試論我國旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇
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論文摘要：理性分析當前旅館業(yè)治安管理的管理理念、系統結構與操作方法，逐步弱化政府主導、國家管控的治安管理模式，培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會(huì )，加強旅館業(yè)治安管理法治化建設，逐步從行業(yè)自律與行政管理相結合的管理模式過(guò)渡到以行業(yè)管理為主的模式，實(shí)現旅館行業(yè)自律、自我管理將是旅館業(yè)治安管理模式改革的方向與選擇。
論文關(guān)鍵詞：旅館業(yè);治安管理模式;優(yōu)化;市場(chǎng)化
新時(shí)期我國旅館業(yè)發(fā)展迅速，旅館業(yè)在數量、檔次、功能等方面變化巨大，旅客流量劇增，同時(shí)，旅館業(yè)的發(fā)展也帶來(lái)了較為突出的治安問(wèn)題，其治安管理難度也隨之加大。旅館業(yè)治安管理已成為公安機關(guān)特種行業(yè)治安管理中最復雜、最繁重的一項管理，公安機關(guān)治安管理部門(mén)處于旅館業(yè)治安管理的前沿，是維護旅館業(yè)治安秩序的重要職能部門(mén)，在我國社會(huì )管理與創(chuàng )新的大背景下，如何創(chuàng )新和加強旅館業(yè)的治安管理，為旅館業(yè)的發(fā)展創(chuàng )造良好治安環(huán)境，是公安機關(guān)治安部門(mén)亟待解決的問(wèn)題。
一、我國旅館業(yè)治安管理現行模式的理性分析
一般認為，模式是某種事物的標準性形式或固定格式，而管理模式是從特定的管理理念出發(fā)，在管理過(guò)程中固化下來(lái)的一套操作系統�？梢�(jiàn)，所謂模式是定型的東西，但定型并不意味著(zhù)模式?jīng)]有改革的空間，因此對當前旅館業(yè)治安管理的管理理念、系統結構與操作方法進(jìn)行理性分析，探尋現行模式的優(yōu)劣與改革的方向，是優(yōu)化我國旅館業(yè)治安管理首要需要解決的問(wèn)題。
(一)政府行政主導型的旅館業(yè)治安管理模式日趨強化
歷史地看，我國旅館業(yè)治安管理由來(lái)已久。司馬遷在《史記˙商君列傳》中就記載：“商君亡至關(guān)下，欲舍客舍�？腿瞬恢涫巧叹�，曰：‘商君之法，舍人無(wú)驗者坐之。’”，這是對商鞅變法失敗后逃亡路上天晚要住店，店主嚴格查驗住宿人證件的記載�？梢�(jiàn)在我國秦漢時(shí)期，為了維護社會(huì )治安秩序，統治階級就已對旅館業(yè)進(jìn)行特殊的治安管理，這種通過(guò)對旅館實(shí)行特殊治安管控的做法延續至今，并形成了我國旅館業(yè)治安管理特有的模式，即國家力量管控的旅館業(yè)治安管理模式，這種依然影響著(zhù)當前旅館業(yè)治安管理的理念、系統結構與管理機制。為順應我國市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，服務(wù)式管理、評估式管理、信息化管理等管理模式在旅館業(yè)日常治安管理中得到較好的應用，但公安機關(guān)在實(shí)踐中依然自覺(jué)或不自覺(jué)沿用政府主導型的管理模式對旅館業(yè)進(jìn)行治安管理，并有所強化。一方面地方立法進(jìn)一步擴大與強化了公安機關(guān)的旅館業(yè)治安管理職權，政府行政主導型的管理思維在旅館業(yè)立法日益強化;另一方面公安機關(guān)整治代替管理現象突出，“重審批、輕管理”的慣性思維力量依然強大，管理工作透明度差，執法隨意性大，執法人員缺乏服務(wù)觀(guān)念，有法不依等現象依然存在。
(二)旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì )的培育較為滯后
行業(yè)協(xié)會(huì )是現代社會(huì )與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是承擔自律性行業(yè)管理職能的重要中介組織，也是政府轉變職能的重要組織保證。它既是溝通政府、企業(yè)和市場(chǎng)的橋梁與紐帶，又是社會(huì )多元利益的協(xié)調機構，還是實(shí)現行業(yè)自律、規范行業(yè)行為、開(kāi)展行業(yè)服務(wù)、保障公平競爭的社會(huì )組織，其功能是非政府公共行政的重要內容。然而，目前我國旅館業(yè)行業(yè)管理相對薄弱，行業(yè)自律、自我管理的功能較為滯后，對旅館行業(yè)協(xié)會(huì )的培育重視不夠，行業(yè)協(xié)會(huì )在治安管理中的主體作用、協(xié)調與管理作用尚未得到有效發(fā)揮。由于旅館業(yè)協(xié)會(huì )這一管理平臺尚未得到有效搭建，公安機關(guān)治安部門(mén)就變成惟一的治安管理主體，既要“掌舵”，又要“劃槳”。而旅館業(yè)從業(yè)人員的參與性不強，在治安管理中處于被動(dòng)狀態(tài)，治安積極性難有實(shí)質(zhì)性的提高。一些地方雖已成立了旅館行業(yè)協(xié)會(huì )，但由于受我國目前對行業(yè)協(xié)會(huì )監管的法律體系不健全、法制化程度低、行業(yè)協(xié)會(huì )目標錯位、與公安機關(guān)的合作關(guān)系尚未理順、自我生存與發(fā)展能力薄弱、協(xié)會(huì )本身缺乏自治、內部管理水平低下以及人員整體素質(zhì)不高等諸多因素的制約，行業(yè)協(xié)會(huì )在治安管理中應有的作用也沒(méi)有到有效發(fā)揮，公安機關(guān)在旅館業(yè)治安管理中“單打獨斗”、“唱獨角戲”的局面沒(méi)有得到根本性的改變。
(三)旅館業(yè)治安管理的法治化程度不高
法治化建設是一個(gè)系統工程，有法可依固然重要，但立法是法治化的原點(diǎn)。一部良法對旅館業(yè)的治安管理至關(guān)重要。近幾年，一些地方政府加大了旅館業(yè)的治安立法，縱觀(guān)這些地方法規，從加強旅館業(yè)治安管理的立法本意而言，似乎確有必要。然而，作為公安機關(guān)而言，固然立法使公安機關(guān)旅館業(yè)治安管理職權得以強化，但并非就意味著(zhù)就能更有效地打破旅館業(yè)治安管理的困局，與之相反，這些地方立法，使得公安機關(guān)更容易陷入管理的“囚徒困境”。原因就在于我們的旅館業(yè)治安立法忽略了旅館業(yè)管理的“頂層設計”，忽略了旅館業(yè)作為一種經(jīng)濟實(shí)體的本質(zhì)，忽略了其市場(chǎng)手段在其治安管理中的作用。
二、旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇
面臨嚴峻的治安形勢，旅館業(yè)治安管理模式改革勢在必行。如何選擇旅館業(yè)治安管理的模式，筆者認為我們可以結合我國旅館業(yè)治安管理的實(shí)際，以西方國家公共選擇、新公共管理主義等理論為基點(diǎn)，以改革公安機關(guān)治安管理職能、管理方式、運行機制、自身管理為核心，借鑒國外社會(huì )公共管理的經(jīng)驗與我國對旅館業(yè)治安管理模式改革的經(jīng)驗，對我國旅館業(yè)政府行政主導、國家管控的治安管理模式進(jìn)行改革，對正在探索中的市場(chǎng)模式、參與模式、靈活政府模式和非管制政府模式進(jìn)行優(yōu)化。
(一)應逐步弱化政府主導、國家管控的治安管理模式
服務(wù)業(yè)是我國“十二五”時(shí)期經(jīng)濟轉型的主導產(chǎn)業(yè)，旅館業(yè)也將迎來(lái)新的發(fā)展時(shí)期。為旅館業(yè)的發(fā)展提供良好的治安環(huán)境，是公安機關(guān)的職責所在。因此公安機關(guān)必須優(yōu)化與創(chuàng )新旅館業(yè)治安管理模式，一方面利用市場(chǎng)的力量和社會(huì )力量實(shí)現旅館業(yè)治安工作的市場(chǎng)化和社會(huì )化，打破政府主導、國家管控的治安管理模式，管理手段不再依靠過(guò)多的行政管制手段，而是運用行政指導、行政合同、行政獎勵、行政信息服務(wù)等靈活有效的柔性而非強制性的監管方式;同時(shí)，即使在需要干預的情況下，公安機關(guān)并不總是要運用行政許可、處罰等強制手段，可以嘗試運用一些權力色彩較弱的手段進(jìn)行管理，引導相對人主動(dòng)參與和積極配合，從而降低行政成本，提高干預的功效。另一方面，應積極構建旅館業(yè)治安工作市場(chǎng)化模式，通過(guò)市場(chǎng)手段使旅館業(yè)主自覺(jué)建立治安報告制度、客房服務(wù)員值班制度、交接班制度、巡查保衛制度、消防與突發(fā)事件應急處置制度，充分利用“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)經(jīng)濟機制使業(yè)主自覺(jué)將治安防范工作常態(tài)化�？偠灾�，治安工作市場(chǎng)化應成為旅館業(yè)治安管理改革方向，只要堅定不移地按照市場(chǎng)方式配置旅館業(yè)的資源(能否為旅客提供良好的安全服務(wù)本身就是旅館業(yè)重要的競爭資源)，發(fā)揮市場(chǎng)手段在治安管理中的基礎性作用，而不是政府主導，依靠行政審批制度和管制來(lái)加強治安管理。這樣既可以有效解決公安機關(guān)對旅館業(yè)治安管理“力不從心”的問(wèn)題，又可避免因有公安機關(guān)“包攬一切”而弱化旅館業(yè)從業(yè)人員的治安積極性，避免旅館業(yè)陷入“一頭熱，一頭冷”的治安管理困局。
(二)培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會(huì )
旅館業(yè)在國外主要以行業(yè)自律規范為主。而我國的旅館業(yè)是同國際接軌較早的一個(gè)行業(yè)，我們應利用這一優(yōu)勢，提高我國旅館業(yè)行業(yè)自律的水平。因此我們應本著(zhù)“積極培育、正確引導、合理規范、依法管理”的基本策略，積極培育與發(fā)展旅館行業(yè)協(xié)會(huì )，加強行業(yè)自律，從而提高旅館行業(yè)的整體服務(wù)水平和治安管理水平。如浙江省上虞市旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì )在深化治安星級管理、強化行業(yè)自律與規范制度管理方面成效就較為突出，該協(xié)會(huì )通過(guò)每周信息研判、落實(shí)獎勵考核、治安星級評定、信息系統指導、日常定期檢查、聯(lián)系員隊伍建設等日常工作，強化了旅館業(yè)的管控能力，規范了行業(yè)管理與競爭，為公安機關(guān)“打防控”守好了旅館業(yè)陣地。自該協(xié)會(huì )成立以來(lái)，旅館中刑事發(fā)案明顯下降，黃賭毒等社會(huì )丑惡現象得到遏制，旅館行業(yè)經(jīng)營(yíng)和治安秩序良好，在加強內部管理和促進(jìn)安全防范上起到了積極作用，行業(yè)文明程度得到提升�？梢�(jiàn)，積極培育與發(fā)展旅館業(yè)協(xié)會(huì )，既可以引導旅館業(yè)這一行業(yè)走向正規，又可以密切警民聯(lián)系，形成了互相監督、協(xié)調配合的行業(yè)氛圍，有效地發(fā)揮了行業(yè)在維護社會(huì )治安中的積極作用。
(三)加強旅館業(yè)治安管理法治化建設
沒(méi)有強有力的法律、法規做后盾，旅館業(yè)治安管理將成為無(wú)源之水，無(wú)本之木，因此要進(jìn)一步完善當前旅館業(yè)的治安法規，對現有的旅館業(yè)管理法規、規章、條令、進(jìn)行修改與完善，有效整合我國《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《中華人民共和國消防法》、《旅館業(yè)治安管理辦法》、地方性法規等與旅館業(yè)治安管理相關(guān)的法律規范，實(shí)現旅館業(yè)治安管理法制建設的統一性與系統性。同時(shí)也必須認識到，旅館業(yè)立法的“頂層設計”是旅館業(yè)的治安管理法治化的前提，因此，要實(shí)現旅館業(yè)治安管理的法治化，應提高我國旅館業(yè)的立法水平，一方面要通過(guò)立法進(jìn)一步弱化政府主導、國家管控的治安管理模式，積極推進(jìn)市場(chǎng)化管理，進(jìn)一步加強行業(yè)協(xié)會(huì )的自律性與弱化公安機關(guān)治安管理的主導性;另一方面要進(jìn)一步完善旅館業(yè)的行業(yè)標準，尤其是要完善旅館業(yè)安全(治安)評價(jià)標準，同時(shí)要強化行業(yè)標準執行的強制性，加大行業(yè)規范的執行力度，從而更好地保證市場(chǎng)手段發(fā)揮其應有的作用，有效發(fā)揮旅館行業(yè)管理與治安管理市場(chǎng)主體的作用。
總而言之，對旅館業(yè)治安管理模式的優(yōu)化與選擇，應積極順應我國以及世界公共行政發(fā)展的趨勢，在觀(guān)念上要從“管制行政”向“服務(wù)行政”轉變、從“剛性控制”向“柔性管理”轉變，逐步實(shí)現旅館業(yè)治安管理主體的多元化，改革現有的治安管理模式，逐步從行業(yè)自律與行政管理相結合的管理模式過(guò)渡到以行業(yè)管理為主的模式。雖然這一過(guò)程不可能一蹴而就，但逐步實(shí)現旅館行業(yè)自律、自我管理將是旅館業(yè)治安管理模式改革的方向與選擇。
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