縣域土地收購儲備特問(wèn)題與公共管理措施論文
摘要：經(jīng)濟和社會(huì )的飛速發(fā)展使得人們對于資源的利用更加得心應手， 其中土地資源就是一個(gè)典例。隨著(zhù)人口數量的增長(cháng)， 人們對土地的使用和利用越加重視。本文就這一課題展開(kāi)探索， 分析政府現有土地收購政策存在的特點(diǎn)和不足， 對縣域土地收購提出一些個(gè)人建議， 以?xún)?yōu)化我國縣域土地收購管理體系， 減少土地收購引發(fā)的糾紛案件和沖突矛盾。
關(guān)鍵詞：縣域土地收購； 收購儲備制度； 公共管理；
一、我國土地收儲機制發(fā)展歷程
由于我國改革開(kāi)放發(fā)展時(shí)間較短， 所以土地收購儲備機制的起步和發(fā)展相比國外要晚得多。根據資料表明， 我國土地儲備制度首先出現于香港， 最初在上海成立了一家土地收購儲備機構， 這在我國土地收儲制度上是具有劃時(shí)代意義的。隨著(zhù)建筑用地和居民用地的大量增長(cháng)， 政府逐漸開(kāi)始高度重視土地收儲的問(wèn)題， 并在后來(lái)的“土地收儲制度研討會(huì )”上向全國展示了一些做的比較好的城市， 供大家借鑒、學(xué)習。同時(shí)， 各地政府也開(kāi)始把土地收儲制度的建立和運行管理作為首要問(wèn)題， 一時(shí)之間， 多省市紛紛建立了土地收儲中心， 主管土地的收購儲備。
二、我國土地收儲運行管理主要模式
土地收購儲備制度的主要表現形式可以總結為兩種：一是政府完全不介入， 完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟的模式來(lái)運行管理。管理的特點(diǎn)主要是土地儲備機構根據自己的收購計劃和當地政府對土地交易中的一些規范和要求與被收購方溝通， 確定土地收購價(jià)格， 按照約定由儲備機構支付收購金取得土地， 并按照現行規定， 辦理土地過(guò)戶(hù)手續。然后， 土地收購儲備機構按照自己的意愿， 在遵守法律的前提下， 將土地進(jìn)行建商品房等經(jīng)濟行為的投資；二是由政府介入， 按照行政和市場(chǎng)運作相結合的模式來(lái)運行管理。管理的特點(diǎn)主要是收購土地的范圍、性質(zhì)等相關(guān)要求由政府行政法規規定。土地收購儲備中心根據城市規劃的用地需求， 用招標、拍賣(mài)方式對土地進(jìn)行出讓?zhuān)?由購買(mǎi)方采取公開(kāi)競價(jià)的方式、價(jià)高者得地的機制來(lái)操作。
三、縣域土地收購儲備特征及存在的問(wèn)題
我國縣城居多， 縣域經(jīng)濟是圍繞縣城中心的發(fā)展， 縣域土地收購針對的就是圍繞縣城周邊開(kāi)展的鄉村土地收購儲備， 一般而言， 縣城是以集鎮為紐帶的城市與農村相結合的區域性系統結合點(diǎn)。所以， 縣域土地收購的共性特征為三點(diǎn)：首先是基礎設施落后， 城鎮化水平較低， 土地收購儲備， 政府統一規劃， 提升城鎮化功能， 加快城鎮化建設， 提高百姓經(jīng)濟水平和生活水平；其次是農業(yè)水平占據優(yōu)勢， 工業(yè)發(fā)展比較落后， 所以土地收購儲備， 加快建設工業(yè)， 提高工業(yè)化建設， 讓工業(yè)成為縣城經(jīng)濟主體， 更快發(fā)展經(jīng)濟， 保證人民效益；最后是加快農業(yè)轉型， 引進(jìn)現代科技， 實(shí)現傳統農業(yè)到現代農業(yè)的跨越， 同時(shí)增加對民營(yíng)經(jīng)濟的關(guān)注， 制定扶持政策， 提高人民收入， 加大政府建設�？h域土地收購不同于城市土地收購， 農業(yè)是主要的被收購者， 鑒于文化水平普遍低下， 不能正確的保證自身權益的情況下容易偏激， 所以土地收購時(shí)需要工作人員更加耐心細致的和他們溝通， 做好預備工作， 講清楚收購條件， 最大限度地保證他們的利益， 才是縣域土地收購的關(guān)鍵問(wèn)題。
對于現行的土地收儲管理制度， 從近幾年的土地收儲運行的情況來(lái)看， 效果并不理想， 比如一些地方不斷發(fā)生被購方的權益受到侵犯的事件， “釘子戶(hù)”的問(wèn)題更是層出不窮。探究其根本原因， 主要有以下幾個(gè)方面：
1、土地儲備制度缺乏法律支撐。
《土地管理法》中， 只是針對土地的性質(zhì)、用地標準等一些簡(jiǎn)單的名詞給予一定的法律解釋?zhuān)?而對于民眾真正關(guān)心的， 如政府如何建立土地儲備機制、怎樣行使土地統一收購權以及在運行中出現問(wèn)題的解決方案等并沒(méi)有合理的司法解釋。
2、收購資金不足， 土地收購價(jià)標準低。
從目前的實(shí)際和發(fā)展來(lái)看， 土地收購儲備機構 （公司） 主要通過(guò)銀行貸款和一些政府項目經(jīng)費劃撥啟動(dòng)資金的方式籌備收購資金的首付款。這種只靠銀行貸款的方式， 造成收購資金有限。另外， 土地價(jià)格欠合理， 主要表現在收購時(shí)的低價(jià)和拍賣(mài)時(shí)的高價(jià)上， 這樣運轉使土地出現巨大的利潤， 造成地產(chǎn)商紛紛囤地， 坐觀(guān)市場(chǎng)， 造成社會(huì )的不穩定因素。
3、部門(mén)協(xié)調配合不夠。
土地收購儲備工作是一個(gè)比較復雜的過(guò)程， 涉及很多方面， 因此部門(mén)之間的協(xié)作配合對土地收購儲備工作至關(guān)重要， 但實(shí)際往往是各部門(mén)之間沒(méi)有充分準備， 也沒(méi)有相互溝通， 難以形成統一的意見(jiàn)， 既無(wú)效果也無(wú)效率。
4、土地儲備的分紅和補償制度不完善。
土地收購儲備機構在購買(mǎi)土地時(shí)， 需要對被收購方進(jìn)行補償， 目前的補償形式主要有新建商品房的交換和現金。由于大部分的用地都是由政府公開(kāi)招標、拍賣(mài)的， 在政府的主導下， 土地收購方制定的補償標準往往比較低， 甚至有補償不到位的現象， 所以會(huì )造成被收購方對補償金額不滿(mǎn)意， 這就產(chǎn)生了聞名中國的“釘子戶(hù)”。還有就是征地農民進(jìn)入城市以后， 子女的教育問(wèn)題、生活問(wèn)題等都沒(méi)有具體的措施予以保障。除此以外， 也沒(méi)有建立股份制來(lái)讓補償方購買(mǎi)股份以達到分紅的目的。
四、完善縣域土地收購儲備的公共管理措施
土地收儲運行機制的問(wèn)題已經(jīng)顯而易見(jiàn)， 對此情況， 筆者有以下幾點(diǎn)建議：
第一， 健全土地收儲機制， 加快土地收購法規建設。要充分發(fā)揮政府的職能， 建立完善的土地收購儲備工作機制和科學(xué)合理的收購儲備程序， 加強對經(jīng)濟建設、城市發(fā)展、人民生活水平、土地市場(chǎng)和土地儲備、土地利用等有關(guān)情況的分析和整理， 及時(shí)準確地制定土地征收計劃、土地收購計劃、土地儲備計劃和土地開(kāi)發(fā)計劃。明確土地收購儲備部門(mén)的公共職能。土地收購儲備中心是一種公共服務(wù)機構， 其設立的初衷是維護公眾的利益， 更好地規劃用地， 為人民帶來(lái)便利和實(shí)惠。關(guān)于儲備土地運行管理規范的建立， 強制性統一收購、拍賣(mài)政策是發(fā)揮調控土地市場(chǎng)和實(shí)現土地資產(chǎn)增值的前提。只有這樣， 才能使政府在調控土地市場(chǎng)供需上有主動(dòng)權， 保證土地利用總體規劃和城市規劃的實(shí)施。近年來(lái)， 由于購買(mǎi)土地產(chǎn)生的暴利驅使許多開(kāi)發(fā)商瘋狂買(mǎi)地、囤地， 考慮到一些儲備期較長(cháng)的土地， 可以改變用途進(jìn)行出租、抵押等， 以防止出現新的土地閑置或浪費現象。同時(shí)， 健全法律法規， 切實(shí)做到有法可依、有冤可訴、有人監督。
第二， 嚴格控制土地收購儲備范圍。實(shí)行土地收購儲備， 是政府將土地作為商品進(jìn)行市場(chǎng)流通， 因此實(shí)現土地價(jià)值最大化是土地收購儲備的核心目標， 所以對土地集中使用， 發(fā)揮最大效益， 避免大范圍收地產(chǎn)生的浪費和閑置問(wèn)題�？梢约訌妼w土地建設用地的征收， 比如一些閑置的土地， 政府可以采取統一收購， 作為招商引資的用地需求， 為百姓謀福利。
第三， 拓寬土地收儲融資渠道， 調整土地收購儲備權益分配。對于融資渠道， 可以從土地出讓金收益中按年度劃轉一定比例存入土地收購儲備資金專(zhuān)戶(hù)， 專(zhuān)項用于土地收購儲備�；蛘呓⑼恋厥召弮浠�， 探索采用市場(chǎng)運作模式， 向社會(huì )籌集收儲資金。但是， 無(wú)論哪種模式， 都要對土地儲備資金的權益分配重新定義， 讓利給土地被收購人， 完善土地的分紅和補償機制。由于土地收購的基本特征具有強制性， 收購價(jià)格以補償為基礎， 所以要充分考慮土地發(fā)展權引起的土地增值。收購行為應保證完全的民事平等行為， 在自愿的基礎上進(jìn)行購買(mǎi)。除此以外， 補償、拆遷時(shí)要廣泛征求群眾意見(jiàn)， 進(jìn)行認真梳理， 使補償方案能夠充分反映民情， 多方利益均衡分享。切實(shí)落實(shí)“公開(kāi)制度”。做到補償標準和安置政策公開(kāi)、補償金額公開(kāi)， 并接受審計監督與被購土地方的監督。制訂合理的補償價(jià)格。要按照“既確保失地農民不因失地而影響原有生活水平， 又符合當地經(jīng)濟發(fā)展水平的市場(chǎng)經(jīng)濟規律”原則， 使土地被購方從經(jīng)濟上得到足額的經(jīng)濟補償。
五、小結
實(shí)施土地收購儲備是一個(gè)牽涉多方利益、協(xié)調各方利益的過(guò)程， 要協(xié)調處理好各方面的關(guān)系， 不斷完善機制， 嚴格依法執行， 要堅持有利于落實(shí)政府對土地的統一收購權、有利于提高政府對土地的宏觀(guān)調控能力、有利于土地的集約利用、有利于社會(huì )經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展的原則。積極對阻礙問(wèn)題進(jìn)行探索， 提出解決方案， 保證土地儲備工作制度和土地儲備工作的健康發(fā)展。
參考文獻
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