公共政策被動(dòng)參與形成機理

　　公共政策被動(dòng)參與形成機理

　　[摘要]廣泛的公共政策參與是政策過(guò)程民主化的需要，也是彰顯公共政策民主化的重要方面。

　　但是，由于受到參與主體參與意識的束縛、政策權威主體的排斥、參與路徑不暢等因素的制約，在我國政策領(lǐng)域還普遍存在著(zhù)形式化的“偽參與”――被動(dòng)政策參與。

　　本文就被動(dòng)政策參與的形成機理提出管見(jiàn)。

　　[關(guān)鍵詞]政策參與;被動(dòng)政策參與;途徑

　　一、政策參與的三種表現形式

　　公共政策是現代國家治理的工具，其核心價(jià)值取向應為公共利益，要使得公共政策能夠嚴格地按照公共利益這個(gè)核心運行，廣泛的公共政策參與是不可避免的。

　　在現代民主制國家里，政策參與得到了普遍的重視，它既被視為公民的一項基本政治權利，也被作為實(shí)現(政治)政策民主化、科學(xué)化的重要途徑。

　　“就政策參與這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及(或)他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法活動(dòng)�！闭�策參與作為政治參與的主要形式之一，可定義為“平民以各種合法性的途徑，影響政治權威主體選擇及行動(dòng)的各種政治活動(dòng)�！�，理論界通常就主動(dòng)政策參與進(jìn)行探討和分析，但對被動(dòng)政策參與卻較少觸及。

　　何謂被動(dòng)政策參與?顧名思義，被動(dòng)政策參與主動(dòng)政策參與是一個(gè)相反的概念，有主動(dòng)就會(huì )有被動(dòng)，兩者是相生的。

　　被動(dòng)政策參與即消極參與的政策主體在相關(guān)外界環(huán)境作用下，進(jìn)行政策參與的行為。

　　我國的民主化進(jìn)程嚴格來(lái)講肇始于新中國建立后，雖然在中國共產(chǎn)黨的大力倡導和改革下，我國的民主化在政治的各個(gè)領(lǐng)域都取得了世人矚目的成就，但由于受制于傳統小農思想、特殊利益群體排斥、政策參與路徑的阻隔等影響，目前還普遍存在著(zhù)被動(dòng)政策參與現象。

　　在政策參與的類(lèi)別中，根據政策參與主體的主觀(guān)參與意志，大體可分為三類(lèi)：主動(dòng)政策參與、被動(dòng)政策參與以及中性的政策參與。

　　主動(dòng)政策參與存在于民主化程度較高、公民意識較強的社會(huì )中，在這種社會(huì )背景下，公民更具有主人翁精神，他們具有較強的權利意識和社會(huì )責任感，能夠切身感受到政策參與對于自身利益的影響，認為自己在行使政治權利的過(guò)程中，也在維護和增進(jìn)自己的利益。

　　因此，他們的參與熱情較高，在參與的表現形式上，也較為主動(dòng);被動(dòng)政策參與多存在于民主進(jìn)程剛剛起步，遠未達到高度民主的社會(huì )環(huán)境中。

　　這時(shí)，人們多囿于小農意識，“肉食者謀之”等落后的觀(guān)念，認為政策是自上而下的，是由政治精英制定和推行的，自己只有遵守的義務(wù)而無(wú)提出異議的權利，即使知道憲法中規定公民享有政治參與的權利，但也會(huì )認為“孤掌難鳴”，一己之力難撼泰山，即使自己積極參與，發(fā)表了意見(jiàn)，對政策過(guò)程也不會(huì )產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響。

　　因此，便專(zhuān)心于經(jīng)營(yíng)自己的生活，主動(dòng)疏遠了政治領(lǐng)域，這便形成了消極的政治觀(guān)念。

　　或出于政治的需要，或出于民主進(jìn)程的推動(dòng)，相關(guān)權威主體會(huì )鼓勵或要求公眾參與，但在消極的參與觀(guān)念影響下，便出現了被動(dòng)性的政策參與。

　　中性的政策參與存在于社會(huì )政治民主化進(jìn)程中度發(fā)展，公民意識有所覺(jué)醒，但參與的愿望和參與的渠道還不是十分強烈和暢通的社會(huì )中，公民的參與多是在政府機構或者相關(guān)主體的倡導鼓勵下進(jìn)行的參與，這種參與既談不上積極主動(dòng)，也不能算作十分被動(dòng)，因為，公民有參與的想法，但又往往不會(huì )自己主動(dòng)投身參與，但當被排斥在參與行列之外時(shí)，他們又往往會(huì )表現出對政府漠視其權利的憤慨和憂(yōu)慮。

　　被動(dòng)政策參與作為主動(dòng)政策參與的對立面，在我國這個(gè)擁有五千多年封建制度的國度里，是普遍存在的。

　　人們在傳統歷史的慣性影響下生活，似乎習慣了自給自足的小農生活，回避政事、疏于問(wèn)政成為一種生活共識，而不愿意去參與到事關(guān)公共利益的政策過(guò)程中來(lái)。

　　這一方面表現為他們對自身權利的漠視，另一方面也表現為對權威政策主體的不信任。

　　但是，為了推進(jìn)民主化進(jìn)程和真正使政策過(guò)程具有公共性，從而使公民權利得到張揚、公民利益得到保障，我國憲法中明確規定了公民的相關(guān)參與權利，相關(guān)法律法規如《選舉法》等也規定了公民參與的渠道和程序，使公民的參與權利行使得到理性的保障。

　　但是，由于公眾消極的政治參與觀(guān)念、一些相關(guān)權威機關(guān)“懼民”、“輕民”等思想的影響，懼怕公民參與左右自己的決策意志，輕視公民參與的能力與水平，認為公民參與徒勞無(wú)益，因此，他們往往會(huì )傾向于排斥公民政策參與。

　　但為了符合相關(guān)程序規定的需要，而又不得不在制定和推行政策過(guò)程中，會(huì )“不情愿”地動(dòng)員群眾參與到政策過(guò)程中來(lái)，但對于公眾的建議和意見(jiàn)，往往置之不理，甚至抱有敵意。

　　懷有消極參與意識的公眾，多數也只是為了完成“任務(wù)”而按照權威機關(guān)的要求，表達了“自己”的政治選擇。

　　在這種前提下，多數被動(dòng)參與者并不能真實(shí)表達自己的意愿選擇，當然，也不排除有少數被動(dòng)參與者在被動(dòng)地參與了政策過(guò)程時(shí)，卻主動(dòng)地表達了自己的真實(shí)意愿。

　　二、被動(dòng)政策參與形成的機理

　　被動(dòng)政策參與無(wú)論在民主進(jìn)程較為發(fā)達的國家，抑或是較為落后的國家，都是普遍存在的，只是在前者那里不是主流而已。

　　被動(dòng)政策參與為什么會(huì )形成?這種參與形式形成的機理是什么呢?

　　1 主體性原因：參與意識淡薄。

　　大凡被動(dòng)做事都與自己意識有關(guān)。

　　也就是說(shuō)，在意識里就存在著(zhù)不情愿的主觀(guān)意思。

　　為什么會(huì )形成這種情況呢?這里既有傳統的原因，也有現實(shí)的原因，既有自身素養的原因，也有客觀(guān)情勢的原因。

　　越是擁有較長(cháng)封建傳統的國家，往往更多地存在著(zhù)參與意識薄弱的人群，這是因為傳統集權的歷史慣性在影響著(zhù)人們的參與觀(guān)念。

　　在集權統治下，只有少數人才有機會(huì )進(jìn)入參與的體制內，其他人員只是政策的接受者。

　　在這種慣性的影響下，人們往往更容易形成被動(dòng)的參與意識。

　　決策對于權威主體是一種權力，而對于公眾來(lái)說(shuō)參與決策是一種權利，權力與權利往往是此消彼長(cháng)的關(guān)系。

　　當公眾參與權利得到有效的張揚時(shí)，權威主體的決策權力，往往會(huì )受到監督和制約，權威主體不再可能任由自己的意志而為。

　　在西方國家，利益集團更容易綁架政府，政府亦容易墮落為利益集團的代表，利益集團與議會(huì )、政府形成鐵三角關(guān)系，為了鐵三角關(guān)系的穩定，利益集團利益最大化，政府更傾向于弱化公民的參與權利，當政府以權威主體的方式有意無(wú)意的弱化公眾參與權時(shí)，除了部分政治意識較強的公眾會(huì )提出強烈的反對和質(zhì)疑外，更多地會(huì )選擇無(wú)奈的默許。

　　在我國，黨和政府是代表最廣大人民的根本利益的政治主體，但是黨和政府作為整體的理性，并不代表其組成部分也是絕對的理性。

　　由于多種原因，在我國一些權威組織中目前還存在著(zhù)違背“公共性”決策與行政的現象，這與經(jīng)濟學(xué)中將人視為“理性經(jīng)濟人”是一致的，經(jīng)濟人在行事過(guò)程中往往會(huì )追求利益的最大化，因此，為了使

　　決策的結果，政策的過(guò)程更有利于自己，他們也會(huì )傾向于排斥公眾的政策參與，在我國普遍存在的“參與無(wú)用論”便是對這種情況的觀(guān)照，在這種情形下，在我國存在參與意識不強的巨大群體就不足為奇了。

　　西方發(fā)達國家普遍經(jīng)歷了“民主、自由、博愛(ài)”等思想的洗禮，甚至經(jīng)歷了為爭取民主、自由、博愛(ài)等權利而產(chǎn)生的腥風(fēng)血雨，因此，民主、民權思想深植心中。

　　所以，在這些國家往往存在著(zhù)更多重視自身權利，參與熱情較高的民眾。

　　而經(jīng)歷了五千年的封建文明史的中國，近代雖然也經(jīng)歷了高舉“德先生、賽先生”旗幟的“五四”運動(dòng)等一系列以宣傳西方民主進(jìn)步思想為主的學(xué)生運動(dòng)，但總體上對國人的傳統思想意識的改造雖有助益，卻難以撼動(dòng)和徹底改觀(guān)。

　　“肉食者謀之”等消極對待參政議政權利的現象依然普遍存在，甚至建立新中國后，經(jīng)歷了60多年的憲法宣傳，人們的這種思想依然根深蒂固，難以根除。

　　又加上我國公眾還存在文化素養較低等因素的影響，在一定時(shí)期內，我國公眾的參與意識薄弱的現象還將持續下去，在這種單薄的參與意識下，公眾的參與不會(huì )是主動(dòng)的，政府為了推動(dòng)民主進(jìn)程，保障公眾的參與權利，往往會(huì )動(dòng)員公眾參與政策過(guò)程，但這種參與對于公眾來(lái)說(shuō)，往往是被動(dòng)性的，公眾往往對于自己參與的權利草率對待，甚至會(huì )被某些期待參與結果利己的個(gè)人或者集團操縱。

　　2 客觀(guān)性原因：渠道不通暢、機制不健全。

　　參與渠道不暢、機制不健全，是當前影響我國公眾政策參與的一大障礙，賦予公眾參與的權利和自由。

　　還要建立方便參與的渠道和制度，只有這樣，公眾的參與才能夠得以順暢的進(jìn)行。

　　沒(méi)有暢通的政策參與渠道和健全的政策參與機制，公眾的主動(dòng)參與就是水中月、鏡中花，公眾的政策參與就會(huì )變得更為被動(dòng)。

　　我國自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟發(fā)展迅速，國內積累了雄厚的物質(zhì)財富，人們生活條件大為改觀(guān)，并且在這30多年的發(fā)展過(guò)程中，一直未有較大政治經(jīng)濟波折，經(jīng)濟上的成功既給社會(huì )帶來(lái)了雄厚資本，也為政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)提供了強大的物質(zhì)保障和前提。

　　當前，雖然我們要長(cháng)期堅持經(jīng)濟建設不動(dòng)搖這項中心政策，但經(jīng)濟發(fā)展的單兵突進(jìn)越來(lái)越感到政治體制改革滯后的掣肘，經(jīng)濟發(fā)展成果以及發(fā)展的持續性越來(lái)越需要政治體制改革來(lái)加以保障，其中之一就是創(chuàng )造完善的參與機制和渠道。

　　回應民眾的政治參與要求，以防止改革的倒退、既得利益者的集團化、社會(huì )階層的凝固化。

　　雖然新中國建立后，我國政治體制改革一直在探索中漸進(jìn)式開(kāi)展，但這種改革的速度與力度一直滯后于經(jīng)濟的發(fā)展。

　　當前，我國政治形勢總體上是好的，這既得益于我國較為先進(jìn)的初始政治體制，也得益于這種不間斷的漸進(jìn)式改革。

　　但隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展由量到質(zhì)的跨越，利益階層的分化，貧富差距的拉大，越來(lái)越需要相應政治體制給予規范和調節，當下的政治體制改革的步伐也越來(lái)越顯得滯后。

　　2010年，在中國經(jīng)濟特區成立30周年之際，國務(wù)院總理考察深圳時(shí)強調：“不僅要推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，還要推進(jìn)政治體制改革。沒(méi)有政治體制改革的保障，經(jīng)濟體制改革的成果就會(huì )得而復失，現代化建設的目標就不可能實(shí)現�！笨梢�(jiàn)政治體制改革對于當前中國社會(huì )發(fā)展的重要性。

　　政治參與制度和機制的構建與改革是政治體制改革的重要內容之一。

　　政策參與渠道不暢，機制不健全主要是由主客觀(guān)原因決定的。

　　客觀(guān)原因主要包括經(jīng)濟基礎、政治架構和參與制度設計等其他技術(shù)性因素決定;主觀(guān)原因主要包括公眾對于政策參與的認知、權威政策主體對于放開(kāi)參與渠道和建立參與機制的態(tài)度、相關(guān)利益集團價(jià)值取向等。

　　經(jīng)歷了30多年的改革開(kāi)放，大力推進(jìn)政治體制改革，暢通公民政策參與渠道和機制的經(jīng)濟基礎已經(jīng)具備。

　　在政治架構上，我國建立新中國之初就將政治體制設計為人民民主專(zhuān)政的政治體制，一直按照“跳出歷史周期律”的要求來(lái)建構和完善政治體制。

　　在參與制度的設計上，我們既有國外先進(jìn)的制度工具可資借鑒，又有一系列適宜國情的本土化的制度構想。

　　可以說(shuō)，目前我國進(jìn)一步暢通政策參與渠道和完善政策參與機制的客觀(guān)條件已經(jīng)具備和逐步成熟。

　　在主觀(guān)方面，經(jīng)歷了多年的政治社會(huì )化，新時(shí)期的國家公民政治參與意識普遍增強，參與的欲望和呼聲日漸強烈;在政治權威主體方面，雖然我國一直在強調“為人民服務(wù)”、執政為民，但幾千年來(lái)遺留下來(lái)的“民可使由之，不可使知之”、“肉食者謀之”、“官本位”等愚民、避民、輕民的思想一直還有一定的市場(chǎng)，這便形成了政治體制改革的“權威主體被動(dòng)性”，這嚴重的制約著(zhù)我國政策參與渠道和機制的拓展和完善。

　　同時(shí)，我國目前已經(jīng)出現了利益的集團化趨勢，階層的凝固化趨勢，這些已經(jīng)形成的或者將來(lái)有可能形成的利益集團，固化的階段利益階層對于政治民主化改革的價(jià)值取向也嚴重影響著(zhù)政策參與渠道的暢通和參與機制的建立和完善。

　　3 第三方原因：利益集團、“精英階層”的阻撓排斥。

　　早在延安時(shí)期，毛澤東就對黃炎培提出的“歷史周期律”提出了應對的制度構想――“人民民主”。

　　可見(jiàn)，我黨對于公眾的民主參與權利一直都是非常重視的。

　　但在具體的操作過(guò)程中，特別是在改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟大潮的影響下，人的“經(jīng)濟理性”得以較大程度的釋放，這時(shí)便出現了較多無(wú)原則追求自我利益、固化自我地位的權威主體，這部分主體已經(jīng)疏離了共產(chǎn)主義理想，違背了共產(chǎn)黨員的準則，喪失了共產(chǎn)黨人的信仰和立場(chǎng)。

　　當然，這部分人只是少數，但作為“政治精英階層”，其對當下公眾政策參與狀態(tài)的影響也不可忽視，因為他們掌握著(zhù)公權力，具有公共資源的分配權，代表著(zhù)國家的形象，他們的主體性態(tài)度在一定程度上影響著(zhù)公眾積極主動(dòng)參與的熱情和信心，造就了公眾政策參與的被動(dòng)性。

　　隨著(zhù)社會(huì )利益主體的分化，一部分群體逐步占據了上流社會(huì )，他們擁有更多的政治經(jīng)濟資源，在公共政策的制定過(guò)程中，享有較大的話(huà)語(yǔ)權，這也即特殊利益集團和“社會(huì )精英階層”。

　　特殊利益集團和“社會(huì )精英階層”對于政治民主化的態(tài)度在很大程度上也在影響著(zhù)公眾政策參與的主動(dòng)性。

　　正如馬克思所言“人們奮斗所爭取的一切都與利益有關(guān)”任何利益集團和精英階層都有自己特殊的群體利益，他們的一切行為也不無(wú)體現關(guān)照自己特殊利益的意識。

　　政治的民主化從根本上說(shuō)，必定會(huì )對特殊利益集團和“精英階層”的利益造成一定程度的影響，如果特殊利益集團和“精英階層”已經(jīng)固化，沒(méi)有了流出流入的機制，那么毫無(wú)疑問(wèn)，政治民主化是難以推動(dòng)的，因此，公眾的政策參與權利也難以得到真正的行使，這更容易造成公眾被動(dòng)參與的局面。

　　《社會(huì )底層人群向上流動(dòng)面臨困難》文章提出一個(gè)疑問(wèn)：窮會(huì )成為窮的原因，富會(huì )成為富的原因嗎?文章感嘆，貧富差距加大的趨勢日趨嚴重，階層固化所導致的嚴峻社會(huì )現實(shí)已經(jīng)擺在人們面前，再不可漠視。

　　這里提出了一個(gè)尖銳的現實(shí)問(wèn)題：社會(huì )階層固化。

　　當前，在我國出現了利益的集團化，階層固化已經(jīng)是不爭的事實(shí)，黨和國家已經(jīng)注意到了這一問(wèn)題的嚴重性，積極推動(dòng)社會(huì )制度的“公正化”，以期逆轉這種固化的趨勢，形成各階層的自由流動(dòng)。

　　下層向上層流動(dòng)，是需要民主機制的佑護和保障的，如果缺少民主機制，毫無(wú)疑問(wèn)，這種期望將成為泡影。

　　在這種流動(dòng)過(guò)程中，政治的民主化也會(huì )得以加強，公眾的政策參與渠道、機制也會(huì )得到拓展、暢通和健全，被動(dòng)性的政策參與現象也會(huì )越來(lái)越少。

　　4 合法化原因：公共政策參與的要求。

　　公共政策合法化是指“法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準、簽署和頒布政策的行為過(guò)程”，這是公共政策合法化必經(jīng)的程序，其中審查的主體既包括官方權威機構。

　　也包括利益相關(guān)公眾的參與式審查。

　　當然，通常情況下，為了效率起見(jiàn)，政策合法化過(guò)程更為注重的是權威機構的審查。

　　公眾通過(guò)政策參與，對一項公共政策是否符合公共利益進(jìn)行充分的討論和監督，進(jìn)而提出中肯的建議，這有利于政策合法化的順利開(kāi)展，使政策具備實(shí)質(zhì)意義上的“合法性”即公眾的認同。

　　當前，在推動(dòng)政治民主化過(guò)程中，公共政策的參與也被越來(lái)越多的提及，這一方面是基于法治化的要求;另一方面也是出于遵循法律規定。

　　前面提到，公眾單薄的參與意識造成公眾參與的消極性，狹窄的參與渠道和不健全的參與機制助長(cháng)了公眾參與的“不可能性”，相關(guān)“利益集團”和“精英階層”的阻撓排斥進(jìn)一步弱化了公眾參與的效力，當然這只是一部分，或者稱(chēng)之為極少數，但這種力量的存在卻實(shí)實(shí)在在的對公眾政策參與產(chǎn)生著(zhù)重要的影響。

　　出于合法化和遵循法律規定的形式化目的，權威機關(guān)必須動(dòng)員公眾政策參與，這種動(dòng)員多數情況下是積極主動(dòng)的，因為這樣才能彰顯政治的民主化，社會(huì )的進(jìn)步。

　　因此，這便形成了一種矛盾：一方面，消極的參與及妨礙、阻撓參與的因素存在，造成了參與的弱化;另一方面，權威機關(guān)又在積極動(dòng)員公眾參與。

　　這造成了公眾參與的主觀(guān)上不情愿，客觀(guān)上有障礙與權威機關(guān)的參與動(dòng)員甚至于施壓并存的局面。

　　出于權威機關(guān)的動(dòng)員甚至壓力，公眾不得不進(jìn)行政策參與，這時(shí)，形成的參與過(guò)程即是被動(dòng)性的。

　　公共政策合法化的要求便成為公眾被動(dòng)性政策參與形成的重要因素之一。

　　當然，這個(gè)因素，必須基于前面所分析的相關(guān)前提之上，只有具備了前面所分析的相關(guān)因素，該因素才可能造成被動(dòng)性參與的結果，否則，在權威機關(guān)積極動(dòng)員下，所形成的應該是公眾充分的意愿表達和民主進(jìn)程的推進(jìn)。

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