要解決街道辦事處行政能力不足的問(wèn)題必須合理的規范街道辦事處的財政獲取，使其有足夠的財政資源來(lái)專(zhuān)心于公共管理，當然要提高街道辦事處的行政能力還必須充實(shí)街道辦事處的行政人員力量，提高其素質(zhì)。

　　有學(xué)者提出的大城市管理進(jìn)行“虛區實(shí)街”的模式(即虛化區政府而充實(shí)街道辦事處)是加強城市基層行政力量的好思路。

　　只要切實(shí)轉變了基層政府的職能，提高了其行政能力，那么街道辦事處對居委會(huì )代理行政的需求就會(huì )降低。

　　在街道辦事處轉變了職能，提高了行政能力，降低了對居委會(huì )代理行政的需求后，就應該解決居委會(huì )的資金來(lái)源規范化合理化的問(wèn)題。

　　目前居委會(huì )這種“財政”來(lái)源直接決定了居委會(huì )的性質(zhì)。

　　如果經(jīng)費及工資不是從街道直接獲得，不是從政府(全部)獲得，那么通過(guò)哪種方式籌集呢?顯然應該從社區籌集，怎樣籌集呢，是否是要居委會(huì )再設立一個(gè)專(zhuān)門(mén)收取費用的機構呢?經(jīng)費和工資水平如何確定呢?我的一種不成熟的想法是經(jīng)費可以分兩部分，一部分是居委會(huì )協(xié)助有關(guān)政府部門(mén)辦理相關(guān)政府部門(mén)的有關(guān)事務(wù)的費用，這部分費用應該由政府撥付，另一部分是居委會(huì )辦理社區自治事務(wù)的有關(guān)費用，這部分費用由社區居民(代表)大會(huì )決定籌集。

　　相應的居委會(huì )的工作人員的工資也分兩部分分別由政府撥付和由社區居民(代表)大會(huì )決定籌集。

　　當然這兩部分費用具體如何分配要經(jīng)過(guò)認真的研究和不斷的調整。

　　居民(代表)大會(huì )決定籌集費用的數額后，如何保證征收又是一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)在居民(代表)大會(huì )下設一專(zhuān)門(mén)收取費用的機構負責征收，當然這個(gè)問(wèn)題需要通過(guò)立法來(lái)規定，這種經(jīng)費或者說(shuō)一種新的規費或稅種的征收還需要相應的政府機構的協(xié)助與支持。

　　我認為這樣一種設計能夠體現權利、義務(wù)和責任的結合，并且通過(guò)“強制性的利益關(guān)聯(lián)”解決了部分居民對居委會(huì )的冷漠與不關(guān)心，使社區成為了一個(gè)真正意義上的利益共同體。

　　考察一下我國城市和農村基層自治組織的不同我們就可以看到，在農村，普通的村民與村委會(huì )有著(zhù)較強的利益關(guān)聯(lián)度，具體表現為村委會(huì )擁有“代理收稅人”的角色，掌握著(zhù)可重新分配的承包田、宅基地等集體資源，因此這幾年我們可以看到農村“海選”的出現，這就說(shuō)明利益相關(guān)度可以決定社區事務(wù)的參與度。

　　而在城市，居委會(huì )沒(méi)有掌握象村委會(huì )那樣的集體資源，居委會(huì )的行為對普通的居民也幾乎沒(méi)有什么影響，所以居民對居委會(huì )的事務(wù)不予太多關(guān)注。

　　如果能夠通過(guò)合理的設計一種適當的社區建設和社區組織運營(yíng)的的資金籌措機制，使廣大居民與居委會(huì )建立起“強制性的利益關(guān)聯(lián)”，就能使社區真正成為一個(gè)利益共同體，而在這種情況下，即使個(gè)別居委會(huì )成員再想行政化，也沒(méi)有了什么支撐。

　　這樣就可以通過(guò)居委會(huì )“財政”的規范化同時(shí)解決人員的行政化問(wèn)題。

　　居委會(huì )的社區自治組織的角色復位后，就可以通過(guò)自身的運作來(lái)動(dòng)員起社區內各種資源進(jìn)行社區建設。

　　三、定位與復位后目前爭議問(wèn)題之解決

　　解決了城市社區的定位與社區組織的復位問(wèn)題后，城市社區就會(huì )走向良性發(fā)展軌道，而當前困擾街道辦事處與居委會(huì )的基層行政問(wèn)題也會(huì )迎刃而解。

　　1、居委會(huì )組成人員的專(zhuān)職化與社會(huì )化問(wèn)題

　　既然居委會(huì )作為社區的主導組織是居民的的自治組織，是社區的代言人，那么居委會(huì )的成員必須嚴格按照《城市居民委員會(huì )組織法》的規定選舉產(chǎn)生，并且必須是本社區的居民。

　　目前的“街聘”居委會(huì )“干部”和事業(yè)單位編制干部及由非本社區居民擔任居委會(huì )成員都是不適宜的。

　　關(guān)鍵是居委會(huì )組成人員的“干部”身份的改變就會(huì )提高社區居民對社區組織的認同感，提高社區組織的“合法性”。

　　2、關(guān)于社區建設中的“議行分立”問(wèn)題

　　《城市居民委員會(huì )組織法》明確規定：居民委員會(huì )向居民會(huì )議負責并報告工作，涉及全體居民利益的重要問(wèn)題，居民委員會(huì )必須提請居民會(huì )議討論決定。

　　可見(jiàn)在社區中居民會(huì )議是議事和決策的機構，而居民委員會(huì )即是居民會(huì )議的常設和執行機構，因此沒(méi)有必要再設什么社區議事會(huì )來(lái)作為社區的議事和決策機構。

　　社區議事會(huì )作為由社區內有影響力的人士和社區活躍分子構成的組織只能對居委會(huì )起建議、咨詢(xún)和監督的作用，而決不能讓其代替居民會(huì )議的最終決策權。

　　但是目前很多地方的居民議事會(huì )儼然代替了居民會(huì )議，同時(shí)居委會(huì )人員還常有這樣的抱怨：“議事會(huì )也不敢多開(kāi)，多開(kāi)怕鬧麻煩”。

　　之所以實(shí)踐中居民議事會(huì )權力越來(lái)越大，居民越來(lái)越對之認同，正是因為居民對居委會(huì )的認同度不夠，認為他們不能代表自己的利益，所以他們另外選擇居民代表參加議事會(huì )制約監督居委會(huì )，一旦居委會(huì )復位后，居民對之認同度會(huì )迅速提高，那時(shí)居民就會(huì )認為進(jìn)入居委會(huì )的人員都是代表自己利益的居民，因此就沒(méi)有必要再設立一個(gè)議事機構了，因為居委會(huì )本身就是一個(gè)委員會(huì )，是居民會(huì )議的常設議事決策機構。

　　雖然居委會(huì )作為居民會(huì )議的常設機構，相對于居民會(huì )議屬于執行層，但這并不意味著(zhù)居委會(huì )對于社區建設的諸多事項必須親力親為。

　　在居委會(huì )的工作中還可以有個(gè)組織管理與具體操作的分離，居委會(huì )囿于人力、精力、知識的有限，可以將社區建設中具體操作性的工作通過(guò)市場(chǎng)化的方法或通過(guò)招募志愿者的方法將其分離出去，或者考慮在居委會(huì )下設一社區工作委員會(huì )專(zhuān)門(mén)承接居委會(huì )分離出來(lái)的具體操作性工作，這個(gè)委員會(huì )中的成員稱(chēng)作社區工作者或社會(huì )工作者，他們可以而且應該專(zhuān)職化和社會(huì )化，但他們一定要由居委會(huì )來(lái)聘用和管理，再不能來(lái)個(gè)什么“街聘”或事業(yè)干部編制了。

　　經(jīng)費由居民會(huì )議討論決定向居民籌集。

　　3、關(guān)于街道辦事處與居委會(huì )的關(guān)系問(wèn)題

　　目前街道辦事處與居委會(huì )實(shí)際上形成了雙向依賴(lài)的行政隸屬關(guān)系，一旦我們將社區定位于居委會(huì )所轄區域，將居委會(huì )復位于其自治地位，行政隸屬關(guān)系必將予以沖破。

　　社區定位與社區組織復位后，街道辦事處就不用再承擔社區建設的直接主體組織的角色重任了，它就可以專(zhuān)心履行其政府職責而將組織開(kāi)展社區服務(wù)、進(jìn)行社區建設的任務(wù)交給居委會(huì )為主導的社區組織，但街道辦事處仍是社區建設的一個(gè)主體，它社區建設上負有的職責主要是監管、支持和催化社區自治組織開(kāi)展社區自治和社區建設，它要為社區內居民提供政府應當提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　而居委會(huì )回復了自己的角色地位后就可以從政府行政事務(wù)中撤離出來(lái)，專(zhuān)注于組織開(kāi)展社區建設。

　　當然社區建設的進(jìn)行離不開(kāi)街道辦事處的支持，但這種支持是一種法定的不能附帶任何法外條件的支持，例如對居委會(huì )的經(jīng)費支持，當然這種經(jīng)費的支持不能再象以往那樣，而應該法制化，由法律或法規規定政府對社區建設所需經(jīng)費的比例額度;另外還要支持居委會(huì )依照居民會(huì )議的決議向社區內居民收取有關(guān)費用的行為等。

　　街道辦事處的工作也需要居委會(huì )的配合與支持，但這種配合與支持基于一種平等地位的協(xié)商和法定的義務(wù)，這其中再沒(méi)有硬性的攤派。

　　如此一來(lái)有人擔心街道辦事處的工作會(huì )無(wú)從開(kāi)展，而居委會(huì )的工作也會(huì )一塌糊涂，其實(shí)這種擔心是沒(méi)必要的。

　　政府行政本來(lái)就應該是政府公職人員去具體推行的，目前街道辦事處這種任何工作都依靠居委會(huì )來(lái)推行，甚至用居委會(huì )人員代替了國家公職人員的狀況，是一種非常態(tài)的表現，居委會(huì )復位后會(huì )逐步使之恢復常態(tài)。

　　當然由于當前單位體制解體、經(jīng)濟體制轉軌、社會(huì )轉型，街道辦事處面臨很大的壓力，是有點(diǎn)忙不過(guò)來(lái)。

　　但居委會(huì )的復位與社區的定位著(zhù)實(shí)又為街道辦事處轉變職能提供了新的契機，街道辦事處正好可以趁機理清一下其應當承擔的職能，改變其無(wú)所不管的“全能”狀態(tài)，將政府不應管也管不好的事讓社會(huì )讓市場(chǎng)去管。

　　同時(shí)可以適當改變區政府與街道辦事處的關(guān)系，如果區政府的工作都通過(guò)街道辦事處分解了，那么區政府就可以適當精簡(jiǎn)而街道辦事處就可以適當充實(shí)機構。

　　同時(shí)還應注意在街道辦事處的層面要嚴格政企分開(kāi)，目前的街道辦事處由于不是一級政府沒(méi)有自己的一級財政，其所需經(jīng)費由區政府(或市政府)劃撥，而下?lián)艿慕?jīng)費往往是街道辦事處所需經(jīng)費的九牛之一毛，因此每個(gè)街道辦事處基本都有自己用于創(chuàng )收的企事業(yè)實(shí)體。

　　政府(街道辦事處是準政府)應該以經(jīng)濟建設為中心，但一定要政企分開(kāi)，不要搞得街道辦事處的主要領(lǐng)導整天象企業(yè)家一樣為街道集體企業(yè)拉業(yè)務(wù)做決策，好象創(chuàng )收成了街道辦事處的主要事務(wù)。

　　如果真正做到了政企分開(kāi)，街道辦事處會(huì )減輕很多壓力。

　　正因為在街道這一級政企不分現象仍然很?chē)乐�，致使街道辦事處干部忙于創(chuàng )收，才造成基層行政不力，進(jìn)而向下攤派工作。

　　要真正解決這一問(wèn)題可能還要增加區政府或市政府對街道辦事處的財政撥款保障，因為在實(shí)踐中區政府對街道辦事處的撥款往往僅僅夠發(fā)人頭費，迫使街道去創(chuàng )收。

　　在街道辦事處與居委會(huì )的關(guān)系上一定要突破這樣的一個(gè)觀(guān)念，就是以為一旦讓居委會(huì )真正自治了，一旦讓居委會(huì )人員脫離了政府的直接控制，好象居委會(huì )必然要與政府作對似的。

　　好象必然要天下大亂。

　　其實(shí)居委會(huì )作為社區組織就是應該代表社區與政府進(jìn)行互動(dòng)，與政府相對而存在，“相對”并不必定是相對立，從另一種意義上說(shuō)這種“相對”，甚至某種程度上的“相對立”才是正常的，因為居委會(huì )作為基層社會(huì )的組織就應該代表基層社會(huì )對政府對國家機關(guān)起到一定的監督與制約作用，當然這種“相對”也有相互支持的一面。

　　其實(shí)兩者的關(guān)系由法律寫(xiě)的清清楚楚明明白白，根本不會(huì )出現居委會(huì )成心要與政府對立的可能，街道辦事處完全可以通過(guò)法律實(shí)現對居委會(huì )等社區組織的規范與管理。

　　4、居委會(huì )和其他社區組織的關(guān)系

　　既然居委會(huì )是社區內的涵蓋所有成員的自治組織，那么社區內其他的自治組織如業(yè)主委員會(huì )和其他的各種興趣愛(ài)好組織在事關(guān)社區全體成員的利益的事情上必須服從居委會(huì )的指導和協(xié)調。

　　社區內其他各類(lèi)自治組織的組織活動(dòng)必須接受居委會(huì )的監督和協(xié)調，它們和社區內的企事業(yè)單位發(fā)生糾紛居委會(huì )也有調解和協(xié)調的權力和義務(wù)。

　　居委會(huì )和物業(yè)公司的關(guān)系很明確，居委會(huì )是居民自治組織，是為社區內居民提供事關(guān)全體居民利益或經(jīng)全體居民(形式上)一致同意的公共服務(wù)的，而物業(yè)公司只是提供物業(yè)管理服務(wù)的商業(yè)組織。

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