行政允諾行為
行政允諾行為
摘 要 實(shí)踐中，行政機關(guān)常允諾在未來(lái)某一時(shí)間內完成某些特定的行政行為。
目前在我國行政法學(xué)界，對行政允諾法律問(wèn)題的研究還比較少，特別是行政允諾是否有法律效力及效力大小。
行政允諾具有一定的法律效力，行政相對人可以尋求法律途徑對不履行允諾的行政行為進(jìn)行法律救濟。
關(guān)鍵詞 行政允諾 行政行為 法律效力
一、行政允諾的概念
行政允諾，又稱(chēng)行政承諾，是指行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中，在其職權范圍內作出答應行政相對人或者公眾在一定期限內作為或者不作為某一特定行政行為的意思表示。
有些學(xué)者將其界定為行政機關(guān)的允諾制，體現行政機關(guān)的服務(wù)功能和態(tài)度。
行政允諾是一種新型的的行政管理行為，它具有以下特征：(1)行政允諾的主體是行政機關(guān)，即行政機關(guān)或法律、法規授權享有行政職權的組織。
(2)行政允諾基于行政管理目的，并且在法律、法規和行政機關(guān)的職權范圍內。
如果行政允諾不在行政機關(guān)的職權范圍內，就不具有做出該行政允諾的資格。
(3)行政允諾是單方的行政行為。
它是基于行政相對人請求行政機關(guān)或行政機關(guān)基于行政管理職能而做出進(jìn)行某一項行政管理的單方意思表示，不必征得行政相對人同意。
(4)行政允諾的形式有決定、命令、通知、通告等書(shū)面或口頭方式。
(5)行政允諾具有確定力、拘束力、公定力和公信力，行政相對人依照信賴(lài)保護原則信賴(lài)該允諾而行事。
(6)行政機關(guān)作出的行政行為必須與允諾相一致，不能反悔，否則將承擔相應的責任。
二、行政允諾的性質(zhì)考察
對行政允諾性質(zhì)的爭議主要在于能否確定其行政行為屬性。
關(guān)于這一點(diǎn)，在對行政行為有比較深入研究的德國也有不同的認識。
一種觀(guān)點(diǎn)以設立義務(wù)的特性為出發(fā)點(diǎn)，認為允諾具有處理性，屬于行政行為;另一種觀(guān)點(diǎn)認為，允諾沒(méi)有包含處理行為，而只是答應實(shí)施處理行為，因而不是行政行為。
筆者認為，行政允諾具有以下法律性質(zhì)：
行政允諾是一種獨立的行政管理行為。
行政允諾發(fā)生在行政領(lǐng)域，其作出是為了更好的履行憲法賦予的經(jīng)濟和社會(huì )管理職能，屬行政執法的具體體現，從法律效果要素來(lái)講，允諾行為對相對人的權利義務(wù)造成了實(shí)質(zhì)影響，能夠直接產(chǎn)生法律效果而并非沒(méi)有處理性，因而性質(zhì)上屬行政行為當無(wú)疑問(wèn)。
但屬于何種類(lèi)型的行政行為，對此學(xué)界所持斷點(diǎn)迥異。
最高人民法院《關(guān)于規范行政案件案由的通知》將行政合同、行政獎勵、行政允諾、行政給付等并列作為行政行為的種類(lèi)，筆者認為這明確表示了兩層意思：其一，明確肯定了行政允諾屬行政行為，從而排除認定其作為民事行為的的可能性;其二，明確其是獨立于行政合同、行政獎勵、行政給付等類(lèi)型的行政行為。
行政允諾對的管理表現在為社會(huì )公益而設定允諾方面，也表現在確認相對人是否完成指定行為方面。
行政允諾是一種公法上的義務(wù)而非私法之債。
行政昨天通過(guò)意思表示為自身設定一定的負擔義務(wù)，既可能是公法上的義務(wù)，也可能是私法之債。
但很顯然，行政允諾中的行政主體并不符合私法上的經(jīng)濟人假設前提，允諾的作出并非以實(shí)現自身利益最大化為目的，而旨在為社會(huì )公共利益履行行政職責。
當行政主體不履行或不適當履行負擔義務(wù)時(shí)，法院若以民事案件受理，則相當于承認相對人請求權基礎為私法之債。
而私法上的債，一類(lèi)為基于法律行為而發(fā)生的意定之債，另一類(lèi)為基于法律規定而發(fā)生的法定之債。
顯然，行政主體的允諾義務(wù)不是法律直接規定，因而不屬于法定之債。
但是，行政主體的允諾義務(wù)無(wú)需當事人的意思配合，況且行政主體沒(méi)有包含訂立合同的意思表示。
行政允諾具有雙重性。
行政允諾的雙重性是由行政允諾的自身特性決定的。
一個(gè)行政允諾行為實(shí)質(zhì)上包含兩個(gè)行為，即作出允諾行為本身以及是否履行允諾義務(wù)的行為。
前者主要指行政主體發(fā)布帶有允諾內容的規范性文件或通告行為，而后者在行政允諾糾紛案件中通常表現為行政主體的不履行或不適當履行允諾義務(wù)的行為。
因此，法院在審理案件時(shí)，應對同一允諾行為中的兩個(gè)行政行為作出適當區分，并就其合理性、合法性問(wèn)題作出判斷。
三、行政允諾的法律效力
行政允諾有其獨特的特點(diǎn)，那么行政允諾是否具有法律效力呢?有人認為，行政允諾的這種單方意思表示決定了行政允諾僅對允諾者產(chǎn)生拘束力，因而缺失法律關(guān)系的相對方，故僅僅是一種自我約束，不能演變?yōu)樾姓ㄉ系膹娭屏Α?/p>
筆者認為，行政允諾是行使行政管理職權的表現，具有國家權力性質(zhì)，一旦作出允諾，即與行政相對人形成行政法律關(guān)系。
行政允諾的對象是行政相對人或公眾，行政機關(guān)作出的允諾行為將直接影響行政相對人的權利、義務(wù)或者公眾的相關(guān)活動(dòng)。
行政允諾的內容必須在法律、法規規定和行政管理的范圍之內。
行政機關(guān)應當言行一致，不能為實(shí)現其允諾的內容將承擔行政法律責任。
行政允諾是代表國家作出的公權力行為，國家對行政機關(guān)沒(méi)有實(shí)現其允諾的行為承擔責任。
因此，給付性允諾、時(shí)效性允諾、獎勵懸賞性、服務(wù)性允諾等行政允諾行為都具有相應的法律效力。
行政允諾的目的是為了實(shí)現治理社會(huì )、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)行政機關(guān)依法行政、提高管理效率、規范社會(huì )秩序等社會(huì )公共利益，具有宏觀(guān)性和行政調解的性質(zhì)。
這樣不僅對行政相對人合法權利的保護具有重要的意義，更重要的是公眾對政府的信賴(lài)，如果失去了公眾的信賴(lài)，那么政府的威信將大打折扣。
沒(méi)有法律效力的行政允諾無(wú)論對行政機關(guān)還是行政相對人來(lái)說(shuō)，都是毫無(wú)意義的，行政允諾包含的價(jià)值就在于承諾、信賴(lài)和公平。
四、結語(yǔ)
行政允諾在實(shí)踐中的發(fā)展趨勢已凸顯出走在立法和理論之前的狀況，為防止各種隨意性允諾行為的可能發(fā)生，未來(lái)立法應盡快將其納入規范，意義不僅規范行政主體依法行政，建立政府誠信和樹(shù)立政府權威，而且有助于此類(lèi)糾紛的妥善解決，避免國家利益受損。
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