公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征論文
面向21世紀的中國政策科學(xué)必須充分考慮公共部門(mén)管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來(lái)取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識創(chuàng )新。
一、公共政策學(xué)的緣起 政策科學(xué)又稱(chēng)政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應用性的研究領(lǐng)域。它的出現被視為“當代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當代西方社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(cháng)以及它對各國政府政策制定和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科�，F在政策科學(xué)已構成當代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì )科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。
一般認為，“政策科學(xué)”概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著(zhù)的《權力和社會(huì )：政治研究的框架》一書(shū)。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書(shū)特別是拉斯韋爾本人所寫(xiě)的“政策方向”一文中，首次對社會(huì )科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎，成了政策科學(xué)誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著(zhù)作構成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑�！罢叻治觥币辉~則是美國經(jīng)濟學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進(jìn)比較分析類(lèi)型。在西方文獻中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復雜，有的學(xué)者將兩者當作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱(chēng)，強調它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強調政策分析作為社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應用性學(xué)科的特征。
二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對政策學(xué)的影響 盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問(wèn)，是一種“統一的社會(huì )科學(xué)”（元社會(huì )科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關(guān)于公共部門(mén)管理尤其是政府管理的學(xué)問(wèn)。70年代以來(lái)，政策科學(xué)與經(jīng)濟學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導致公共部門(mén)管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學(xué)，就不能離開(kāi)公共部門(mén)管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢。
政府及公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域成為相對獨立的學(xué)科分支是從19世紀末20世紀初開(kāi)始的。在百余年的發(fā)展、演變過(guò)程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說(shuō)是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。
1.傳統的公共行政學(xué) 形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統的公共行政學(xué)有六大信條：
�。�1 ）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開(kāi)的假定；
�。�2）強調層級制和規章制度（即采用官僚體制模式）；
�。�3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩定性；
�。�4 ）以文官制度作為人事管理的基本制度；
�。�5）對文官的控制（外部規制）；
�。�6）要求結果的公平。
早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過(guò)程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執行）絕然分開(kāi)，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現象及過(guò)程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當地過(guò)分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問(wèn)題被忽視）。
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