我國財政支農存在的問(wèn)題及對策研究
我國財政支農存在很多問(wèn)題，對此，我們應該用什么策略對應對呢，下面小編為大家整理了一篇論文，大家一起來(lái)看看吧。
摘要:國際糧價(jià)的飛漲引發(fā)了對我國農業(yè)發(fā)展等問(wèn)題的廣泛討論，而財政支農是國家對農業(yè)投入的最重要渠道，因此有必要對財政支農的情況進(jìn)行研究。本文認為，近年來(lái)我國財政支農規模不斷增加，但是財政支農結構不盡合理，從多方面來(lái)看仍有很大的改進(jìn)余地，本文對此提出了相應的對策建議。
關(guān)鍵詞:財政支農 規模 結構 對策建議
2006年下半年以來(lái)，國際糧價(jià)的持續攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導致30多個(gè)國家出現糧食危機，并引起嚴重的社會(huì )和政治問(wèn)題。而對于用不到世界9%的耕地來(lái)養活世界近22%人口的中國，糧食問(wèn)題始終倍受?chē)鴥韧飧鹘绲母叨汝P(guān)注。中國能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養活自己?中國的糧食安全有保障嗎?諸如此類(lèi)的問(wèn)題成為社會(huì )各界空前關(guān)注的重大問(wèn)題。我國歷來(lái)重視農業(yè)問(wèn)題，近年來(lái)提出“工業(yè)反哺農業(yè)”的新思路，并不斷增加財政支農力度。本文認為，非常有必要對財政支農進(jìn)行深入系統的研究，以發(fā)現存在的問(wèn)題并找到解決對策。
一、規模：不斷擴大但仍有很大提升空間
1、從自身規�？�，規模不斷增大，特別是近幾年規模激增改革開(kāi)放以來(lái)我國財政支農的具體情況見(jiàn)圖1(本文所有圖表的數據來(lái)源：《中國統計年鑒(2000)、(2007)》，《中國財政年鑒(2007)》，相關(guān)數據由此計算而得)。1950—2006年我國財政支農總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財政支農規模不斷增大，特別是近幾年規模激增。2006年的財政支農規模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財政支農從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時(shí)間，1988才達到214.1億元;又用了五年達到400億元，1993年為440.5億元;突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達1154.8億元;而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達2337.6億元;突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達3173億元。同時(shí)，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規模還大;2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規模還大。
2、從穩定性來(lái)看，增長(cháng)速度經(jīng)常大幅波動(dòng)，財政支農穩定性比較差從圖2可知，總體上我國財政支農增長(cháng)速度常有大幅波動(dòng)，穩定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據波動(dòng)幅度的大小，我國財政支農的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動(dòng)時(shí)期，與改革開(kāi)放初期農村經(jīng)濟快速發(fā)展和經(jīng)濟政策多變有關(guān);1982—1995年的相對穩定時(shí)期，與該期間農村經(jīng)濟平穩發(fā)展和經(jīng)濟政策相對穩定有關(guān);1996—2006年的較大波動(dòng)時(shí)期，該期間農村經(jīng)濟發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開(kāi)放的步伐明顯加快。就某年具體的波動(dòng)幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動(dòng)幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%.其中，2006年也接近30%，為29.45%.波動(dòng)幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年(為4.82%)。其中有2年是負增長(cháng)：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%.最大的波動(dòng)幅度差距為65.8%(1978年39.7%與1981年-26.53%的差額)。
3、占財政總支出比例呈下降趨勢且波動(dòng)較大，近幾年有止跌上升趨勢從圖3可以看出，財政支農占財政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6% 降到1985年的7.7%.這一時(shí)期由于農村普遍實(shí)現家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農業(yè)持續大發(fā)展，國家減少對農業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達到10.26%.第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來(lái)東南亞金融危機和1998年長(cháng)江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發(fā)行國債加大對長(cháng)江和淮河的投資。2004年的上升是由于農業(yè)連續多年滑坡，國家重視“三農問(wèn)題”。
4、從合法合規性來(lái)看，相關(guān)支農要求常得不到有效落實(shí)從國內的法律來(lái)看，《農業(yè)法》沒(méi)有得到充分有效地落實(shí)。1993年《農業(yè)法》施行以來(lái)的有關(guān)情況見(jiàn)圖1和圖4.從圖4可知，實(shí)施《農業(yè)法》以來(lái)，國家逐步提高農業(yè)投入總體水平的法律要求基本實(shí)現，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財政支農的增長(cháng)幅度低于經(jīng)常性財政支出的增長(cháng)幅度，沒(méi)有達到法定要求，特別是1999年財政支農增長(cháng)幅度為負，所占比例竟高達64.3%;只有5年達到法定要求，所占比例僅為35.7%.1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實(shí)現財政支農的增長(cháng)幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機和1998年長(cháng)江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過(guò)發(fā)行大量國債大幅提高對農業(yè)的投入，特別是對長(cháng)江和淮河治理的投資;2004年國家提出建設新農村;2006年是2005年超低反彈，且財政支農增長(cháng)幅度的穩定性也差一些�？傮w來(lái)看，《農業(yè)法》的一部分要求落實(shí)較好，而另外一部分要求卻沒(méi)有得到很好的落實(shí)。
從國際慣例來(lái)看，我國的財政支農措施遠遠沒(méi)有達到WTO協(xié)議的規定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達到農業(yè)總產(chǎn)值的 8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒(méi)有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒(méi)有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農業(yè)部門(mén)的所有投資或支持，如對農業(yè)科技、農田水利、農業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會(huì )對農產(chǎn)品的產(chǎn)出結構和農產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著(zhù)的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財政支農政策完全不用擔心與國際規則相矛盾，應大膽根據我國的農業(yè)實(shí)際需要和財力來(lái)安排支農資金。
二、結構：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內部結構來(lái)看，一級結構及二級結構明顯不合理目前財政支農一級結構及二級結構都明顯不合理，2000—2006年我國財政支農結構的基本情況見(jiàn)圖5.財政支農最大的一項是支援農村生產(chǎn)支出和農林水利氣象等部門(mén)的事業(yè)費，為68%，所占比例太高。而其兩個(gè)部分結構也極不合理，由于機構膨脹、行政經(jīng)費支出剛性等原因，用于農林水氣等部門(mén)事業(yè)單位人員機構經(jīng)費比重大，增長(cháng)速度很快;支援農村生產(chǎn)支出，如農業(yè)事業(yè)專(zhuān)項經(jīng)費及為農業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護和服務(wù)的專(zhuān)項經(jīng)費等支出比重較小，增長(cháng)緩慢。
財政支農第二大項是農業(yè)建設基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設投資又占絕大多數，而用于與農業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少，所占財政支農比例大致為10%.“七五”時(shí)期大型水利基本建設投資占59.6%，“八五”時(shí)期為63.1%，“九五”時(shí)期為63.4%，實(shí)際上這些投資是全社會(huì )都收益，與農業(yè)直接生產(chǎn)關(guān)系不大。
農業(yè)科技三項費用絕對數額很小，所占比例過(guò)低。2000—2006年是農業(yè)科技三項費用增長(cháng)最快的七年，只有99.30億元，此期間農村人均每年科技三項費用僅為0.26元，剔除物價(jià)上漲的因素會(huì )更少。據有關(guān)資料，我國目前每年對農業(yè)的科研投入約占農業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達國家平均為2.37%，發(fā)展中國家平均為0.7%～1%.現在發(fā)達國家科技對農業(yè)增產(chǎn)的貢獻率一般是60%～80%，而我國目前不足40%.要促進(jìn)農業(yè)的迅速發(fā)展，我國必須加大對農業(yè)科技進(jìn)步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢來(lái)看，財政支農結構問(wèn)題長(cháng)期以來(lái)沒(méi)有得到完善我國財政支農的結構變化見(jiàn)表1.從表1可知，我國支援農村支出及事業(yè)費規模急劇擴大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續穩定，1950—2006年的平均值高達66%.但農業(yè)建設基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%.值得注意的是，大型水利基本建設投資的比例卻逐步上升，從“六五”時(shí)期的53.8%上升到“九五”時(shí)期的63.4%，上升幅度驚人。而與農業(yè)直接相關(guān)的投入比例以更大的幅度下降，與公共財政的要求和農村實(shí)際的需要背道而馳。農業(yè)科技三項費用的基本演變是：1950—1962年沒(méi)有，1963—1967年有一點(diǎn)，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%.1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數目較大、比例較高，農村救濟費用規模增大但是比例減少， 1984—2005年則沒(méi)有，2006年突增330.88億元�？傊�，從縱向的各個(gè)時(shí)期相比，財政支農結構并未得到進(jìn)一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財政支農規模不斷增大，但是我國財政支農規模仍有較大的提升空間。同時(shí)，財政支農的結構性問(wèn)題容易被規模不斷增大所掩蓋，問(wèn)題的嚴重性沒(méi)有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴重影響財政支農作用充分發(fā)揮的重要因素。
1、繼續擴大財政支農規模，充分發(fā)揮其積極推動(dòng)作用一方面，依照《農業(yè)法》的要求，應逐步提高農業(yè)投入的總體水平，每年對農業(yè)總投入的增長(cháng)幅度應當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長(cháng)幅度。應結合國際慣例，借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗，在國家財力大幅增長(cháng)的情況下，大幅提高支農幅度并保證支農資金穩定增長(cháng)。另一方面，應依據市場(chǎng)原則創(chuàng )新財政支農方式，采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財政支農資金的引導效應、杠桿效應、放大效應;積極引導社會(huì )資金投入農業(yè)，形成支農資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財政的要求，優(yōu)化財政支農結構首先，扭轉支援農村生產(chǎn)中農林水利等部門(mén)的事業(yè)費過(guò)高現象。如果扣除這些部門(mén)的行政事業(yè)費，直接用于支農支出資金所占財政支農支出總額比例是很低的，這些部門(mén)的事業(yè)費過(guò)高導致支農支出資金嚴重不足，嚴重阻礙了農業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門(mén)的行政事業(yè)費從財政支農支出中劃出去，使項目含義名副其實(shí)，更為科學(xué)合理。其次，加大與農業(yè)直接相關(guān)的基礎設施建設的投入，切實(shí)改變帶有全社會(huì )普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設占比重較大而直接用于農業(yè)的基礎設施特別是農村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后，盡快增加農業(yè)科技的投入。財政長(cháng)期對農業(yè)科技投入不足，嚴重制約了農業(yè)科技的進(jìn)步和農業(yè)的穩定快速發(fā)展。
「參考文獻」
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