我國高新區行政管理體制創(chuàng )新研究論文
1.我國高新區行政管理體制存在的問(wèn)題
1.1我國高新區行政管理體制的類(lèi)型。
(1)準政府的管委會(huì )模式。管委會(huì )作為政府的派出機構，全權管理高新區的園區規劃、基礎設施建設、招商引資和政策的出臺等事務(wù)，帶有行政管理和服務(wù)供給的雙重色彩。管委會(huì )具有政府的職權，但其法律地位不明確，因而是一種準政府機構。這種管理模式一般存在于規模比較小的高新區，某些大型高新區在發(fā)展的早期也采用了這種模式。如寶雞國家高新區、楊凌國家農高區、西安高新區、煙臺高新區、成都高新區等即采用了這種模式。
(2)高新區與地方行政區“合二為一”的管理模式。這種管理模式往往是“兩塊牌子，一套人馬”；或者是由當地政府機構直接管理高新區，只掛一塊牌子，而不成立管委會(huì )，把高新區的規劃、基礎設施建設、出臺政策、招商引資等與當地的經(jīng)濟發(fā)展統籌考慮，合二為一。這種管理體制一般來(lái)說(shuō)適應于整個(gè)城區或行政區都被劃為高新區的情況。如山東省青島國家高新區就采用了“四合一”的管理體制。將青島高科技工業(yè)園、青島市嶗山區、青島市老人國家旅游渡假區和嶗山風(fēng)景區的發(fā)展與整個(gè)城市社會(huì )、經(jīng)濟發(fā)展合在一起考慮，統籌管理，四區四塊牌子，一套班子，取得了良好的效果。
(3)以公司為主體的管理模式。這種管理模式是由一個(gè)非盈利性的公司負責高新區的園區規劃、基礎設施開(kāi)發(fā)、發(fā)展公共事業(yè)、供給公共產(chǎn)品，政府與大學(xué)不再介入高新區的具體管理事務(wù)。這在工商業(yè)比較發(fā)達、市場(chǎng)機制完善的東部地區比較多見(jiàn)，如珠江三角洲與長(cháng)江三角洲的高新區就存在這種體制。這種模式首創(chuàng )于“蛇口”，在上海的漕河涇、閩行、虹橋等開(kāi)發(fā)區，紫竹科學(xué)園和浙江寧波的大謝開(kāi)發(fā)區得到推廣。
1.2我國高新區行政管理體制存在的問(wèn)題。
(1)管理體制不順。這主要表現在高新區管委會(huì )的法律地位不明確，其性質(zhì)、地位和職能沒(méi)有在法律上確定下來(lái)；高新區與地方政府的關(guān)系沒(méi)有理順。這使高新區管委會(huì )在對外協(xié)調、出臺政策、招商引資、整合科技資源和構建要素通道等活動(dòng)中頗受制約；特別是在與地方政府協(xié)調方面所受的制約就更大。高新區管理本身是一種按塊劃分的工作，而政府系統從中央到地方存在著(zhù)復雜的條條管理，條條管理的方式與政府特定的職能部門(mén)相對應。政府的條條管理要求上下對口，將上下一條線(xiàn)式的縱向管理延伸到高新區中。這不可避免地產(chǎn)生了婆婆太多，干預頻繁，摩擦增加，協(xié)調成本增大等問(wèn)題。
(2)傳統體制回歸。受傳統習慣的驅使，相當一部分高新區要求管委會(huì )向政府部門(mén)方向發(fā)展，明確其行政級別，對區內公職人員實(shí)施公務(wù)員制度，擴大編制；而地方政府要求高新區的管委會(huì )與政府對口設置機構，強調條條管理，過(guò)多運用行政手段干預高新區的發(fā)展，較少運用市場(chǎng)機制的力量發(fā)展園區。所有這些都導致傳統體制在高新區大有死灰復燃的趨勢。
(3)職能配置不到位。從目前情況看，高新區的功能主要有招商、生產(chǎn)、出口三大項。但經(jīng)濟管理中的保障職能、城市建設管理職能、社會(huì )事業(yè)發(fā)展職能、社會(huì )保障職能、人力資源管理職能等尚未配置到位。高新區管委會(huì )沒(méi)有建立區內社會(huì )保障體系，職稱(chēng)的評定、科教文衛的發(fā)展、對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、道路交通的建設、商業(yè)設施的開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護、旅游娛樂(lè )等活動(dòng)的管理、行政執法的保障等權九依然要等上一級地方政府審批。職能配置不到位無(wú)疑影響了高新區管委會(huì )作用的發(fā)揮，制約了高新區的快速發(fā)展。
(4)機構設置不合理�，F行高新區管委會(huì )的機構設置一般是：管委會(huì )一綜合局一辦事員的管理層次模式。由于綜合局的頭緒多、事務(wù)雜、工作量大、分工不明確，在綜合局與辦事員之間缺乏一個(gè)管理層次。這樣就導致了綜合局的管理缺乏效率。產(chǎn)生這種弊端的根源在于高新區過(guò)度實(shí)行了“扁平式管理’、管理層次過(guò)于簡(jiǎn)化。
2.我國高新區行政管理體制存在問(wèn)題的原因
我國高新區的行政管理體制產(chǎn)生以上問(wèn)題的原因歸納起來(lái)主要有以下四個(gè)方面：
2.1我國高新區行政管理體制尚處于探索階段。盡管高新區在我國誕生已將近20年了，但仍需要一個(gè)較長(cháng)時(shí)期的探索，20年尚不足以形成一套非常完善的高新區行政管理體制。即使是在美、英、法、德等發(fā)達國家，其科學(xué)工業(yè)園在經(jīng)過(guò)五十多年的發(fā)展之后，也不能說(shuō)其具備了盡善盡美的行政管理體制。因此，對尚處于探索階段的我國高新區來(lái)說(shuō)，不僅行政管理體制存在問(wèn)題，就是其它管理體制同樣也不完善。
2.2傳統體制具有強大的回歸力。從歷史發(fā)展的角度看，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟很不發(fā)達，商品經(jīng)濟意識淡薄，官本位思想嚴重，政府干預社會(huì )經(jīng)濟運行的力度十分強大。從現實(shí)情況看，建國后我國實(shí)行了高度集權的計劃經(jīng)濟體制。所有這些都使傳統的行政管理體制具有強大的回歸力。許多人總喜歡用行政手段干預高新區的發(fā)展；喜歡套行政級別；喜歡上下對口設置機構；喜歡強化條條管理；要求擴大編制；要求實(shí)行公務(wù)員制度，等等。之所以如此，是因為高度集權的行政管理體制運用起來(lái)最簡(jiǎn)便、最得心應手。
2.3兩種體制的兼容度有限。應該承認，高新區實(shí)施的是一套“充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，大力調動(dòng)民間機構的積極性；小機構，大服務(wù)，高效率；封閉式管理，開(kāi)放式經(jīng)營(yíng)；依法施政，透明管理；超自主管理”的全新行政管理體制。而高新區外仍舊實(shí)施的是一種傳統的管理體制。這兩種體制存在一個(gè)是否兼容的問(wèn)題。當二者的兼容度比較高時(shí)，高新區與地方政府的協(xié)調問(wèn)題就比較容易解決。但遺憾的是，這兩種管理體制的兼容度并不高，這就必然導致高新區與外部的協(xié)調產(chǎn)生許多困難，使管理體制不順。
2.4缺乏對高新區行政管理體制的研究。高新區在我國是一個(gè)新事物，高新區的行政管理體制也是一個(gè)新事物。在探索階段，就需要高新區、企業(yè)、理論界和政府四方聯(lián)合起來(lái)，積極探討，加強研究，為我國高新區行政管理體制的創(chuàng )新提供指導。然而，這方面的研究目前在我國仍然相對冷寂，沒(méi)有達到應有的程度。
3.創(chuàng )新我國高新區行政管理體制的原則與思路
3.1創(chuàng )新我國高新區行政管理體制的原則。
(1)充分發(fā)揮社會(huì )機構的作用。公司、高等院校、科研院所、基金會(huì )等社會(huì )機構的能量很大，與市場(chǎng)的聯(lián)系緊密，它們喜歡借用市場(chǎng)機制的力量進(jìn)行活動(dòng)。充分發(fā)揮這些社會(huì )機構的作用，讓它們參與到高新區的管理中來(lái)，即可減少政府的負擔，有利于政府轉換角色、轉變職能，減少政府的過(guò)度干預，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。
(2)充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。高新區的建設與高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展說(shuō)到底還是要靠市場(chǎng)機制的力量，靠計劃、行政和其它手段都不行。這些手段只能是市場(chǎng)機制的一種補充輔助性手段。發(fā)揮市場(chǎng)機制作用的關(guān)鍵在于遏制傳統體制的回歸，避免回到傳統體制的老路上去，避免用舊的行政管理體制管理全新的高新區和高科技產(chǎn)業(yè)。
(3)多樣化原則。我國不同高新區的具體情況差異很大，各自的技術(shù)水平、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎、科技資源、市場(chǎng)機制的作用等要素不大一樣。這就決定了我國高新區的行政管理體制不應“一刀切”，搞單一形式，而應該即有單一型管理模式，也有多元化管理模式；既有政府管理型，也有公司管理型、大學(xué)管理型和基金會(huì )管理型。允許各高新區自主探索，以形成自己的特色。
(4)創(chuàng )新的原則。技術(shù)創(chuàng )新是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內在動(dòng)力,而制度創(chuàng )新則是高新區行政管理體制創(chuàng )新的活力所在。在完善高新區現行管理體制的過(guò)程中，要在企業(yè)準入、收入分配、績(jì)效考核、科技融資、風(fēng)險投資等方面大膽改革，積極探索。
3.2創(chuàng )新我國高新區行政管理體制的思路。
(1)理順行政管理體制。理順我國高新區的行政管理體制應從可五個(gè)方面入手：首先，建議中央立法機關(guān)制定《中華人民共和國高新區管理法》，用法律的手段明確高新區管委會(huì )的性質(zhì)、職能、權力和義務(wù)，減少對管委會(huì )定位上的法律模糊性，確保其職權不被侵蝕。其次，建議中央政府設立主管高新區發(fā)展事務(wù)的機構——高新區管理委員會(huì )，專(zhuān)門(mén)進(jìn)行高新區事務(wù)的統一管理，以減少高新區內外協(xié)調的成本。再次，機構設置方面不搞上下對口，不搞不必要的條條管理，而是根據實(shí)際需要，設置具有多項功能的復合式機構，以減少機構數量，增加機構的彈性，防止傳統管理體制的回歸。第四，不定行政級別，不使高新區管委會(huì )向政府行政部門(mén)方向發(fā)展。對高新區的管理機構不定行政級別、不搞公務(wù)員制度，以避免高新區管理機構向行政化、官僚化的方向發(fā)展。最后，不搞“黨政分開(kāi)”，不擴大編制。高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展充滿(mǎn)風(fēng)險與挑戰，機遇稍縱即逝；招商引資、技術(shù)創(chuàng )新、制度創(chuàng )新等都是一項新的活動(dòng)。這就要求高新區管理機構的效率要高。為了適應這一要求，高新區管委會(huì )應繼續堅持目前“黨政不分，兩塊牌子，一套人馬，互相兼職，減少副職’的做法。
(2)強化制度創(chuàng )新。制度創(chuàng )新應從四個(gè)方面進(jìn)行：首先，在分配制度方面，可實(shí)行“按生產(chǎn)要素分配”和“按貢獻分配”，實(shí)施“年薪制”、“科技入股”、“有崗無(wú)級，崗薪掛鉤’等制度。其次，在考評制度方面，應推行“績(jì)效本位”，打破“職稱(chēng)本位”、“職務(wù)本位”和“資歷本位”。管理人員的升遷獎罰完全以績(jì)效為依據，剔除非績(jì)效性的因素。再次，聘任制度方面，應實(shí)施“能力本位”，打破“文憑本位”、“英語(yǔ)水平本位”、“政治身份本位”和干工界限，多方求賢。最后，管理隊伍建設方面，建議實(shí)施“區別對待，末位淘汰；建立靈魂層，穩定核心層，提高骨干層，淘汰邊緣層’的員工管理制度。
(3)繼續完善“高規格、小規模、多職能”的“超自主體制”�！案咭幐瘛庇欣诟咝聟^得到充分的授權，以進(jìn)行對外協(xié)調�！岸嗦毮堋笔垢咝聟^的管理機構具有復合性，提供更多的服務(wù)，使高科技發(fā)展的條件更好，高新區的行政管理體制趨于更優(yōu)。從目前狀況看，高新區的管理機構應該增加社會(huì )保障、出臺政策、發(fā)展公共事業(yè)等三項職能�！靶∫幠！庇欣诰�(jiǎn)機構、提高效率。在前三點(diǎn)的基礎上，高新區的管理機構在滿(mǎn)足需要的條件下，還應盡可能地減少管理層次，建立扁平式的管理體系，以縮短管理的“時(shí)滯”。
(4)構建完善的孵化器網(wǎng)絡(luò )。孵化器在我國才剛剛建設，數量不足，規模偏小，功能太少，且沒(méi)有形成網(wǎng)絡(luò )體系。特別是從質(zhì)量和功能方面看，我國高新區的孵化器目前普遍將重點(diǎn)放在辦公室管理的功能上，忽視了對入區企業(yè)在技術(shù)、信息、資金、協(xié)調、診斷等方面的支持服務(wù)。這無(wú)疑使孵化器的功能受到了影響。今后的方向應是增加數量、擴大規模、提高質(zhì)量、擴充功能，使之聯(lián)結在一起，形成一個(gè)完整的孵化器網(wǎng)絡(luò )體系。
(5)提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。為了提高高新區行政管理的效率和服務(wù)質(zhì)量，建議高新區的管理機構實(shí)施“一站式服務(wù)”、“開(kāi)架式服務(wù)”、“自助式服務(wù)”、“首問(wèn)負責制”和設立“服務(wù)投訴室”等行之有效的管理措施。另一方面，在投資管理、項目鑒審、園區規劃另外一方的效果，所以要對多個(gè)政策工具聯(lián)合運用的效果多加注意。
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