關(guān)于營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的難點(diǎn)研究論文
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【論文摘要】分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度，是為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來(lái)源。今天，在地方政府仍然沒(méi)有形成穩定的財政收入來(lái)源的情況下，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅又將面臨諸多困難，本文將梳理營(yíng)業(yè)稅改征增值稅過(guò)程中所面臨的地方可用財力減少、如何體現稅收差異優(yōu)惠、政府間財政體制重構等問(wèn)題。
【論文關(guān)鍵詞】增值稅改征營(yíng)業(yè)稅;財政分權;財政收入
增值稅作為中國第一大稅種，于 2009年1月1日起在全國范圍內允許所有行業(yè)的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進(jìn)項稅額。目前，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)已在醞釀之中，上海改革試點(diǎn)方案已于11月17日落地。方案明確，自2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現代服務(wù)業(yè)開(kāi)展營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。其中：交通運輸業(yè)包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現代服務(wù)業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng )意、物流輔助、有形動(dòng)產(chǎn)租賃和鑒證咨詢(xún)。并且規定在試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區。試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續，并根據增值稅特點(diǎn)調整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅經(jīng)過(guò)了很長(cháng)時(shí)間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實(shí)踐上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營(yíng)業(yè)稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來(lái)源。今天，地方政府仍然沒(méi)有形成穩定的財政收入來(lái)源，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅又將如何進(jìn)行呢?雖然本次試點(diǎn)方案明確規定：試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區。但這畢竟不是長(cháng)遠之計，將增值稅推行至全行業(yè)，任然面臨著(zhù)很多難題。
一、營(yíng)業(yè)稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問(wèn)題
首先需要解決的一個(gè)問(wèn)題是地方可用財力減少的問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問(wèn)題。在目前的分稅制體制下，營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅種，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，中央分享75%，地方分享25%，營(yíng)業(yè)稅又是地方政府收入，即便稅收收入不變，地方政府收入也會(huì )減少75%�；诂F實(shí)，中央決定試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區，暫時(shí)擱置了在收入分配上的爭議，而優(yōu)先考慮了增值稅制度變革目標，但這并不是長(cháng)遠之計，當試點(diǎn)推向全國，或是要進(jìn)行增值稅立法時(shí)，這一分享比例就不得不塵埃落定了，這是增值稅擴圍將要面臨的最大問(wèn)題。而此時(shí)地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種，雖然從理論上，房產(chǎn)稅能擔當地方主體稅種的角色，但我國房產(chǎn)稅尚處于試點(diǎn)階段，短期內難以在全國范圍內普遍推廣，而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內擔任地方稅種的龍頭�；蛘甙凑宅F行試點(diǎn)的方案，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區，那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問(wèn)題，是開(kāi)征新的地方稅源，還是加大中央的財政轉移力度，還需要進(jìn)一步討論。
二、擴大增值稅征收范圍所要差別規范的各類(lèi)優(yōu)惠政策
現行營(yíng)業(yè)稅分交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂(lè )業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)九個(gè)稅目。那么，如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后，是統一按現行的標準稅率17%征稅，還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率，稅率水平多高合適?從理論上說(shuō)，增值稅是中性稅，它不會(huì )因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的內容不同而稅負不同，要求的稅率檔次相對要少。而營(yíng)業(yè)稅是行業(yè)差別稅率，體現著(zhù)政府對特定行業(yè)的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營(yíng)業(yè)稅領(lǐng)域，則必然面臨這兩種理念的沖突。對此，如何注入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠因子，在擴大征稅范圍的同時(shí)按不同稅率征收，以體現對不同行業(yè)的優(yōu)惠策略。若進(jìn)一步分析企業(yè)所得稅政策的特點(diǎn)，則發(fā)現企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導向政策主要集中于優(yōu)惠領(lǐng)域，而優(yōu)惠的重點(diǎn)在“創(chuàng )新”和“環(huán)保”，比如對企業(yè)從事環(huán)境保護、節能節水、公共基礎設施項目，購買(mǎi)研發(fā)設備，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等給予優(yōu)惠;稅率優(yōu)惠重點(diǎn)則在于小型微利企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)，這些優(yōu)惠政策具有普適性，但缺乏針對特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導政策。
三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問(wèn)題
縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何，直接關(guān)系到中國經(jīng)濟和社會(huì )的整體發(fā)展狀況�，F行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅，然后是省決定與市以下分稅。到后來(lái)，特別是農村稅費改革之后，基層政府失去了最重要的財源。目前其實(shí)就是要通過(guò)“省管縣”的財政體系的調整，來(lái)保障縣一級在公共服務(wù)和社會(huì )管理上的財力投入。財力是當務(wù)之急，用財政體制，保障縣一級在公共服務(wù)上的投入，約束縣一級財力的濫用。因此，當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時(shí)，更應該關(guān)注涉及營(yíng)業(yè)稅轉征增值稅的整個(gè)財政體制的問(wèn)題。
從收入的角度來(lái)說(shuō)，五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實(shí)現省以下財政收入的規范劃分，解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題;從支出的角度來(lái)說(shuō)，市政府基于政績(jì)的需要，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個(gè)地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過(guò)層層分解，壓到了基層的廣大農村，進(jìn)而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現有的財政體制沒(méi)能較好地對各級政府的事權進(jìn)行劃分，進(jìn)而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱(chēng)，必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。
在增值稅“擴圍”后，為了彌補地方財政收入的損失，一個(gè)思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而，這顯然會(huì )進(jìn)一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此，希望能夠借著(zhù)增值稅“擴圍”這一契機，重新構建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著(zhù)眼于提高地方的分享比例，而應該能更為科學(xué)、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是，建立這樣一個(gè)新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見(jiàn)的，在這一體制中如何兼顧各方面的利益，從而獲取地方政府的支持，將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關(guān)鍵。
四、擴大增值稅征收范圍所涉及到的國地稅之間的關(guān)系與征管問(wèn)題
分設國、地兩套機構是推行分稅制的產(chǎn)物，在我國的稅收征管系統中，存在國稅和地稅兩套人馬，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅以后，如何協(xié)調兩套系統之間的關(guān)系也是這一次上海試點(diǎn)需要探索解決的問(wèn)題。營(yíng)業(yè)稅原來(lái)都是地方稅務(wù)局征的，現在如果一部分營(yíng)業(yè)稅改成增值稅的話(huà)，到底是由國稅局還是地稅局征，在征收管理方面還需要協(xié)調一下。稅務(wù)機構“合二為一”，固然能夠從根本上降低稅收征管成本、減輕納稅人的負擔，避免“搶稅”矛盾，但稅務(wù)機構將要面臨的是減員，還有領(lǐng)導干部的重新配置安排問(wèn)題也很棘手，這也許才正是國稅地稅合并的難點(diǎn)之所在。
再者，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，具體操作上如何實(shí)施?也需要嘗試著(zhù)去解決。營(yíng)業(yè)稅基本上是按營(yíng)業(yè)毛收入征稅，不涉及進(jìn)項扣除，使用普通發(fā)票核實(shí)收入即可。改征增值稅后，情況就會(huì )有明顯變化，納稅人既要如實(shí)核算收入和進(jìn)項扣除額，還要規范使用增值稅專(zhuān)用發(fā)票，要比營(yíng)業(yè)稅的管理復雜。以交通運輸業(yè)為例，它面向企業(yè)和個(gè)人的多，運費金額小、零星分散，涉及的發(fā)票多，屬于勞務(wù)服務(wù)，提供周期短，這便為征管核算帶來(lái)了一定難度。
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