公共政策制定存在的問(wèn)題及改進(jìn)機制
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摘 要：公共政策的制定過(guò)程包括分析可行性、專(zhuān)家論證、防范風(fēng)險、嚴格責任制等相互關(guān)聯(lián)又相互區別的環(huán)節。然而，在目前的公共決策實(shí)踐中，隨著(zhù)一些功能環(huán)節的缺失，科學(xué)合理的決策程序并未被完全確立起來(lái)。因此，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗、分析阻滯政策執行的因素、完善改進(jìn)措施是改進(jìn)公共政策的必要環(huán)節。
關(guān)鍵詞：公共政策;澳大利亞先進(jìn)經(jīng)驗;阻滯因素;改進(jìn)機制
一、理想的公共政策制定流程
第一，研究分析目標的可行性。政府制定公共政策時(shí)必須經(jīng)過(guò)全面、充分、嚴密的盡職調查，并按照要求編制規范的可行性研究報告，作為決策的重要依據。第二，完善項目專(zhuān)家論證制度。專(zhuān)家組成員應當是相關(guān)行業(yè)的技術(shù)和管理專(zhuān)家，以及在投資、財務(wù)、法律、經(jīng)濟等方面的專(zhuān)家。論證未通過(guò)或存在重大爭議的項目不得進(jìn)入決策程序。專(zhuān)家論證程序主要包括：提出咨詢(xún)論證事項、召開(kāi)專(zhuān)家咨詢(xún)論證會(huì )、形成專(zhuān)家論證意見(jiàn)等。第三，建立健全科學(xué)的公共決策機制。公共決策要堅持科學(xué)、民主、公開(kāi)的原則，在充分可行性研究和專(zhuān)家論證的基礎上，提交省政府相關(guān)部門(mén)論證決定。在審議過(guò)程中有異議的項目應當暫緩決策，再行論證。決策過(guò)程中要充分考慮投資項目的戰略風(fēng)險、市場(chǎng)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和法律風(fēng)險，進(jìn)行綜合評價(jià)、審慎決策。涉及群眾切身利益的項目，要聽(tīng)取群眾代表的意見(jiàn)。第四，加強投資項目的風(fēng)險防范。合理確定投資規模，控制資產(chǎn)負債水平，防范財務(wù)風(fēng)險，要強化對投資項目的法律風(fēng)險防范。要建立投資風(fēng)險預警監控機制，根據市場(chǎng)形勢變化和項目建設遇到的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行分析判斷，制定應急預案，確定風(fēng)險控制措施，有效防范和化解投資風(fēng)險。第五，嚴格執行項目責任制。根據所投資項目情況，選擇熟悉本行業(yè)的專(zhuān)業(yè)人員組成項目組，并確定項目負責人，簽訂項目責任書(shū)，明確其對項目實(shí)施全過(guò)程管理，定期報告項目進(jìn)展情況，根據項目實(shí)施結果對項目負責人進(jìn)行獎懲。第六，建立決策失誤責任追究制度。要結合實(shí)際，制定和完善內部投資管理制度及相應的責任追究制度。對違反決策程序擅自投資的、在投資過(guò)程中不按規定執行招標制監理制和合同制的，以及因投資管理不善等原因，導致項目不能達到預期贏(yíng)利水平或造成國有資產(chǎn)損失的，要追究有關(guān)人員的責任。
二、澳大利亞公共政策制定流程及對比思考
澳洲是個(gè)法律、政策十分健全的國家。要想了解和借鑒其政策規劃策略及方法，就先要對政策制定者和最終受益者均有充分的認識。在塞拉·馬德森的《澳大利亞公共政策導論》一書(shū)中提到：公共政策的制定者和受益者來(lái)自各個(gè)不同的領(lǐng)域，面對他們的是一系列的利益關(guān)系以及大量的壓力。他們可能來(lái)自政府內閣或是行政官員，也可能來(lái)自企業(yè)或是非營(yíng)利機構，或者是工會(huì )以及尋常百姓。只有了解這些人如何相互影響，他們的想法和做法，以及是什么力量在驅使著(zhù)他們這樣做，我們才能更完善的理解澳洲政府公共政策的目的和意義。
澳洲政府在制定其公共政策的時(shí)候會(huì )考慮到以下幾點(diǎn)：
公共利益、公共意見(jiàn)、公共財物、公共法律、公共機構、公共健康、公共秩序、公共教育、公共債務(wù)、公共責任。
所有以上條款都會(huì )在公共政策的制定過(guò)程中被充分地考慮進(jìn)去。
總之，澳大利亞的政府主要通過(guò)立法、財政和組織等手段對公共政策加以干預和控制，這是根據社會(huì )的發(fā)展狀況及其對政策的要求而適時(shí)調整的結果，是為了與國家的總體利益和政治體制協(xié)調一致。當前世界范圍內的經(jīng)濟競爭和科技發(fā)展,使全球面臨許多共同的問(wèn)題,因而在宏觀(guān)管理領(lǐng)域，世界范圍內開(kāi)始呈現出這一共同趨勢：尋求政府宏觀(guān)調控的適度及其與地方微觀(guān)管理的最佳結合。這一點(diǎn)對我國公共政策的制定有重大的借鑒作用。
三、公共政策存在的問(wèn)題及原因分析
政策執行的阻滯主要有以下幾種表現：(1)歪曲型執行：由于政策的要求與本地區本部門(mén)的利益不符，政策執行主體就利用了政策的抽象性和概括性，借口本地區本部門(mén)的特殊性，故意歪曲了政策，作出了與上級政策表面一致而違背實(shí)質(zhì)的不同解釋?zhuān)沟蒙霞壍恼唠y以得到真正的落實(shí)，預期的政策效果被減弱甚至是無(wú)法實(shí)現。(2)機械型執行：政策機械型執行是指政策執行主體無(wú)視公共政策的精神實(shí)質(zhì)，不考慮客觀(guān)環(huán)境條件，對相關(guān)問(wèn)題不能因時(shí)、因事、因地作出具體分析，機械地照搬其他地區、部門(mén)或行業(yè)的公共政策;或者表現為無(wú)視公共管理中各種新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，機械地照搬陳舊的、過(guò)時(shí)的公共政策。(3)區分型執行：政策區分執行是指政策執行主體在政策執行過(guò)程中，根據自己對政策目標體系的理解，把一系列政策目標分為“硬指標”和“軟指標”，然后有選擇性地執行。
上述公共政策的阻滯因素會(huì )導致政策執行成本的浪費、行為和價(jià)值導向的偏離、損害政府信譽(yù)等問(wèn)題。
影響政策執行的因素主要包括政府決策的指定機構和執行機構相分離、橫向機構之間職能配置重疊。政策決策的制定機構和執行機構相分離。在政府的行政機構體系中，政策往往是由處在中高層的機構負責人或是中層干部制定，形成決議和方案以后交由最低層的或是第一線(xiàn)的工作人員去執行，這也是造成政策執行阻滯的一個(gè)重要因素，不利于政策執行偏差的糾正。橫向機構之間職能配置重疊。這往往導致宏觀(guān)失控，國家受損，群眾吃虧，正確的政策難以執行;同時(shí)，由于未明確具體的執行機關(guān)，就會(huì )出現如果有利可圖，會(huì )出現幾個(gè)部門(mén)、幾個(gè)行業(yè)爭相管理，而如果無(wú)利可圖，則又會(huì )產(chǎn)生執行缺位;機構職責不清使政策執行機關(guān)互相推諉，從而出現政策敷衍或執行中斷;執行機構間缺乏溝通協(xié)調，傳播機制還未有效地建立起來(lái)，缺乏一定的信息反饋，使政策的宣傳阻塞，不能迅速、準確地傳遞。
四、公共政策制定的改進(jìn)機制
一定的行政權力是黨政機構管理組織和社會(huì )的必要條件，國家機關(guān)黨政之間的權力配置是否科學(xué)合理將在很大程度上決定一個(gè)行政系統運行是否順暢和富有效率。因此，必須在制度上進(jìn)行創(chuàng )新，完善現行的行政體系，改善權力配置。第一，完善行政組織間的權力分配體系。要加強中央對地方的監督。目前，隨著(zhù)地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方人民代表大會(huì )和地方政府的利益意識不斷加強，地方政府成為地方利益增長(cháng)和保護的首要力量。第二，完善黨政組織間的權力分配體系。其一，進(jìn)一步明確執政黨和政府在國家權力體系中的關(guān)系和地位。其二，如何正確實(shí)現這種關(guān)系，也就是如何正確配置兩者之間的權力關(guān)系，將憲法規定的原則通過(guò)具體的法律關(guān)系來(lái)規范和限制。第三，加強政策執行控制機制建設。要構建和完善符合我國國情的公共政策執行控制機制，主要做好以下幾個(gè)方面的工作：提高監督主體的監督意識，營(yíng)造全民監督的氛圍、提升專(zhuān)門(mén)監督機構的地位，保證其獨立性、強化國家權力機關(guān)的監督、增強社會(huì )監督，為了增強社會(huì )監督的威力主要應該作好新聞輿論監督以及團體監督。另外，還應加強責任追究制度建設，要建立政策執行監督主體的責任追究制度。
總之，理想的公共政策制定過(guò)程包含問(wèn)題界定、目標確立、方案設計、效果預測和方案抉擇等五個(gè)相互關(guān)聯(lián)又相互區別的環(huán)節。然而，在我國目前的公共決策實(shí)踐中，一些功能環(huán)節(如問(wèn)題界定、結果預測和追蹤評價(jià)等)往往沒(méi)有受到應有的重視，甚至被忽視，科學(xué)的、合理的決策程序并未完全確立起來(lái)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)長(cháng)期調研及理論探討，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)家的詳細論證，沒(méi)有經(jīng)過(guò)多次認真充分討論，少數領(lǐng)導者憑經(jīng)驗，甚至按主觀(guān)設想拍板的情形并未絕跡。因此，對于公共部門(mén)管理者來(lái)說(shuō)，弄清政策制定或公共決策的基本程序很有必要。
政府在自上而下的政策制定過(guò)程中的角色，雖然在名義上是“最直接的政策制定者”，事實(shí)上他們僅僅將別人早已制定好的政策合法化，并執行這些政策。當然，在政策的執行過(guò)程中，政府可以增加某些政策條款，可以對政策規定一些執行條件，進(jìn)行一些修訂和闡釋?zhuān)灾劣趯φ弑旧懋a(chǎn)生影響。但是，所有這一切通常只是輔助的增刪措施，可能會(huì )對那些直接受政策影響的人們有關(guān)系，但細節終歸是細節，在大方向上還是要服從公共政策所規定的目標和方向范圍，這些是不可逾越的。
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