資源稅改革的意義及對策
摘要：改革開(kāi)放30 年來(lái),我國經(jīng)濟社會(huì )面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變化。與此同時(shí),經(jīng)濟增長(cháng)也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。2006 年中國國內生產(chǎn)總值占全球的5.5%,卻消耗了全球54% 的水泥、30% 的鋼鐵和15%的能源。在我國,雖然資源稅是個(gè)小稅種(以2000 年為例,資源稅收入63.6 億元,在當年稅收總額中比重僅為0.5%),但隨著(zhù)自然資源消耗日益嚴重,資源稅日益成為一個(gè)非常重要的稅種。因此,2009年6月24日,全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )在有關(guān)報告中建議擇機出臺資源稅改革方案,加快理順環(huán)境稅費制度,研究開(kāi)征環(huán)境稅。如何改革現行資源稅費制度,以解決目前經(jīng)濟飛速發(fā)展和資源日益緊張的矛盾,是擺在我們面前的一個(gè)重要而緊迫的任務(wù)。
關(guān)鍵詞：稅收，資源稅，財稅
一、我國現行資源稅的發(fā)展演進(jìn)
對開(kāi)發(fā)利用自然資源者收費是世界大多數國家的通行做法。我國資源稅費制度的發(fā)展,可以大致劃分為三個(gè)階段。
第一階段:新中國建國初到1984年。我國沒(méi)有相關(guān)的資源稅費制度。第二階段:1984到1993 年。1984年我國頒布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,開(kāi)始征收資源稅,鑒于當時(shí)的一些客觀(guān)原因,資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種。1986 年又頒布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》,其中規定:“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采,開(kāi)采礦產(chǎn)資源,必須按照規定繳納資源稅和資源補償費”,采取“普遍征收、級差調節”的原則。1984到1986年主要采取累進(jìn)稅率,以銷(xiāo)售收入為稅基,以銷(xiāo)售利潤率為累進(jìn)依據,后改為從量定額方法征收。資源稅立法宗旨是調節開(kāi)發(fā)自然資源的單位因資源結構和開(kāi)發(fā)條件的差異而形成的級差收入。第三階段:1994 年至今。1994年我國進(jìn)行了全面稅制改革,對資源稅也進(jìn)行了調整。其征稅對象為開(kāi)采應稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人,列入征稅范圍的有7 個(gè)稅目,包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。不管企業(yè)是否贏(yíng)利,普遍征收,采取從量定額稅率。這是首次對礦產(chǎn)資源全面征收資源稅。1994 年開(kāi)征的資源稅一直沿用了十幾個(gè)年頭沒(méi)有較大的變化。近年來(lái),稅務(wù)部門(mén)對石油、天然氣等部分資源性產(chǎn)品的稅率進(jìn)行了調整,范圍和規模都有所擴大。此外,根據1994 年頒布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規定》,由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)會(huì )同財政部門(mén)征收與資源有關(guān)的礦產(chǎn)資源補償費,主要用于礦產(chǎn)資源管理,目前補償費率為0.5% 到4%。2006 年還開(kāi)征了被戲稱(chēng)為“暴利稅”的石油特別收益金。
二、資源稅改革的意義
1、資源稅有利于我國經(jīng)濟的穩定和可持續發(fā)展。首先, 我國長(cháng)期以來(lái)的粗放型經(jīng)濟增長(cháng)方式導致大量資源的消耗與浪費,高耗能行業(yè)的高速增長(cháng)使我國有限的資源面臨一個(gè)十分尷尬的局面, 資源稅的改革可以提高資源利用效率, 抑制高耗能行業(yè)的發(fā)展, 實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟的穩定與發(fā)展。其次, 對優(yōu)質(zhì)資源實(shí)行高稅率, 對劣質(zhì)資源實(shí)行低稅率, 調節資源的級差收入,從而排除資源優(yōu)劣造成單位或個(gè)人利潤分配上的不合理,維護社會(huì )公平和穩定。第三,增加國家財政收入,為我國實(shí)現經(jīng)濟的穩定和科學(xué)發(fā)展提供財力上的保障。
2、資源稅可促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。資源稅是通過(guò)重新配置來(lái)平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題的一種制度性安排。礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有,即全民所有,政府通過(guò)對資源課稅,使企業(yè)有償開(kāi)采礦產(chǎn)資源,以保證國有資源價(jià)值的補償。這些稅費計入企業(yè)的成本中,作為理性的經(jīng)濟人的企業(yè), 在利用資源時(shí)就會(huì )考慮到其稀缺性和有償性,進(jìn)而提高資源的開(kāi)發(fā)利用率,最大限度合理、有效、節約地開(kāi)發(fā)利用資源,緩解當前資源日益稀缺和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾,促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的全面落實(shí)和資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )的創(chuàng )建。
3、資源稅有利于調節單位和個(gè)人的投資行為。稅收是調節經(jīng)濟的重要杠桿。國家可以通過(guò)對不同資源征收不同稅率來(lái)調節納稅人的經(jīng)濟行為,比如對稀缺或重要資源實(shí)行較高的稅率,對較為充裕的資源實(shí)行低的稅收稅率,這樣企業(yè)或個(gè)人就不會(huì )一哄而上對稀缺資源進(jìn)行瘋狂式的開(kāi)采,而是權衡利益做出最優(yōu)決策,在一定程度上可以實(shí)現資源得到更加合理的開(kāi)發(fā)和利用。同時(shí),通過(guò)資源稅調節產(chǎn)品價(jià)格,可間接影響消費者的選擇,使其在使用產(chǎn)品的過(guò)程中會(huì )有意識地增強節約資源觀(guān)念。
三、中國現行資源稅制存在的問(wèn)題分析
1、現行資源稅稅負過(guò)低且征稅范圍過(guò)小。我國于1984 年開(kāi)征資源稅,1986 年和1994 年先后又進(jìn)行了改革。但我國資源稅長(cháng)期存在著(zhù)一個(gè)突出問(wèn)題,即稅負過(guò)低。資源稅稅負低,一方面表現在征稅范圍比較小,另一方面也與當前資源稅“從量計征”的征稅方式有關(guān)。我國于1984 年推出資源稅的時(shí)候,只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收,其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。1994 年稅制改革時(shí),擴大了礦產(chǎn)資源的征稅范圍,但對其他非金屬礦原礦征收范圍仍然有限,有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍,且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然資源。而且現有征稅范圍的稅額標準普遍比較低,資源稅的實(shí)際稅負在不斷下降,過(guò)低的稅負無(wú)法實(shí)現調節作用。
2、現行資源稅在總稅收中所占比例過(guò)小。由于我國資源稅征收的范圍小,稅率低,使得資源稅至今在我國稅制體系中只占據很小一部分,尤其是在資源戰略地位日益顯現的今天,資源稅保護資源和環(huán)境的重要作用未能充分發(fā)揮。從全球資源的緊缺、資源價(jià)格的不斷上揚來(lái)看,我國擴大資源稅征稅范圍、不斷調整資源稅征收比例非常必要。
3、稅率確定機制不科學(xué)�，F行資源稅條例采用從量定額征收,沒(méi)有制定出科學(xué)合理的稅率確定機制,應納稅額與價(jià)格變化相脫離,國家并未由于資源價(jià)格上漲而多收到稅,資源稅收人增幅較小,占全國稅收收入總量的比例呈逐年下降的趨勢。另外現行資源稅條例是根據開(kāi)采和生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的銷(xiāo)售或自用數量,而不是根據儲量對納稅人征稅,企業(yè)對開(kāi)采后未銷(xiāo)售或自用而積壓或浪費的資源不需要付出任何納稅代價(jià),造成大量資源的積壓與浪費。許多企業(yè)在巨大利潤的誘惑下,采取“掠奪式”開(kāi)采,采富棄貧,采易棄難,大礦周邊地方挖小礦,資源遭到嚴重破壞。有資料顯示,我國煤礦回采率平均只有35 % ,一些鄉鎮煤礦回采率僅15 % ,有些甚至低于10 %。這意味著(zhù)一個(gè)實(shí)際儲存100 萬(wàn)噸的煤礦,只開(kāi)采了l0 萬(wàn)噸就被廢棄,還有90 萬(wàn)噸被白白浪費。我國對資源產(chǎn)品征收的稅種除資源稅外,還對土地資源征收耕地占用稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅。同是對土地資源征稅,卻有三個(gè)不同的稅種,這在很大程度上引起社會(huì )成員的不理解和不滿(mǎn)意,帶來(lái)征管中的阻力。不僅如此,除了對土地資源征收多種稅外,地方政府還要收取名目繁雜的費用,如土地補償費、礦區使用費、礦產(chǎn)資源補償費、安全生產(chǎn)費等,形成了稅費收入遠遠大于稅收收入的狀況。
4、資源稅的收入分配體制不合理。資源稅劃為中央與地方共享稅,意味著(zhù)地方政府可以通過(guò)開(kāi)采資源獲得50 %的收入,刺激地方政府對本地區資源的過(guò)度開(kāi)采,造成資源的極大浪費,不利于國民經(jīng)濟的可持續發(fā)展。我國資源分布很不均衡,資源稅劃為共享稅,對那些資源缺乏的地區不公平,也不利于資源豐富地區改變靠自然資源獲得財政收入的觀(guān)念�，F行資源稅的收入分配格局是,海洋石油資源稅歸中央,其他資源稅歸地方。這種分配格局不利于中央的宏觀(guān)調控。因為海洋石油以外的資源稅收入全部給地方,中央對地方的資源開(kāi)發(fā)利用項目宏觀(guān)調控的權力有限,特別是對于節能降耗項目、新能源研制開(kāi)發(fā)項目等,中央財力支持的力度就會(huì )弱化。并且這種分配格局刺激了地方的急功近利,部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開(kāi)發(fā)項目,特別是個(gè)別地方默許小煤窯、小油井的亂采亂挖,導致資源的重大浪費和惡性安全事故的接連發(fā)生,給國家和人民的生命財產(chǎn)造成了重大損失。
四、改革和完善我國資源稅制的設想
1、完善資源稅的立法宗旨。我國的資源稅立法應當樹(shù)立環(huán)境保護和可持續發(fā)展的理念,對于資源開(kāi)采者所發(fā)生的任何環(huán)境保護或恢復支出在計稅時(shí)給予相當有利的扣減,從而構建起“監督合理、激勵有效”的資源開(kāi)采和利用機制,從根本上提高資源的開(kāi)采和利用效率,更好地實(shí)現資源稅協(xié)調人與資源關(guān)系。
2、擴大資源稅的征稅范圍,開(kāi)征新的資源稅�，F行資源稅制度覆蓋的征稅范圍較小,基本上只屬于礦藏資源占用稅的性質(zhì),征稅范圍遠遠小于世界其他國家的資源稅,不能充分發(fā)揮稅收杠桿保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的作用�，F在許多國家對國有、或雖非國有但對國計民生有重大影響、或具有重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源征稅。我國應首先考慮將水資源等生態(tài)資源逐漸納入征稅范圍,取消水資源補償費,對用水單位和個(gè)人區別對待,征收水資源稅、環(huán)境保護資源稅,對不按規定退耕還林、造成大氣污染和水土流失的企業(yè)和單位,按影響環(huán)境程度設置稅率,逐步用經(jīng)濟手段約束環(huán)境治理行為。待條件成熟后,再逐漸擴大對土地、森林、草原、山嶺、灘涂等其他資源征收資源稅。在具體征稅辦法上,對于森林資源一般按照采伐數量計征;對于草原、山嶺、灘涂等資源,則按照占用面積或利用這些資源所生產(chǎn)的產(chǎn)品數量或銷(xiāo)售收入從量或從價(jià)計征。
3、確定合理的資源稅稅額,調整資源稅的計稅依據。根據資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點(diǎn),應當取消資源生產(chǎn)環(huán)節的產(chǎn)品稅,改變現行資源稅以銷(xiāo)售量和自用數量為依據計算稅額的方法。對于納入資源稅稅收范圍的應稅稅目,應根據其稀缺程度、人類(lèi)的依賴(lài)程度、其替代品的開(kāi)采成本、自身的開(kāi)采成本及該行業(yè)利潤等因素來(lái)計算課稅稅額,同時(shí)依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。對于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅,通過(guò)擴大資源稅的征稅范圍和上調稅額來(lái)引導資源利用企業(yè)有效地利用有限的資源。同時(shí)將稅額與資源回采率掛鉤,將資源回采率和環(huán)境修復指標作為確定稅額標準的重要參考指標,以促進(jìn)經(jīng)濟主體珍惜和節約資源,保證資源得到充分合理的利用。具體而言,建議將煤炭資源固定稅額標準由目前的0.3- 5元/噸提高到1-10元/噸,天然氣資源稅率由目前的2-10元/千立方米提高到5- 20元/千立方米,石油資源稅率由目前的8-30元/噸提高到30-60元/噸。另外,考慮以不同的資源回收率制定不同的資源稅稅率�；厥章矢叩亩惵实�,反之則高;或者以60%的資源回收率為分界線(xiàn),制定不同的資源征稅起點(diǎn),達到規定回收率者,以12%的銷(xiāo)售利潤率為征收起點(diǎn),達不到規定回收率者,以6%的銷(xiāo)售利潤率為征收起點(diǎn)。
改變資源稅計稅依據,將現行的以銷(xiāo)售數量和自用數量為依據的計稅辦法調整為以產(chǎn)品產(chǎn)量為依據計稅。同時(shí)做好資源稅稅源變化情況的調研分析工作,與地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)配合,定期進(jìn)行重點(diǎn)資源普查工作,建立資源稅體系的區域性計算機網(wǎng)絡(luò )和數據庫,保證及時(shí)、準確、科學(xué)地掌握應稅資源的變化情況及規律,確保資源稅稅收負擔公平合理。
4、調高現行資源稅的稅率。在充分考慮市場(chǎng)因素的前提下,本著(zhù)“不可再生資源高于可再生資源,稀有程度大的資源高于普通資源,經(jīng)濟效用大的資源高于經(jīng)濟效用小的資源,對環(huán)境危害大的資源高于危害程度輕的資源,再培育周期長(cháng)的資源高于再培育周期短的資源”的宗旨,重新確定稅率,適度提高資源稅稅率標準。
5、調整資源稅歸屬為共享稅。就目前情況來(lái)看,資源稅作為共享稅比較合理。同時(shí),要充分利用資源稅返還給地方的財政資金,建立一套資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護補償機制作為農民利益和生態(tài)環(huán)境的補償。按照“分步實(shí)施,逐步到位”的原則,綜合考慮資源有償使用和資源稅改革進(jìn)展情況及礦業(yè)企業(yè)承受能力,研究分步調整礦產(chǎn)資源補償費費率,并建立與資源利用水平相聯(lián)系的浮動(dòng)費率制度。
6、稅費并存,各自發(fā)揮不同的調節作用。一是資源稅作為普遍調節的手段,其主要作用是調節資源的級差收益,促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā),遏制資源的亂挖濫采,使資源產(chǎn)品的成本和價(jià)格能反映出其稀缺性。通過(guò)征稅,為政府籌集治理環(huán)境的必要資金,維護代際公平。二是將權利金或特別收益金作為特殊調節手段,其主要作用是調節暴利,維護國家的權益和社會(huì )公共利益。當然,權利金或特別收益金并非只針對石油,建議對一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品(如銅、鎢等有色金屬)也應適時(shí)開(kāi)征權利金或特別收益金。三是礦產(chǎn)資源補償費作為專(zhuān)門(mén)的調節手段,其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護與合理開(kāi)發(fā),提高對礦產(chǎn)資源的有效利用,控制資源開(kāi)采過(guò)程中的“采富棄貧”現象。四是將探礦權使用費、采礦權使用費作為行政性收費,主要作用是促進(jìn)礦業(yè)主管部門(mén)的管理和監督,加強對礦業(yè)企業(yè)勘察、開(kāi)發(fā)的科學(xué)指導。
7、完善資源稅稅源監控機制。一是稅務(wù)登記的源頭控管。首先應該從登記這一源頭切實(shí)加強納稅人的戶(hù)籍管理,嚴格登記管理制度,建立以工商、礦產(chǎn)、安監、公安注冊登記為源頭的信息網(wǎng)絡(luò )體系,建立健全資源稅重點(diǎn)稅源監控和稅收源泉控制機制,防止漏征漏管。二是完善屬地征收管理,提高稅收征管效率。
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