法學(xué)碩士論文開(kāi)題報告范文

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　　試析我國食品安全監管的缺失及完善

　　論文摘要 近年來(lái)，安全行政許可的監管不力及缺失已成為直接影響我國公眾健康和食品企業(yè)生存與發(fā)展以及健全的市場(chǎng)機制建立的重要問(wèn)題。本文從行政法的角度通過(guò)分析我國食品安全監管體系中存在的問(wèn)題與癥結之所在，以期對如何完善食品安全監管提出拙見(jiàn)。

　　關(guān)鍵詞 食品安全 行政許可 行政監督

　　對于普通百姓來(lái)說(shuō)，食品安全永遠都是人們最關(guān)注的問(wèn)題，然而近來(lái)不斷發(fā)生的食品安全事故頻頻為我們拉響警報。在己經(jīng)發(fā)生的這些食品安全事故中，不少食品生產(chǎn)企業(yè)是獲得相應行政許可審批的，但它們在具體從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，往往由于行政監管的缺失、商家經(jīng)濟利益驅使等原因，試圖挑釁食品安全的底線(xiàn)。

　　一、食品安全監管制度分析

　　按照食品安全監管流程來(lái)講我們可以將食品安全監管分為兩個(gè)部分，即食品安全的行政許可階段(事前監管)和商家取得食品安全許可證后在生產(chǎn)流通環(huán)節中的行政監督階段(事后監管)。

　　(一)食品安全行政許可

　　食品安全許可是行政部門(mén)根據行政相對人的申請，按照食品安全標準要求進(jìn)行審核后，賦予其從事食品安全法律所規定的食品、食品添加劑及食品用品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格的行為。

　　根據相關(guān)法律，我國目前的食品安全許可大致可以包括以下幾類(lèi)：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可、新資源食品的審批、保健食品的審批、特殊營(yíng)養(強化)食品的審批，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)新建、擴建、改建工程設計的審查和竣工驗收，食品添加劑的審批，食品用洗滌劑與消毒劑、食品用產(chǎn)品的審批，食品從業(yè)人員健康檢查及培訓合格證發(fā)放等九大類(lèi)。上述九大類(lèi)許可又可以按照其行為內容分為產(chǎn)品類(lèi)許可和生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)條件類(lèi)許可兩大類(lèi)。

　　(二)食品安全監督

　　所謂食品安全監督，是指在食品的生產(chǎn)、流通過(guò)程中，依法享有食品監管職能的行政主體依照法律規定的權限和程序，對食品的生產(chǎn)和流通進(jìn)行干預和控制的行為。我國的《行政許可法》和《食品安全法》對此都有專(zhuān)門(mén)的章節規定。

　　對于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行政相對人的進(jìn)行監督管理領(lǐng)域，我國一般采取兩種手段，一種是對食品安全采取分段式監管，這種監管強調對食品安全許可的監管要覆蓋從地頭到餐桌的每一環(huán)節，其中監管部門(mén)包括農牧、衛生、質(zhì)監、工商、食監、藥監、商務(wù)、糧食、城管等多個(gè)部門(mén)。另一種是品種監管模式，即與專(zhuān)業(yè)人士展開(kāi)合作，由具有專(zhuān)業(yè)素養的監管人員分別負責食品的監管。通過(guò)聘請醫藥學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、法學(xué)等方面的權威專(zhuān)家積極參與到食品檢驗檢測中，從技術(shù)上嚴格把關(guān)，實(shí)現食品、藥品給予有效的專(zhuān)業(yè)監管。

　　二、我國食品安全行政許可監管的現狀及評價(jià)

　　(一)食品安全監管組織的設置及缺陷

　　監管機構都是行政部門(mén)，即存在著(zhù)多部門(mén)監管的職能管轄和各級別行政部門(mén)之間的級別管轄分工。而從我國目前設立的諸多負有食品安全行政許可監管職責的機構來(lái)看，我國在食品監管組織機構的設置上存在著(zhù)諸如機構重疊和職能分離等缺陷，不利于監管目的的實(shí)現。

　　1.橫向分離問(wèn)題

　　所謂食品監管機構設置的橫向分離問(wèn)題是指：食品安全監管中的審批職能和監督職能的分離。即在行政系統內部食品安全行政許可由一個(gè)行政機關(guān)負責審批，而食品安全監督則由許可審批機關(guān)以外的其他行政機關(guān)負責具體執法。例如，保健食品的審批、發(fā)證在食品藥品監督管理部門(mén)，而日常監督在衛生部門(mén)。這種情況無(wú)疑是對保健食品企業(yè)的監督管理這項完整的工作分了家，出現保健食品的審批和監督分離的脫節現象，由于兩個(gè)部門(mén)規定的不一致，給審批工作造成了混亂，嚴重影響保健食品的監督管理。

　　在同一行政級別中，食品安全許可審批與實(shí)施監督的這種橫向分離體制在一定范圍里形成執法主體多元化的局面。多部門(mén)介入的結果不是提高執法監督效率，往往是事與愿違地導致食品監管執法相互配合的脫節，甚至嚴重降低了監管的效率。一方面食品生產(chǎn)企業(yè)不得不面對多元監管部門(mén)，無(wú)端增加了許多環(huán)節，另一方面，由于多元化的監管部門(mén)，使得這些監管機構之間的協(xié)調難度加大、監管成本高而監管效果反而低下、時(shí)效性欠缺達不到監管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同時(shí)，各個(gè)監管部門(mén)之間權責不明，推諉扯皮，造成行政系統內部矛盾叢生。

　　2.縱向分離問(wèn)題

　　我國食品安全許可實(shí)行所謂多級審查制度，即食品安全許可審批機關(guān)往往是食品安全監督機關(guān)的上級行政機關(guān)。通過(guò)提高審批機關(guān)的等級，強化食品安全的集中管理，可以有效地預防地方保護主義和行業(yè)部門(mén)保護主義，實(shí)現中央統一的宏觀(guān)調控職能。

　　但是，由于缺少必要的配套制度保障，多級審查制度對食品生產(chǎn)企業(yè)在獲得行政許可證之后的監督卻沒(méi)有真正得到落實(shí)。實(shí)踐證明，僅僅提高許可審批機關(guān)的級別，并不能有效地在下級監管機關(guān)和食品生產(chǎn)企業(yè)之間建立有效的利益隔離帶，相反，出于地方政績(jì)的需要或礙于食品生產(chǎn)企業(yè)的熟人情面，具體實(shí)施食品監督檢查處罰職能的基層監管機關(guān)往往會(huì )怠于監管履行職責，或者利用自由裁量權對違法企業(yè)睜一眼閉一眼，導致放縱違法。

　　3.重復許可，監管主體重疊

　　目前，在實(shí)行食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準入的九大類(lèi)食品生產(chǎn)企業(yè)同時(shí)要取得食品生產(chǎn)許可證和衛生許可證，這就導致重復許可的存在。

　　各級監督機構為了補充各級政府投入的不足，往往實(shí)行，加上食品安全許可的審批和后續監管有行政收費和監測收費的利益驅動(dòng)，使得各級審批部門(mén)不依照法律的規定，爭搶食品安全的審批。有的審批機構為了能讓許可申請單位能在自己的機構進(jìn)行申報，擅自降低標準發(fā)放許可，甚至越權審批。使得這項審批工作出現了混亂。使得相當一部分完全不符合安全許可標準的食品流入市場(chǎng)，形成市場(chǎng)惡性競爭，不利于市場(chǎng)秩序的穩定。

　　(二)食品安全監管實(shí)施機制的缺陷問(wèn)題

　　2011年初，輿論把大眾的目光又再次聚焦在了食品安全問(wèn)題。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色饅頭”事件，6月的“地溝油”事件和8月的“問(wèn)題血燕”事件，輿論的矛頭開(kāi)始指向食品監管機關(guān)，老百姓不滿(mǎn)食品監管機關(guān)的執法不力，紛紛質(zhì)疑包括所謂“國家免檢產(chǎn)品”等在內的執法合法性、合理性。

　　1.監管的實(shí)施缺乏專(zhuān)業(yè)性

　　食品安全監管體系的正常運行需依托良好的監管技術(shù)，對檢驗檢測手段有較高的專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性要求，因此在機構設置中應當使執法人員的專(zhuān)業(yè)素養、檢驗檢測設備的先進(jìn)程度與食品監督的專(zhuān)業(yè)性相匹配。然而實(shí)踐中，在很多技術(shù)性事項上，對食品安全進(jìn)行監管的執法人員專(zhuān)業(yè)性程度較低，一旦面對技術(shù)含量較高較復雜的案件時(shí)往往難以及時(shí)做出正確的判斷。例如“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行業(yè)通用的“凱氏定氮法”能檢測出食品中的氮含量，但卻無(wú)法甄別出含氮物質(zhì)是真正的蛋白質(zhì)還是“偽蛋白”，這就給企業(yè)在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白質(zhì)留下可乘之機。

　　2.分段監管模式使綜合監管難以奏效難以實(shí)施

　　如前所述，雖然幾經(jīng)調整，我國業(yè)已形成多部門(mén)分段監管為主，品種監管為輔的食品安全監管模式。該模式形式上看起來(lái)分工明確，權責清晰，但實(shí)際上無(wú)法真正解決監管權力在不同的行政機關(guān)間的人為劃分，導致食品安全許可監管缺位、交叉、重疊甚至是越權。

　　具體說(shuō)來(lái)現行模式存在如下弊端：一是在基層的具體實(shí)務(wù)操作中，食品安全的生產(chǎn)環(huán)節和流通環(huán)節有時(shí)候是難以截然分開(kāi)的，這樣模糊的界限勢必使得執法部門(mén)的職能管轄分工無(wú)法明確，所謂分段監管首先在“分段”上就遭遇瓶頸，無(wú)法操作。二是分段監管的背后，其實(shí)是各食品安全監管部門(mén)長(cháng)期形成的各自為陣、權力交叉，這樣多頭監管容易造成沒(méi)有協(xié)調統一的運行機制進(jìn)而造成職責不清，責任不明等問(wèn)題。執法部門(mén)往往從自身部門(mén)利益出發(fā)遇到好處就蜂擁而上，遇到責任就退避三舍，造成要么越位監管要么缺位監管的窘境。三是食品安全監督經(jīng)費來(lái)源于地方財政撥款，不同地區經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，使得分段監管的不同階段不同地區在檢測水平、技術(shù)實(shí)力和資金配給上存在較大距離，違法企業(yè)往往前往技術(shù)較薄弱的行政區域注冊完成檢驗，利用這一差異進(jìn)行規避。四是分段監管模式對各監管部門(mén)的職能分工模糊、用語(yǔ)抽象概括，實(shí)踐中難免導致職能交叉和空白，難以實(shí)現從食品的供應、生產(chǎn)、流通、消費直至回收，各環(huán)節環(huán)環(huán)相扣，分段監管的監控目標。

　　3.監管模式單一化

　　在我國，食品安全行政許可一般采用事后懲罰這一補救措施，主要以年檢和定期檢查為主，十分單一。

　　年檢制度是食品安全監管的慣用手段，通常是以行政許可相對人自我申請與陳述為主。而常理下，行政許可相對人是不會(huì )自己揭露自己違反行政許可的活動(dòng)的。因此企業(yè)一旦惡意造假，那么食品安全行政許可制度就如同虛設。另一方面，一年一次的定期檢查，食品生產(chǎn)流通企業(yè)可以很容易的通過(guò)突擊來(lái)通過(guò)相關(guān)的檢查，使年檢制度失去保障食品安全的設立初衷。近年來(lái)，一些連續多年通過(guò)年檢成為所謂馳名商標，免檢產(chǎn)品的食品相繼被媒體曝光，也正說(shuō)明了年檢制度無(wú)法實(shí)現檢查的常態(tài)化、制度化，真正起到檢查監督的作用。

　　(三)食品安全監管的法律缺位問(wèn)題

　　建立健全的法律規范體系是開(kāi)展食品安全監管的前提條件。我國相繼頒布了一系列與食品安全行政許可相關(guān)的法律法規，如《食品衛生法》、《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監督管理條例》等。目前已初步形成以基本法為統領(lǐng)、以管制法規為主干、以具體法規規章為支撐的龐大的食品安全法律體系。②但是，現行的食品安全法規還存在著(zhù)不少漏洞。例如，雖然食品生產(chǎn)企業(yè)因違法受到追究，但在具體執行行政處罰過(guò)程中企業(yè)往往利用法律規范之間的沖突謀求減輕責任。而部分食品監管機構在部門(mén)利益的驅使下妥協(xié)，減少了對違法食品生產(chǎn)商的相關(guān)處罰，致使違法企業(yè)的違法成本明顯低于守法成本，從而加劇了其違法的機會(huì )主義傾向。

　　另一方面，相較于法律法規對行政相對人的違法責任追究有完備的實(shí)體和程序規定而言，對主導監管的行政執法機關(guān)的法律規范卻是少的不成比例。即使在認定責任的情況下，相應的行政執法責任追究制度也有待完善。例如：盡管《食品安全法》第95條規定：“縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會(huì )影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過(guò)、降級、撤職或者開(kāi)除的處分�！钡珜�(shí)踐中由于缺乏進(jìn)一步具體的問(wèn)責制度，對違法違紀的執法人員的問(wèn)責力度大打折扣，甚至有監管者因違法機會(huì )成本低而或。

　　三、完善我國食品安全行政許可監管的設想

　　(一)食品安全監管組織設置之完善

　　執法機構設置的合理布局是該機制良好運作的重要因素。食品安全監督組織的設置既要考慮行政相對人的分布狀況,又要考慮行政相對人的活動(dòng)空間和活動(dòng)規律,兩者都是食品安全行政許可監管機構的設置的關(guān)鍵因素，二者能否保持協(xié)調,決定著(zhù)該機制能否有效的發(fā)揮監管作用。我們可以從以下兩個(gè)方面著(zhù)手來(lái)完善我國食品安全監管組織的設置：

　　1.明確職能分工

　　在我國的食品安全監管中，被賦予食品安全監管職權的行政機關(guān)太多，工商局、衛生局、質(zhì)檢局等都是監管主體之一，這樣監管環(huán)節多而繁瑣，執法效率低下。況且監管機關(guān)彼此間卻缺乏有效的分工，協(xié)調成本高且決策時(shí)效性差，這是我國食品監督能效地下、事故頻發(fā)的根本原因之一。

　　由此可見(jiàn)，食品安全監管改革的關(guān)鍵在于模式的創(chuàng )新。僅僅依靠提高食品安全行政許可的審批機關(guān)等級來(lái)實(shí)現食品安全的有效監管是難見(jiàn)成效的。只有建立一個(gè)權威的監管機構來(lái)對各級食品安全行政許可進(jìn)行統一、長(cháng)效、全面的監管，從而減少地方政府與食品生產(chǎn)行政許可事項之間的利益關(guān)聯(lián)，才能調動(dòng)各級食品監督機關(guān)積極履行行政職責，真正保障人民吃上放心食品。

　　2.均衡設置監管機構

　　合理布局監管機構是食品監督機制良好運行的另一重要保證。監管機構的設置應全面權衡食品安全行政相對人的分布狀況，鑒于基層監管機關(guān)深入實(shí)踐第一線(xiàn)，對食品生產(chǎn)企業(yè)最為了解，對行政相對人執行行政許可證的情況最為熟悉，因而我們應以基層監管機關(guān)為食品安全監管的主力主體。

　　為提升對我國食品安全監管實(shí)效性，我們在設置食品監管機構是還應當注意合理規劃和調整其內部監管資源分配及結構設置,以提高基層監管機構監管能力為重點(diǎn)，即監管部門(mén)的類(lèi)型、級別、數量的設置要根據該監管區域內申請食品安全行政許可的企業(yè)類(lèi)型和企業(yè)數量來(lái)確定。

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