試論省管縣財政體制改革

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　　摘要：省直管縣財政體制改革是近年來(lái)我國財政管理體制改革的熱門(mén)話(huà)題。省直管縣財政體制改革是大勢所趨,利大于弊。此項改革必將會(huì )對市縣經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。從長(cháng)遠來(lái)看，有利于我國縣域經(jīng)濟的發(fā)展，但近期產(chǎn)生的負面影響我們要積極地化解。此項改革要因地制宜，穩步慎重推進(jìn)，不能搞“一刀切”。 此項改革要積極試點(diǎn)，積極完善相關(guān)配套措施。

　　關(guān)鍵詞：省直管縣;財政體制;改革

　　2009年6月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見(jiàn)》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調整，更是進(jìn)一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規模的權利和利益的再分配。因此，我們應認真分析其利弊得失，趨利避害，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展。

　　一、省管縣財政體制改革的主要原因

　　1.縣鄉財政困難。在現行的分稅制財政管理體制下，縣(市)一級的財權與事權不對稱(chēng)，財政供養人員過(guò)多，縣鄉政府債務(wù)沉重，資金調度困難，很多縣(市)要依靠省財政的轉移支付才能維持政府的正常運轉�？h鄉財政困難為省管縣財政體制改革注入了動(dòng)力，通過(guò)減少財政和行政層級來(lái)降低行政成本、緩解縣鄉財政困難已經(jīng)成為一種廣泛共識。 市管縣財政體制的弊端。我國目前實(shí)行的市管縣體制是1982年以來(lái)逐漸形成的。市管縣體制對于縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，但隨著(zhù)改革的深入，市管縣的財政體制產(chǎn)生的矛盾越來(lái)越多，已經(jīng)不適應縣域經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的需要。首先是經(jīng)濟利益的矛盾。產(chǎn)生這個(gè)矛盾的主要根源是地級市的經(jīng)濟實(shí)力不夠雄厚，屬于“弱市強縣” 型財政，加上有些地級市管轄的縣數量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動(dòng)，市對縣的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻來(lái)投入市區建設，縣域財富向地級市日趨集中，很多比較窮的地級市事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”，出現了“市刮縣”、“市擠縣”的現象。其次是城鄉關(guān)系的矛盾。市管縣體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣鄉”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時(shí)，卻抑制了縣鄉的發(fā)展。在這種體制下，地級市的工作重心一般都放在城區而不是縣鄉，市級財政側重于市區的發(fā)展，縣鄉地區容易出現“營(yíng)養不良”，地級市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，導致城鄉差距越拉越大，三農問(wèn)題積重難返。 通過(guò)財政體制改革帶動(dòng)行政體制改革。我國現行的行政管理體制為五級，即中央、省、地市、縣和鄉，而國外發(fā)達國家一般都采用三級行政管理體制。我國行政管理體制過(guò)多造成我國行政成本過(guò)高、財政養人過(guò)多和行政效率低下，不利于我國經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。我國實(shí)行省管縣財政體制改革的核心，就是要減少財政管理的層級，實(shí)行中央、省、市縣三級財政管理體制，實(shí)現財政體制的扁平化。通過(guò)財政體制的扁平化來(lái)帶動(dòng)行政體制改革的扁平化，實(shí)行中央、省、市縣三級行政管理體制，實(shí)現政府機構的精簡(jiǎn)，降低行政成本，提高行政效率。

　　二、省管縣財政體制改革的影響

　　1.對縣域經(jīng)濟的影響

　　省管縣財政體制改革的主要目的就是要促進(jìn)縣域經(jīng)濟的發(fā)展，促進(jìn)城鄉和諧，加快城鎮化進(jìn)程。因此，省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟的影響總體是有利的。從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看，實(shí)行省直管縣財政體制改革后，加大了中央、省對縣的財政轉移支付力度，增強了縣域經(jīng)濟的財力。隨著(zhù)各種經(jīng)濟和社會(huì )管理權下放到縣，增強了縣級政府的調控能力，激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，有利于發(fā)揮縣級政府的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展。改革后由于減少了財政的管理層級，將會(huì )降低行政成本，提高資金使用效率。同時(shí)，對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，也有著(zhù)深遠的意義。

　　從近期看，省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟的不利影響有四點(diǎn)值得關(guān)注。一是這次改革只是對縣級財政管理權限的擴大，而不是全部經(jīng)濟管理權限的下放，更不是行政管理和社會(huì )管理權限的全部下放，即地市仍然是縣的上級。這就形成了縣級政府有兩個(gè)“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導致政府體制內部運轉的不協(xié)調，甚至會(huì )產(chǎn)生矛盾和沖突，使縣級政府無(wú)所適從，影響行政效率。二是對于一些“強市弱縣” 型財政的地方，財政體制改革后，中央、省對縣級財政支持不會(huì )有大的增加。相反，地市級政府會(huì )出于自身利益的考慮而不增加對縣級政府的財政投入，使這些財政弱縣面臨財政困難，縣級政府會(huì )有“今不如昔”的感覺(jué)。三是隨著(zhù)縣級政府管理權的擴大，可能會(huì )帶來(lái)縣級政府投資沖動(dòng)，造成縣域開(kāi)發(fā)“遍地開(kāi)花”和“無(wú)序建設”，使生產(chǎn)過(guò)剩，資源浪費，不利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。四是實(shí)行省直管縣財政體制改革后，我國大部分省級政府管理縣(市)較多，管理幅度過(guò)寬，管理難度加大，可能導致管不過(guò)來(lái)，使縣級政府的監督和約束出現一定程度的失控。 對市域經(jīng)濟的影響省直管縣財政體制改革對市域經(jīng)濟的影響總體是不利的。第一，對于一些“弱市強縣” 型財政的地方，由于改革后市所轄的縣財政繞過(guò)了市，縣財政歸省里直接管理，市財政失去了集中縣財力的權力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現財政困難。第二，改革后原先由市級審批審核的經(jīng)濟管理事項將被上收到省或下放到縣，市級經(jīng)濟管理權限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀(guān)調控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項目會(huì )優(yōu)先考慮到縣域，重點(diǎn)支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不利于市域經(jīng)濟的發(fā)展。第四，改革后省直接對縣的財政管理，必然帶來(lái)省直接對縣的行政管理和社會(huì )管理的逐步變革，權限的變動(dòng)、職能的交叉、利益的重新分配，會(huì )給市級政府帶來(lái)各種摩擦，從而降低行政效率;第五，隨著(zhù)省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線(xiàn)將會(huì )越來(lái)越明顯，改革后地市只管它的幾個(gè)區， 使市域經(jīng)濟發(fā)展空間變小，必然會(huì )限制市級稅源、財源的增加，不利于市域經(jīng)濟做大做強，不利于市域經(jīng)濟對各縣的輻射帶動(dòng)，不利于區域性中心城市的培育。

　　三、省管縣財政體制改革的對策建議

　　1.要堅持因地制宜，穩步慎重推進(jìn)，不搞“一刀切”。因為我國區域面積比較大，是一個(gè)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財政體制改革不能搞一刀切。各地要根據經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進(jìn)度。已經(jīng)全面實(shí)行改革的地區，要密切跟蹤改革進(jìn)展，進(jìn)一步規范和完善。正在進(jìn)行試點(diǎn)的地區，要總結經(jīng)驗，加快推進(jìn)。尚未開(kāi)展試點(diǎn)的地區，除民族自治地區外，要盡快制定試點(diǎn)方案，積極推進(jìn)改革。 要堅持科學(xué)規范、合理有序，進(jìn)一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關(guān)系。要按照分稅制財政體制的要求，依法明確省、市(地)、縣的職責權限，同時(shí)明確省、市(地)、縣的收入支出范圍。首先，省級財政要強化區域財力調節作用，實(shí)行省對縣(市)的“五個(gè)直達”，即：資金直達、分配直達、指標直達、結算直達、報表直達;省級財政要在保證市縣既得利益的基礎上，加大對市縣財政的指導和支持力度，調整和規范省、市、縣之間的財權和事權關(guān)系，擴大縣級管理權限，加大對財力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉財政困難。其次，市級財政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續承擔對縣級財政的指導、支持和監督職責;在力所能及的情況下，對所轄縣(市)財政困難繼續給予幫助。最后，縣級財政要充分利用良好的外部環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的自主權，努力爭取中央、省、市各級政府的支持，用足用好上級扶持的資金，用足用好改革賦予的各項政策，提高財政資金的使用效率和行政效率，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展的內在動(dòng)力，壯大縣域經(jīng)濟;縣級財政要積極、主動(dòng)配合省、市級財政做好有關(guān)改革工作，增強自我發(fā)展、自我約束意識，認真落實(shí)財政改革各項措施，提高財政管理的科學(xué)化、精細化水平;縣級財政要建立起民主的決算預算機制，架構起縣級公共財政體系，靠自身努力來(lái)積極緩解縣鄉財政困難。 要建立與省管縣財政體制改革相配套的監督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問(wèn)題。一是要實(shí)行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進(jìn)縣級財政科學(xué)、合理安排預算。二是要建立科學(xué)的省對縣考核指標體系，客觀(guān)評價(jià)縣級財政運行情況和努力程度。三是要建立科學(xué)的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發(fā)各地緩解縣鄉財政困難的內在動(dòng)力。四是要加強財政管理信息化建設，加快“金財工程”建設步伐，構建省級與市、縣的財政信息化網(wǎng)絡(luò )，強化財政管理的技術(shù)手段，提高財政管理水平。 要堅持積極穩妥、循序漸進(jìn)，妥善處理收支劃分、基數劃轉、地方債務(wù)等問(wèn)題。要清理地方政府的債務(wù)，一些應當由中央財政和省財政負擔的公共事務(wù)，比如說(shuō)，義務(wù)教育欠債，糧食大縣欠債，應當由中央財政和省財政負責清理和償還。要盡快完善轉移支付制度，取消配套做法，建立激勵和制約機制，做好轉移支付法律、法規的細化和完善工作，堵塞現有漏洞，使今后的轉移支付工作的各個(gè)環(huán)節有法可依、順暢執行。

　　總之， 省直管縣財政體制改革是為進(jìn)一步理順財政分配關(guān)系、促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展、緩解縣鄉財政困難而進(jìn)行的重大改革，也是一項涉及利益格局調整的重大舉措，各級政府要統一思想、加強領(lǐng)導、統籌謀劃、周密部署、穩健操作，密切關(guān)注改革中出現的新情況、新問(wèn)題，加強調查研究，及時(shí)完善，確保改革積極穩妥地推進(jìn)。

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