網(wǎng)絡(luò )經(jīng)濟對稅收的影響及對策
摘要:中國農村稅費制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主要內容的財產(chǎn)關(guān)系 變遷，是農村稅費制度改革的依據。
中國農村稅費問(wèn)題與農民負擔高度相關(guān)。農民負擔現象上看是征收多少的問(wèn)題，本質(zhì)上是政府維持農村現行管理體制的制度成本太高。事實(shí)上政府既不可能對農村提供公共品，也無(wú)法與高度分散的9億農民進(jìn)行交易。
因此，對中國農村稅費問(wèn)題的研究，基本上不可能套用西方建立于公民社會(huì )基礎上的稅費概念;也不能寄希望于傳統的政治手段。本文總結的試驗區經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗的教訓是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費制度改革。
如同90年代的其他改革試驗一樣，農村稅費改革也有“種下龍種收獲跳瘙”的尷尬。我們不得不承認：這個(gè)改革本來(lái)是從減輕農民負擔入手，結果卻以增加農民負擔告終。
1、背景說(shuō)明
史上由于農村人口龐大、農業(yè)剩余少，農民作為納稅主體數量多而且過(guò)度分散;政府征收農業(yè)稅費的交易成本高到無(wú)法執行的程度。因此，統治者才允許農村基層長(cháng)期維持“鄉村自治”。自秦代“郡縣制”以來(lái)2千年，政權只設置到縣一級。這是我們這個(gè)農業(yè)剩余太少的農民國家能夠維持下來(lái)的最經(jīng)濟的制度。
解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農村的主要納稅人，又是農村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區精英。所以，“鄉村自治”就是“鄉紳自治”。政府既不必要對全體農民征稅，也不必要直接控制農民。因此國家對農村的管理成本也較低。
解放初期農民按社區人口平均分配了對土地的占有和收益權，地主消失了，這本來(lái)應該使得政府管理成本上升。但當年鄉鎮不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開(kāi)支的鄉(區)“公所”;干部下村處理公務(wù)，只安排由政府按照伙食標準支付的“派飯”到戶(hù)。因此，管理成本沒(méi)有明顯增加。但是，政府與分散農民之間在農產(chǎn)品上的交易成本卻大幅度增加。于是出現了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農業(yè)稅費的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開(kāi)支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。
1958-78年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過(guò)推行統購統銷(xiāo)和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農業(yè)剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉鎮政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過(guò)去，但與改革后的20年相比也相對較低。
改革近20年來(lái)，中國農村實(shí)行了以農民平均占有土地產(chǎn)權為實(shí)質(zhì)內容的“家庭承包制”以后，多數地區實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農村稅費制度才與土地收益分配和鄉村公共品開(kāi)支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。
1984年以后，由于以原來(lái)的人民公社為基礎改制成立的的鄉鎮政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強化了地方財政，使2800個(gè)縣市、5萬(wàn)多個(gè)鄉鎮政府必須增加農業(yè)稅和農林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來(lái)屬于村級占有、使用的“三提五統”足額收取到鄉鎮才能保證基本開(kāi)支。因此，不僅農民負擔問(wèn)題日益突出，而且農村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和公共品開(kāi)支的來(lái)源。
2、“稅費征收辦法”改革的教訓
農村改革是農民對原來(lái)人民公社集體所有制的財產(chǎn)關(guān)系的突破。農民在20年“承包經(jīng)濟”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94%的農村資產(chǎn)，成為相對獨立的財產(chǎn)主體。農民在維護自己財產(chǎn)權利的斗爭中開(kāi)始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調節收益分配。正因為有這種轉變，歷史上任何政府對農民征收稅費的交易成本都過(guò)高的矛盾，才又逐漸尖銳起來(lái)。
因此，我們在國家批準的農村改革試驗區進(jìn)行了與糧食購銷(xiāo)體制相聯(lián)系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀(guān)需要出發(fā)，對農戶(hù)按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗使我們得到一些經(jīng)驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決5萬(wàn)多個(gè)基層政府在現行政治體制下不斷自我膨脹的問(wèn)題，才能較為徹底地理順政府和農民的經(jīng)濟關(guān)系。
3、下一步稅費制度綜合改革的建議
在農村建立約5萬(wàn)個(gè)鄉鎮級政府、70萬(wàn)個(gè)行政村和400萬(wàn)個(gè)自然村的村民委員會(huì )來(lái)對9億農民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無(wú)前例”的程度。
鄉村基層組織制度不適應家庭承包制的問(wèn)題，至今仍是農村可持續發(fā)展的重大的制約性障礙�？紤]到在全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉村公共品開(kāi)支負責，或對弱質(zhì)農業(yè)和低收入農村人口予以較大幅度補貼，都是不現實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調整部門(mén)利益關(guān)系，則可能是徹底解決農民負擔問(wèn)題，改善政府宏觀(guān)調控的必要前提。
今后的設計是與基層組織建設和農村政治體制改革相結合。針對多數傳統農區特別是貧困地區農民負擔屢治屢發(fā)，而農村基層的組織體制和管理制度長(cháng)期薄弱的問(wèn)題，在抓好各項農村基本經(jīng)濟制度建設、充分發(fā)育農村經(jīng)濟主體的前提下，鄉級進(jìn)行 “撤鄉并鎮、清財轉社”，村級開(kāi)展“普選、自治、合作”為主的改革;明確規定鄉、村兩級合作社作為財產(chǎn)主體和納稅主體，農民在社區內的農業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租(承包費)、不再承擔其他稅費;最終通過(guò)夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎，來(lái)保證國家長(cháng)治久安。
中國農村稅費制度改革試驗研究
一、農業(yè)稅費制度的歷史特征
建國前中國農地約50%是地主所有，農民租種土地一般向地主交50%的實(shí)物地租，地主向政府交納10%田賦「1」。因此，農業(yè)剩余主要由地主與國家分享。由于政府的交易對象主要是地主，而地主作為農村納稅主體僅占農村人口的不到10%，因此稅費征收的制度成本相對較低。那時(shí)的問(wèn)題，實(shí)際上產(chǎn)生于政府在小農經(jīng)濟剩余太少的條件下要富國強兵、追求工業(yè)化，在小農經(jīng)濟剩余太少的條件下只能采用“征借”的方式，提前相當長(cháng)時(shí)期預收稅款，這成了索取農業(yè)剩余的主要途徑之一「2」。
1952年全國土地改革完成，當時(shí)約4億農民成為農業(yè)稅負的納稅主體。盡管這期間農民因為剛剛無(wú)償得到土地，愿意積極交售公糧，但由于納稅主體從農村人口的10%變成90%，農村稅費制度的運行成本當然大幅度提高，1952年土改完成當年就出現糧食短缺，1953年9-10月在農業(yè)生產(chǎn)連續3年大幅度增長(cháng)的情況下，糧食問(wèn)題反而愈益嚴重起來(lái)，政府不得不強制推行統購統銷(xiāo)。隨之，為了配合貫徹統購統銷(xiāo)制度，中國于1955年實(shí)現農業(yè)合作化，1958年全國人民公社化。集體化使土地由農民私有變成社區集體公有，納稅主體也由4億農民變?yōu)?00萬(wàn)個(gè)合作社(1955)和后來(lái)的7萬(wàn)個(gè)人民公社(1958)。這才相對解決了政府與分散農民無(wú)法交易的問(wèn)題。
有鑒于此我們認為，改革前的農業(yè)稅負制度，并不體現對小農、集體、政府三者的利益分配調節;而體現出國家在農村的主要利益是必須拿到足夠的糧食實(shí)物，因此其農業(yè)稅政策視其獲糧方式的變化而定。
建國初期國家主要通過(guò)農業(yè)稅征實(shí)和采購兩種手段取得糧食。例如：從1950年到1952年，在國家掌握的918億斤原糧中，從農業(yè)稅征實(shí)中獲得的占57%，從采購得到的占43%「3」。在此期間，農業(yè)稅征實(shí)量的比重為93.9%，只有極少量的代金收入「4」。自從1953年國家實(shí)行糧食統購統銷(xiāo)政策以后，從農民那里獲取糧食的方式從原來(lái)的主要依靠農業(yè)稅征實(shí)，轉向依靠統購。到1978年，國家從農業(yè)稅征實(shí)中獲得的糧食為248億斤，占當年國家糧食收購量1234.8億斤的20.1%;到了90年代，國家取得糧食約1200億斤，農業(yè)稅征實(shí)部分也只有250億斤左右，仍然約占20%。?
此外，中央政府對地方參與農業(yè)利益分享十分寬容。建國以后，中央政府無(wú)力照顧鄉村財政開(kāi)支，允許地方在征收農業(yè)稅正稅的同時(shí)，按一定比例征收農業(yè)稅地方附加。1950年《新解放區農業(yè)稅暫行條例》規定農業(yè)稅地方附加的比例是最高不得超過(guò)正稅的15%，1951年變?yōu)?0%，1956年為22%，1957年為15%。最終這一比例被1958年頌布的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》以法律形式固定為15%。
盡管一直有最高限額的規定，但由于它不能滿(mǎn)足鄉村財政開(kāi)支的需要，因而農村各種攤派相當嚴重。據財政部估計「5」，1950年全國農村攤派約為3億元，1951年達5.74億元(相當于當年全國農牧業(yè)稅21.69億的27%)，1952年為1.5億元，1953年為8318萬(wàn)元，1957年為1700萬(wàn)元。這種下降主要是由于興辦農業(yè)合作社以后，一部分攤派轉由集體開(kāi)支。到文革期間，平均每年的雜項負擔相當于農業(yè)稅的60—80%。
改革初期，中央政府提出整頓農民不合理負擔的十項措施，并相繼采取了農業(yè)稅起征點(diǎn)政策和提高農產(chǎn)品收購價(jià)格政策，但并未有效降低農民的稅外負擔。據有關(guān)部門(mén)估計「6」， 1983年全國農民農業(yè)稅外負擔約210億元，相當于當年農業(yè)稅47.4億元的4.4倍，占當年農民人均純收入的8.07%;另?yè)?984年對河北等15個(gè)省、市、區1017.9萬(wàn)人的調查，農民人均稅外負擔50.5元，占當年人均純收入的16.8%。這一方面說(shuō)明中央政府很難約束地方利益擴張行為，另一方面也說(shuō)明農業(yè)稅并不起對農民利益的調節作用。??
二、改革以來(lái)農業(yè)稅費制度的問(wèn)題
1、政府面臨“兩害相權取其輕”的兩難選擇
1958年中國政府頒布了《中華人民共和國農業(yè)稅條例》「7」，當時(shí)確定的稅收原則、計稅標準、課稅對象等內容，本來(lái)都是根據當年全國實(shí)現人民公社化以后的實(shí)際情況制定的，迄今為止，中國現行農業(yè)稅負制度仍然以此為基礎。
由于80年代初期的土地按人口均分已經(jīng)基本恢復了分散的小農經(jīng)濟，所以政府實(shí)際上面臨兩難選擇：如果繼續執行原來(lái)的制度，就需要重新建立社區合作經(jīng)濟組織來(lái)替代分散小農作為納稅主體。如果按照國際通行的原則建立稅費制度，就不得不再次面對與9億農民交易費用高到無(wú)法操作的矛盾。
這個(gè)兩難選擇是典型的“兩害相權取其輕”。而且無(wú)論做何選擇，現行稅制也客觀(guān)上不能起到調節收益分配的作用。有鑒于此，中國農村稅費制度即使真改革，也無(wú)條件照搬發(fā)達國家的制度經(jīng)驗，更不可能單獨進(jìn)行。
2、外部環(huán)境的變化
以“大包干”為主要內容的農村改革和1982-84年的連續3年大豐收，產(chǎn)生巨大的“制度效益”，一度使國家、集體和農民在收益增長(cháng)的情況下，形成增量利益分配的相對均衡。尤其值得注意的制度環(huán)境約束條件是：當時(shí)還沒(méi)有建立各級地方政府財政;糧食統購統銷(xiāo)體制也并未改變，在只有這個(gè)被中央政府直接控制的壟斷流通部門(mén)與農民交易的特殊條件下，政府并不受到交易成本增加的困擾。
但是自80年代中期以來(lái)，農村稅費制度的外部環(huán)境發(fā)生了根本變化：
一是1985年在農業(yè)3年大豐收出現賣(mài)糧難的壓力下，政府對2百多種農產(chǎn)品放開(kāi)市場(chǎng)，糧食統購統銷(xiāo)的壟斷經(jīng)營(yíng)也一度被打破，政府對農民的糧食交易改為“合同定購”和計劃與市場(chǎng)并行的“雙軌制”。
二是1986年完成了撤消人民公社、改制為鄉鎮政府的農村組織體制改革，成立了約7萬(wàn)個(gè)有自己獨立的財政利益和相應的稅收權利的基層政府。他們都有工業(yè)化、現代化的沖動(dòng)，都會(huì )參照中央政府改革前的制度經(jīng)驗，在占有資源和從農業(yè)提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴(lài)”。
3、稅費、組織、糧食，這3方面形成了依存關(guān)系
80年代中期以來(lái)，雖然原有的農業(yè)稅費制度的基本框架沒(méi)變，但在上述市場(chǎng)化和農村組織制度改革之下形成了新的外部環(huán)境，直接導致了基層農業(yè)稅費制度出現了地方政府和黨政組織收益不得不增加的變化。
隨著(zhù)建立了“6套班子「8」”的鄉鎮政府的不斷擴張，和代表上級政府部門(mén)的所謂“7所8站「9」”不斷增加和強化有利于本部門(mén)的“管理(收費)”職能，以及完善鄉級財政和加強村級組織建設等項自上而下的任務(wù)的全面落實(shí)，地方政府和鄉村黨政組織開(kāi)支大幅度增加，并且只能從土地和農民那里收取;而最節約交易費用的辦法主要是與國家“正稅”搭車(chē)，通過(guò)糧食定購收取。于是，近10年來(lái)農業(yè)稅及地方附加、各種鄉村攤派和由“價(jià)稅合一”的糧食統購演變而來(lái)的低價(jià)糧食定購等都在不斷增加。
此外，國家為了滿(mǎn)足地方黨政組織和下設部門(mén)不斷增長(cháng)的開(kāi)支需求，又給農業(yè)和農民增加了多種負擔：一是由農業(yè)稅派生的農林特產(chǎn)稅，二是《農民承擔費用和勞務(wù)管理條例》規定的不超過(guò)上年人均純收入5%的鄉統籌和村提留費以及義務(wù)工、積累工的以資代勞;三是各級政府部門(mén)出臺的行政事業(yè)收費及攤派、集資、罰款。
而且，以上稅費的征收，都是通過(guò)由地方政府和鄉村黨政組織操作的現行農業(yè)稅費制度和糧食定購體制實(shí)現的，也就是說(shuō)，近10年來(lái)基層組織體制、農業(yè)稅費制度和糧食購銷(xiāo)體制這3個(gè)方面已經(jīng)構成相輔相成的關(guān)系。?
4、現行農業(yè)稅費制度運行中的問(wèn)題
l 現行農業(yè)稅制不科學(xué)：
一是現行農業(yè)稅制幾十年一貫制，已使當前農業(yè)稅的征收出現了諸多與現實(shí)情況脫節的地方：如計稅常產(chǎn)與實(shí)際常產(chǎn)、名義稅率與實(shí)際稅率、計稅土地面積與實(shí)際土地面積等，從而產(chǎn)生了高產(chǎn)低稅或低產(chǎn)高稅、名義稅率高實(shí)際稅率低或名義稅率低實(shí)際稅率高、有稅無(wú)地或有地無(wú)稅等種種不合理現象。
二是農林特產(chǎn)稅存在著(zhù)“五難”、“四多”、“一高”的問(wèn)題：“五難”是指面積確定難、產(chǎn)量核實(shí)難、價(jià)格定準難、征收操作難、減免落實(shí)難;“四多”是稅目多(包括6個(gè)稅種、26個(gè)細目)、稅率多(包括生產(chǎn)環(huán)節、收購環(huán)節的12個(gè)稅率)、征收環(huán)節多(有的生產(chǎn)環(huán)節征，有的收購環(huán)節征，也有的兩個(gè)環(huán)節都征)、征收方法多(包括查帳征收法、查實(shí)征收法、查驗征收法、委托代征法、核實(shí)收入征收法);“一高”是指征收成本高。因此在實(shí)際操作中農林特產(chǎn)稅根本不可能按規定推行據實(shí)計征，而按人按地平均分攤則是大多數地方的現實(shí)選擇。
l “三提五統”費用不公平
將農民承擔“三提五統”費用規定為以鄉為單位按上年不超過(guò)年農民人均純收入的5%交納，掩蓋了由于各村人口、耕地面積、生產(chǎn)力水平、非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異而導致的村與村之間、戶(hù)與戶(hù)之間的農民人均純收入的差異，從而出現苦樂(lè )不均、甚至“劫貧濟富”等不平等、不合理的現象。?
l 稅外負擔問(wèn)題過(guò)重
稅費之外的“收費、罰款、集資、攤派”等項目，政出多門(mén)、項目繁雜，隨意性強。據統計，僅中央國家機關(guān)所制定的向農民收費的項目就多達99項，此外還有要農民出錢(qián)、出物、出工的升級達標活動(dòng)43項。從河北省的情況看，僅18個(gè)省直部門(mén)就清理出向農民收費的文件56個(gè)，收費項目多達83項;石家莊市19個(gè)縣市總計清理出獨自制發(fā)的涉及農民負擔的文件125個(gè)，總計各類(lèi)名目的收費、罰款、攤派、集資項目多達852項「10」。?
5、現行糧食定購體制的問(wèn)題?
l 糧食“暗稅”較重
“暗稅”緣于“價(jià)稅合一”的糧食定購任務(wù)，其數量大體相當于國家糧食定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的差額。多年來(lái)(除個(gè)別年份外)，國家糧食定購價(jià)一般都大大地低于市場(chǎng)價(jià)，因此農民交售定購糧時(shí)的牌市價(jià)差即可視為農民向國家的無(wú)償貢賦，實(shí)際上帶有“稅”的性質(zhì)。據河北省魏縣的反映，1995年全縣小麥定購任務(wù)中，定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為1655.1萬(wàn)元;玉米的定購任務(wù)中定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為344.1萬(wàn)元兩項合計“暗稅”為1999.2萬(wàn)元，相當于全縣農業(yè)稅709萬(wàn)元的2.82倍。?
l 定購任務(wù)苦樂(lè )不均，難以調整
現有糧食定購任務(wù)的分配格局是1985年國家糧食體制由統購改為合同定購時(shí)確定的。一方面，當時(shí)糧食大豐收產(chǎn)生了“賣(mài)糧難”，糧食市場(chǎng)價(jià)格較低，各地在國家改統購為合同定購時(shí)，為了減輕“賣(mài)難”的壓力都盡可能多地爭取與國家簽訂合同定購數量;另一方面，當初合同定購任務(wù)較重老的糧食主產(chǎn)區的增糧潛力趕不上新的糧食主產(chǎn)區，后者的糧食定購比率要遠遠低于前者(如河北省有的縣糧食定購比率高達33%，而有的還不到5%)。隨著(zhù)1985年以后糧食生產(chǎn)連續徘徊、糧食合同定購變成了硬性的定購任務(wù)，糧食定購價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)的情況雖有反復，但其趨勢是愈演愈烈。這就決定了誰(shuí)多承擔定購任務(wù)誰(shuí)吃虧，從而造成定購任務(wù)此輕彼重，難以調整。?
6、稅費征管的交易成本過(guò)高
現行稅費制度的征管成本較高，財務(wù)管理混亂。各地普遍出現嚴重的“跑、冒、滴、漏”的4個(gè)“點(diǎn)”現象：鄉以上財政和各部門(mén)平調鄉村集體資金“跑”一點(diǎn)，稅費收取時(shí)鄉村加碼“冒”一點(diǎn)，鄉、村、組三級在收取、結算、管理、使用等環(huán)節上“滴”一點(diǎn)，大批人力摧糧、要款、吃喝浪費“漏”一點(diǎn)，致使稅費征管過(guò)程中浪費嚴重。
據安徽省渦陽(yáng)縣試驗區在耿皇鄉1996年的試驗，鄉經(jīng)管站、財政所組織19人下村，嚴格按國家規定實(shí)行依率計征農林特產(chǎn)稅。他們跟蹤農林特產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售過(guò)程達2個(gè)多月，認真進(jìn)行成本、收入核算;最后征收了4萬(wàn)元的農林特產(chǎn)稅。但這些人下鄉的用品、工資、補助、誤餐等費用開(kāi)支近4萬(wàn)元，征收成本基本與征收稅額相同。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)仍然是政府與分散農民之間的交易成本過(guò)高。
3、基層干群關(guān)系緊張、惡性事件時(shí)有發(fā)生。
上述“五難”、“四多”的問(wèn)題，造成村與村之間、戶(hù)與戶(hù)之間矛盾重重。大量不合理的開(kāi)支打入鄉村集體資金的開(kāi)支范圍，致使鄉村財務(wù)既混亂，又無(wú)法公開(kāi)。一方面農民負擔逐年增加，但有多少稅費項目，分別是什么、是多少，農民心里沒(méi)有底，抵觸情緒大;另一方面基層干部直接代表政府向農民征收稅費，對現行制度成本高的問(wèn)題既無(wú)法解釋?zhuān)直仨殘绦�，于是工作手段強硬，�?jīng)常與農民群眾發(fā)生摩擦。再加上農村財務(wù)管理混亂，造成基層干群關(guān)系緊張，各地不斷出現農民集體上訪(fǎng)和鄉村干部遭報復傷害事件，給農村形勢造成極大的不穩定。
三、農業(yè)稅費“征收辦法”改革的經(jīng)驗教訓
自1993年，有些農民負擔較重的地方一方面自發(fā)地采取撤鄉并鎮、合并機構、壓縮編制的措施，以減少政府開(kāi)支;另一方面也開(kāi)始試行農業(yè)稅費“征實(shí)”或叫“公糧制”改革，并于1994年引起農業(yè)部農村改革試驗區辦公室的重視，納入試驗項目加以指導。這項改革經(jīng)過(guò)了初期有指導的試驗和隨之而來(lái)的地方自發(fā)推廣兩個(gè)階段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、貴州、河南、陜西等省的近70個(gè)縣市推行。?
1、初期試點(diǎn)階段
安徽省阜陽(yáng)市太和縣、湖南省懷化地區新晃縣、貴州省湄潭縣和河北省正定縣在1993年個(gè)別鄉鎮試點(diǎn)的基礎上，于1994—1996年在農業(yè)部農村改革試驗區辦公室的指導下進(jìn)行了改革試驗。各地試點(diǎn)方案的基本思路大體一致，但在操作上也存在一定差異。?
l 基本一致的內容主要包括：
(1) 改革現行農業(yè)稅費征收辦法，將農業(yè)稅費合并征收;
(2) 確定征實(shí)總量，一定三年不變;
(3) 取消合同定購，實(shí)行農業(yè)稅費征實(shí)或叫“公糧制”，完成征實(shí)任務(wù)后的其他糧食可直接進(jìn)入市場(chǎng)交易;
(4) 征實(shí)的糧款由鄉財政與糧食部門(mén)統一結算，實(shí)行稅費分流、稅歸財政，費歸鄉村;
(5) 村提留實(shí)行“村有鄉管”;
(6)農民在完成征實(shí)任務(wù)后，有權拒絕各種攤派。?
l 主要差異有：
(1) 征實(shí)范圍：有的地方只包括農業(yè)稅及地方附加、村提留、鄉統籌三項，如正定、湄潭等地，有的地方也將農林特產(chǎn)稅合并進(jìn)來(lái)，四項一次計征，如太和、渦陽(yáng)等;
(2) 征實(shí)總量的計算：正定實(shí)行的是“依率計征法”，即按農民承包耕地前三年平均常產(chǎn)的8—10%計征;太和則采取“公式倒算法”，即“稅費總額÷糧價(jià)=征實(shí)總量”，而湄潭則是將農業(yè)稅征實(shí)部分保持不變，將村提留、鄉統籌部分折價(jià)征實(shí);
(3) 征實(shí)依據：如太和縣、正定縣主要依據納稅地畝數量分配征實(shí)任務(wù)，湄潭縣將農業(yè)稅、村提留部分以承包土地數量為依據征實(shí)，鄉統籌的征實(shí)按現有人口分攤;還有的地方如河南郾城縣則實(shí)行“地稅人費”的分配辦法;
(4) 征收方式和時(shí)間：從征收方式看，有的地方實(shí)行農業(yè)稅費全部征實(shí)，有的地方實(shí)行以征實(shí)為主，交糧困難的可部分折交代金;從征收時(shí)間看，有的地方分夏秋兩季按比例征收，有的地方一季完成;
(5) 給農民公布的結算價(jià)格：主要有二種：定購價(jià)及介于定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間由有關(guān)部門(mén)確定的協(xié)商價(jià);有的地方只按定購價(jià)結算，有的地方只按協(xié)商價(jià)結算，有的地方將定購任務(wù)部分按定購價(jià)結算，其余按協(xié)商價(jià)結算;
(6) 鄉統籌、村提留資金的管理：征實(shí)糧款結算以后，村提留款大都實(shí)行村有鄉管，代管單位有的是鄉財政，有的是鄉農經(jīng)站;鄉統籌款實(shí)行鄉有鄉管(財政所管或鄉農經(jīng)站管)。?
2、自發(fā)推廣階段試點(diǎn)方案的變化?
這一階段之所以不同于1994-96年有指導的試驗，主要在于地方政府從自身收益穩定增加出發(fā)，不承擔1996年以后糧食價(jià)格下降帶來(lái)的風(fēng)險和損失，自發(fā)地取消了原來(lái)試驗方案確定的與糧食購銷(xiāo)體制改革相結合的特征。
自發(fā)推廣階段的典型是阜陽(yáng)市的12個(gè)縣市區在前幾年太和縣、渦陽(yáng)縣初期試驗的基礎上，于1997年推行的以“稅費合一，限額征收”為主要內容的改革;以及以河北省魏縣為代表的一些縣市，在參考太和縣、正定縣等地做法的基礎上，于1996年推行的以“稅費并收一口清、以地定金折實(shí)征「11」”。與前階段有指導的試驗相比，自發(fā)推廣階段地方政府的做法主要有以下變化：?
一是從核定征實(shí)總量征收糧食，向核定貨幣總量征收現金變化。
阜陽(yáng)試驗區1997—1999年的實(shí)施方案規定的征收農業(yè)稅費限額標準是：預計1997—1999年三年農民人均年純收入2000元，按5%標準確定的“三提五統”費為100元;再加上每年農民人均承擔的農業(yè)兩稅為30—40元，二者相加即為“限額標準”。并以貨幣形式將稅費合一的任務(wù)按一定的標準分攤到每個(gè)農戶(hù)，一定三年不變。這就改變了初期試驗階段按每畝百斤糧或按前三年耕地畝均常產(chǎn)的8—10%的標準核定“征實(shí)”數量的做法。
魏縣1996年是按照核定的前三年畝均收入的10%確定稅費貨幣總額，并將其分解下達給農戶(hù)，實(shí)行稅費合一“貨幣金額”一定三年不變。?
二是“一定三年”的征實(shí)量由確定變成不確定。
阜陽(yáng)市1997年的方案在執行中，除了有一部分可根據全縣糧食定購任務(wù)給農戶(hù)下達征實(shí)量，并按定購價(jià)格折抵稅費貨幣任務(wù)外，其余的要么要求農戶(hù)交納現金，要么要求農民按當時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格折實(shí)補足(因1997年市場(chǎng)價(jià)低于定購價(jià))。
魏縣每年征實(shí)總量的確定，是用一定三年不變的稅費貨幣總金額除以每年夏收前由縣政府委托有關(guān)部門(mén)根據國家定購任務(wù)、定購價(jià)格和市場(chǎng)糧價(jià)確定的 “綜合價(jià)格”計算出來(lái)的;這種介于定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的“綜合價(jià)格”每年是不確定的，因此每年實(shí)際的征實(shí)量也是不確定的。
三是稅費結構的變化。
在初期試驗階段，各試點(diǎn)單位確定的稅費總額中，一般只含“法定稅費”項目，如農業(yè)稅及地方附加、農林特產(chǎn)稅、三提五統費;雖然有些地方出現了所謂的“第三塊資金「12」”，但這只是一個(gè)結果，是制定試驗方案時(shí)不可預計的。但是1996年在魏縣征收的7868萬(wàn)元稅費總額中，不僅包括了5385萬(wàn)元的“農業(yè)兩稅，提統兩費”，還包括433萬(wàn)元的“教育集資”和2050萬(wàn)元的“農村發(fā)展資金”。所謂“農村發(fā)展資金”就是“第三塊資金”。魏縣將其視為“農民應當負擔的法定義務(wù)”而定名為“農村發(fā)展資金”。
3、經(jīng)驗與教訓
農業(yè)稅費改革初期階段曾經(jīng)取得諸多成效，不僅確實(shí)在試驗的3年中有效地控制住了農民負擔的增長(cháng)，保證糧食部門(mén)穩定掌握了無(wú)償的糧源;而且節約了稅費征管成本，減少了糧食在金融部門(mén)的虧損掛帳，提高了銀行資金使用效率。此外，“稅費合一項、折實(shí)一次征，三年不變樣”的改革措施，迎合和利用了農民在交納稅費方面 “皇糧國稅、不交有罪”的納稅意識和“固定、簡(jiǎn)單、明了”的行為要求，調動(dòng)了農民交糧的積極性。
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