論我國預算法制創(chuàng )新的財稅論文
小編給大家整理了一篇財稅法規論文，希望能解決大家寫(xiě)論文下不了筆的問(wèn)題。
【論文摘要】預算法制是財稅法制的重要組成部分，完善預算法制是依法理財、實(shí)現法治財政的重要環(huán)節。我國現行預算法制已在預算年度、預算編制、預算審批、預算調整等方面暴露出不足之處，明顯地不適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，客觀(guān)上需要對預算法進(jìn)行必要的調整和修訂，樹(shù)立預算法的權威性和嚴肅性，以法律手段確立公共財政預算體制。
【論文關(guān)鍵詞】預算法制 預算年度 預算編制 預算審批 預算調整
1995年1月1日起施行的預算法及1995年11月22日起施行的預算法實(shí)施條例，對規范政府財政預算起了重大作用，使我國的政府財政預算的納入法治軌道。但近年來(lái)，由于經(jīng)濟形勢的變化以及各項改革措施的推出與我國現行預算法律、法規產(chǎn)生了一定的矛盾，現行預算法制的局限凸顯出來(lái)，因此，進(jìn)行預算法制創(chuàng )新已勢在必行。
一、預算年度法制創(chuàng )新
預算年度是政府預算收支、管理的法定起止期限或預算的有效期限。世界各國的預算年度一般為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致。一國預算年度的起止日期主要是由該國的國情、政治因素、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史原因和傳統習慣等決定，但立法的機構召開(kāi)會(huì )議的時(shí)間直接影響著(zhù)預算年度的起止時(shí)間。①從世界范圍看，各國的預算年度大體上分兩種類(lèi)型：一是歷年制，即預算年度按日歷年度計算，由1月1日至12月31日止為一個(gè)預算年度;二是跨年制，即一個(gè)預算年度跨越兩個(gè)日歷年度，其具體起止時(shí)間一般根據具體預算收入入庫旺季及立法機構召開(kāi)會(huì )議的具體時(shí)間來(lái)定。目前，多數國家的預算年度實(shí)行歷年制，如德國、漢國等，少數國家的預算年度采用跨歷制。歷年制抑或跨年制本身并無(wú)優(yōu)劣之分，只有當預算年度與預算審批、執行等制度脫節，才會(huì )暴露出預算年度制度的缺陷。
我國《預算法》第10條規定：“預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”�？梢�(jiàn)，我國預算年度實(shí)行歷年制。然而，中央與地方預算草案要等到每年3月份及以后的各級人民代表大會(huì )審批后才能作為法律文件生效，造成預算年度以與預算審批、執行的時(shí)間無(wú)法銜接，出現了預算年度開(kāi)始時(shí)間至預算審批、批復時(shí)間之間的空白階段。因為我國全國人大全體會(huì )議在每年三月份召開(kāi)，地方人大全體會(huì )議一般在開(kāi)完全國人大后的四、五月份召開(kāi)，導致在預算開(kāi)始的3-5個(gè)月，政府所執行的是未經(jīng)法定程序審批的預算。對這種預算先期執行的現象，《預算法》第44條規定：“預算年度開(kāi)始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會(huì )批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出;預算經(jīng)本級人民代表大會(huì )批準后，按照批準的預算執行。”這一規定使得預算先期執行具有合法性，但在事實(shí)上可能缺乏合理性，主要表現有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考慮到當年經(jīng)濟形勢的變化。三是使預算約束流于形式。②同時(shí)，這種預算先期執行的危害較大，主要是弱化了預算的法律約束力，容易在制度上使上年同期不合理支出合法化，給本年預算平衡留下隱患。③對此，學(xué)者們提出了修改預算年度的立法建議，主要觀(guān)點(diǎn)是我國預算年度采用跨年制，但對具體起止時(shí)間，說(shuō)法不一。一是預算年度為每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此舉可與人大開(kāi)會(huì )批準預算的時(shí)間基本一致，使全年預算執行有法可依，加強了預算的嚴肅性。④二是預算年度為每年5月1日至次年4月30日，其理由是此舉才能使各級政府在新的年度一開(kāi)始就執行被批準的預算。⑤采用跨年制的預算年度是對歷年制預算年度的一種變革，只是對國外跨年制預算年度的一種借鑒，而非創(chuàng )新。若在修改預算法時(shí)，采用跨年制預算年度，則須相應調整稅收年度、企業(yè)(公司)年度、統計年度，修改相關(guān)法律、法規。另外，采用跨年制預算年度，仍然可能出現先期執行現象，如預算草案被人大駁向需要重新修訂或做重大調整難以在預算年度開(kāi)始時(shí)批準等。對于特殊情況下的先期執行，預算法應做出具體規定，即對于一般性支出可按上一年同期的預算支出額安排支出，對于臨時(shí)性的支出則應做出嚴格限制。
筆者認為，在保留現行歷年制預算年度的前提下，調整預算草案的審批時(shí)間、審批主體，在預算執行前審批完畢預算草案。因此，當年預算的草案只能在上一年的下半年審批，由于各級人大的全年會(huì )議一般在上半年召開(kāi)，只好由各級人大的常委會(huì )來(lái)審批預算草案。與筆者同持歷年制預算年度觀(guān)點(diǎn)的另一種實(shí)現機制是由人大常委會(huì )通過(guò)一項臨時(shí)法案，作為當年正式預算批準前的執行依據。⑥
二、預算編制法制創(chuàng )新
預算編制是一項極為細致的工作，需要收集各種數據，應有充足的時(shí)間保證。我國《預算法》及其實(shí)施條例對預算編制的依據、方式、方法、原則、時(shí)間等作了明確規定。但有些制度仍需改革。
(一)預算編制時(shí)間的調整
我國預算編制時(shí)間較短。根據我國《預算法》第24、35條和《預算法實(shí)施條例》第24、25、27條之規定，國務(wù)院于每年11月10日前向省、自治區、直轄市政府和中央各部門(mén)下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求;中央各部門(mén)應當根據國務(wù)院的指示和財政部的部置，結合本部門(mén)的具體情況，提出編制本部門(mén)預算草案的要求，具體布置所屬各單位編制預算草案，負責本部門(mén)所屬各單位預算草案的審核，并匯總編制本部門(mén)的預算草案，于每年12月10日前報財政部審核;省、自治區、直轄市政府財政部門(mén)匯總的本級總預算草案，應當于下一年1月10日前報財政部�，F在，國務(wù)院將下達編制預算指示的時(shí)間提前至9月份，比過(guò)去約提前兩個(gè)月，實(shí)際的預算編制時(shí)間達3-4個(gè)月，但仍顯得時(shí)間緊迫。從西方國家情況來(lái)看，預算正式編制前的準備時(shí)間普遍較長(cháng)，如美國聯(lián)邦預算編制于預算開(kāi)始前19個(gè)月。⑦我國多數學(xué)者建議延長(cháng)預算編制時(shí)間至半年左右，等時(shí)機成熟，積累一定的經(jīng)驗之后，再延長(cháng)預算編制時(shí)間到一年左右。⑧
(二)預算編制方式的改革
《預算法》第26條規定：“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。”所謂復式預算是指將一個(gè)預算年度內所有預算收入和支出，按照預算收入的來(lái)源和支出的不同性質(zhì)，分別編制在兩個(gè)或兩個(gè)以上的預算收支表上所形成的預算計劃。我國各級政府預算分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算和其他預算。然而，復式預算編制存在著(zhù)偏差，只在中央和省兩級試行復式預算，且不是完整意義上的復式預算;市、縣、鄉級預算仍是單式預算。因此，應按照市場(chǎng)經(jīng)濟的客觀(guān)要求，借鑒國外實(shí)行復式預算的經(jīng)驗，全面實(shí)行科學(xué)的復式預算。
(三)預算編制方法的改革
我國現行的預算編制方法是“基數法”，即根據上年的基數加減本年因素來(lái)確定本年度的預算收支規模。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，但存在著(zhù)缺乏科學(xué)的理論依據、盲目沿襲上年項目、不符合公平規范透明原則、導致單位之間若樂(lè )不均、造成資金極大浪費等局限。因此建議采用“零基預算”等先進(jìn)的預算編制方法。⑨這也是多數專(zhuān)家學(xué)者的看法。在立法層面上應將《預算法》第二十五條“中央預算和地方各級政府預算，應當參考上一年預算執行情況和本年度收支預測進(jìn)行編制”的規定，修訂為“中央預算和地方各級政府預算應按零基預算方法進(jìn)行編制。”同時(shí)按部門(mén)預算管理原則設計預算科目，將體現政府職能的預算內外收支統一納入預算管理，完整準確地反映政府財政職能和政府活動(dòng)范圍�！额A算法》應對編制部門(mén)預算作出一定的規定。
(四)預算收入編制依據的改革
根據我國《預算法》第29條之規定，各級預算收入的編制，應當與國民生產(chǎn)總值的增長(cháng)率相適應。依此條法律規定，是無(wú)法判斷預算收入與國民生產(chǎn)總值相適應，究竟是以全國平均增長(cháng)率相適應，還是以本地區國民生產(chǎn)總值的增長(cháng)率相適應。事實(shí)上，各地區國民生產(chǎn)總值的增長(cháng)率不盡相同，每一地區國民生產(chǎn)總值的增長(cháng)率又很難與全國平均增長(cháng)率相同。立法中的模糊規定，將導致實(shí)踐上的混亂。建議將一規定修改為預算收入的編制應當保持與本地區的國民生產(chǎn)總值的增長(cháng)率相適應。
三、預算審批法制創(chuàng )新
預算審批是預算過(guò)程的重要一環(huán)，然而，我國現行預算審批法制不夠完善，過(guò)多地流于形式，不利于規范國家財政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預算審批法律制度。
(一)調整預算草案的審批機關(guān)
根據我國《預算法》第12、13、39條之規定，中央預算由全國人民代表大會(huì )審查和批準，地方各級政府預算由本級人民代表大會(huì )審查和批準。全國人民代表大會(huì )對地方預算草案及地方預算執行情況只行使審查權，不行使批準權，而是由地方人民代表大會(huì )行使批準權。各級人民代表大會(huì )的召開(kāi)時(shí)間具有不確定性。往往在預算年度開(kāi)始后的3-5個(gè)月內或者更長(cháng)時(shí)間召開(kāi)，同樣造成預算先期執行現象。為此，建議預算草案的審批機關(guān)由縣級以上人民代表大會(huì )改為人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )，審批時(shí)間應在上一年度終了之前。
(二)延長(cháng)預算審查時(shí)間
預算審查分為初審和終審。根據我國《預算法》第37條之規定，我國現行預算初審分為三個(gè)層次。一是國務(wù)院財政部門(mén)應當在每年全國人民代表大會(huì )會(huì )議舉行的一個(gè)月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會(huì )財政經(jīng)濟委員會(huì )進(jìn)行的初步審查。二是省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門(mén)應當在本級人民代表大會(huì )會(huì )議舉行的一個(gè)月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會(huì )有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )或者根據本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )主任會(huì )議的決定提交本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )有關(guān)的工作委員會(huì )進(jìn)行的初步審查。三是縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門(mén)應當在本級人民代表大會(huì )會(huì )議舉行的一個(gè)月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大人常務(wù)委員會(huì )進(jìn)行的初步審查。以上初審時(shí)間大約為一個(gè)月。各級人民代表大會(huì )召開(kāi)時(shí)，對預算草案的審查為終審，審查時(shí)間最多為半日�？梢�(jiàn)，我國預算審查時(shí)間較短，難以保證預算科學(xué)性、合理性，而在國際上，各國政府向議會(huì )提交財政預算草案的時(shí)間，一般都在正式批準前的3個(gè)月到半年左右，以便使議會(huì )有一個(gè)充分討論和仔細修訂的時(shí)間，如美國，政府于2月份將預算草案提交國會(huì )，國會(huì )在7月份最后批準，審批時(shí)間是5個(gè)月。而我國預算審查批準時(shí)間大約為40日。為保證預算審批的科學(xué)、合理，則應適當延長(cháng)預算審批的時(shí)間，完善相應的審批機制。具體做法如下：將預算草案至少提前3個(gè)月送交人民代表大會(huì )負責預算草案審查機構⑩的各位成員審查，提出意見(jiàn)或建議，并由預算草案審查機構組織其成員討論，匯總各方意見(jiàn)，提交人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )審查、批準。要求預算草案審查機構必須由相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員組成，而不能濫竽充數。
四、預算調整的改革
預算調整是指經(jīng)全國人民代表大會(huì )批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會(huì )批準的本級預算在執行中因特殊情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準的預算中舉借債務(wù)的數額增加的部分變更。這是我國《預算法》第53條所作出的明確規定。有的專(zhuān)家已透徹地指出這一規定使各級政府和財政部門(mén)在預算執行中出現以下問(wèn)題：一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過(guò)人大審批;二是預算收入減少而相應調減預算支出不需通過(guò)人大審批;三是在不突破預算支出總額的前提下，預算支出科目留用;四是在預算收支總額不變的情況下，對部門(mén)或地方預算的追加、追減�？梢�(jiàn)，《預算法》所規定的預算調整范圍較窄，造成預算執行中預算變更、調整隨意性較大，預算調整的審批程序流于形式，人大對預算調整監督職能弱化。針對這種情況，修改《預算法》時(shí)，應重新界定預算調整的概念，對預算調整的定義作更嚴格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預算調整范圍，由各級人大常委會(huì )決定。
【注釋】
�、佗輳堺惾A、楊樹(shù)琪、朱德良：預算法的修訂依法行政、依法理財的迫切要求，《經(jīng)濟問(wèn)題探索》，2009年第11期。
�、冖堍嗵汽惾A：關(guān)于適當修改《預算法》的幾點(diǎn)建議，《哈爾濱金融高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報》，2009年第3期。
�、邰堍嗬钛啵哼m時(shí)修改《預算法》的幾點(diǎn)建議，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2009年第1期。
�、揸悷�、朱大興、王飛雪：完善《預算法》若干問(wèn)題的思考，《四川財政》，2009年第1期。
�、哔R飛躍：中美預算制度的比較與借鑒，《湖南財經(jīng)高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報》，第18卷第1期。
�、嵝熘�、林學(xué)富：《預算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現代財經(jīng)》2009年第11期。
�、忸A算審查工作具有專(zhuān)業(yè)性和復雜性，設置預算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )是非常必要的，在我國，一至五屆人民代表大會(huì )都設立了預算審查專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，六屆全國人大以后才按政府的對口部門(mén)設立專(zhuān)門(mén)委員會(huì )。目前，全國除深圳市人大設立了負責計劃預算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )外，各級人民代表大會(huì )都把預算審查的職責依托在對應政府經(jīng)濟管理部門(mén)而設立的財政經(jīng)濟專(zhuān)門(mén)委員會(huì )上，大部分的地方人民代表大會(huì )還沒(méi)有設立有權進(jìn)行預算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )。
(11)劉文峰：從預算執行審計中的問(wèn)題談修訂《預算法》的必要性，《中國審計》，2009年第15期。
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