村鎮銀行可持續發(fā)展的法律保障經(jīng)濟學(xué)論文
【摘 要】村鎮銀行的建立在促進(jìn)農村地區投資多元化、活躍農村地區金融市場(chǎng)、擴大農村地區金融競爭力度方面具有重大意義。然而，在村鎮銀行的發(fā)展實(shí)踐過(guò)程中，也面臨了許多問(wèn)題，尤其是來(lái)自制度方面的挑戰，嚴重影響了其可持續發(fā)展。因此，只有結合村鎮銀行的實(shí)際，不斷完善相關(guān)法律制度，才能保障村鎮銀行的可持續發(fā)展并發(fā)揮其應有的作用。
【關(guān)鍵詞】村鎮銀行；可持續發(fā)展；法律保障
�。玻埃埃赌�，銀監會(huì )出臺了《關(guān)于調整放寬農村地區銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》，借此契機，村鎮銀行作為一支農村金融市場(chǎng)的新生力量登上了歷史的舞臺。其建立促進(jìn)了農村地區投資多元化，在解決農村金融供給不足、加大農村地區金融業(yè)競爭力度、推動(dòng)三農經(jīng)濟發(fā)展方面具有重大意義。然而，村鎮銀行作為一種新型農村金融機構，設立時(shí)間不長(cháng)，亦無(wú)成規可循，在法律制度方面更是面臨著(zhù)許多困難和挑戰，這不但影響了村鎮銀行功能的有效發(fā)揮，也阻礙了村鎮銀行的可持續發(fā)展。因此，結合我國國情和村鎮銀行特點(diǎn)，逐步建立相應的法律制度，是保障村鎮銀行可持續發(fā)展的必要舉措。
一、村鎮銀行概況
根據中國銀監會(huì )２００７年頒布的《村鎮銀行管理暫行規定》第２條的規定，村鎮銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )依據有關(guān)法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構。自２００７年３月我國第一家村鎮銀行———四川儀隴惠民村鎮銀行正式掛牌成立以來(lái)，發(fā)展勢頭迅猛，截止２０１０年１２月，全國已組建村鎮銀行２７５家。
根據銀監會(huì )的工作計劃，２００９－２０１１年三年間，全國預計成立村鎮銀行１０２７家，占同期新型農村金融機構計劃設立數的９０％，這充分體現了政策設計對村鎮銀行的偏愛(ài)。
經(jīng)過(guò)了四年的試點(diǎn)、推廣和建設，村鎮銀行取得了長(cháng)足進(jìn)步，發(fā)展優(yōu)勢較為明顯，范圍逐步擴大到全國３５個(gè)省、市、地區。作為一支新生的農村金融力量，村鎮銀行的設立在一定程度上緩解了農村金融供需矛盾，活躍了農村金融市場(chǎng)，加大了農村金融業(yè)的競爭力度，在支持三農發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。然而，其存在的問(wèn)題也日益凸顯，吸儲難、發(fā)展脫離“村鎮”的政策初衷、政策支持力度不夠、監管制度不完善等問(wèn)題，已成為當前制約村鎮銀行可持續發(fā)展的瓶頸。
二、村鎮銀行可持續發(fā)展的制度困境（一）村鎮銀行的法律性質(zhì)。在我國，銀行分為商業(yè)銀行和政策性銀行。從村鎮銀行的設立和運營(yíng)特點(diǎn)來(lái)看，它顯然不是政策性銀行。既然如此，它就應該是商業(yè)銀行，但是村鎮銀行又不同于一般的商業(yè)銀行。首先，二者的最低注冊資本要求不同。依《村鎮銀行管理暫行規定》第８條第３款的規定：在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于３００萬(wàn)元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于１００萬(wàn)元人民幣；
而按照《商業(yè)銀行法》的規定，設立農村商業(yè)銀行的最低注冊資本不得低于５０００萬(wàn)元。其次，在治理結構上二者存在差異。商業(yè)銀行必須嚴格按照《公司法》的要求，組建股東會(huì )、董事會(huì )和監事會(huì )，而村鎮銀行的治理結構則相對簡(jiǎn)單靈活。第三，村鎮銀行在業(yè)務(wù)范圍上有嚴格的地域要求，而商業(yè)銀行則無(wú)此規定。因此，從法律性質(zhì)上看，村鎮銀行是一種特殊的的農村金融機構形式，盡管它屬于農村銀行業(yè)金融機構，但又區別于傳統的商業(yè)銀行，是被賦予特殊市場(chǎng)定位的金融機構。
�。ǘ┐彐傘y行可持續發(fā)展面臨的制度困境。如前所述，村鎮銀行在其四年的發(fā)展歷程中存在著(zhù)諸多問(wèn)題，歸根結低，是由于配套制度的缺失和不健全。一方面，從法律性質(zhì)上看，村鎮銀行屬于商業(yè)銀行，因此，村鎮銀行在一定程度上可以適用《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《擔保法》等法律法規，但是這些一般法卻并不能有效解決村鎮銀行在發(fā)展過(guò)程中所面臨的問(wèn)題。另一方面，２００６年《關(guān)于調整放寬農村地區銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》出臺后，中國銀監會(huì )又陸續出臺了《村鎮銀行管理暫行規定》和《村鎮銀行組建審批工作指引》等６項新型農村銀行業(yè)金融組織的行政許可和監管細則。但是影響村鎮銀行可持續發(fā)展的監管、市場(chǎng)定位、擔保機制、稅收優(yōu)惠等問(wèn)題的相關(guān)配套制度仍存在缺失和不健全的現象。
三、村鎮銀行可持續發(fā)展的法律對策（一）美國社區銀行發(fā)展的制度保障及其啟示。我國的村鎮銀行是在借鑒西方國家社區銀行理論基礎上建立起來(lái)的，理論界也將村鎮銀行的屬性定位于社區銀行。社區銀行是來(lái)源于西方金融發(fā)達國家的概念，是指：“在一定地區的社區范圍內按照市場(chǎng)化原則自主設立、獨立按照市場(chǎng)化原則運營(yíng)、主要服務(wù)中小企業(yè)和個(gè)人客戶(hù)的中小銀行�！泵绹鞘澜缟仙鐓^銀行發(fā)展最成功的國家之一，盡管美國銀行業(yè)并購競爭激烈，但社區銀行始終保持著(zhù)旺盛的生命力，新的社區銀行始終在不斷出現，并呈現出良好的發(fā)展勢頭，已成為美國中小企業(yè)的主要融資渠道，極大地推動(dòng)了美國地方經(jīng)濟的發(fā)展。
美國社區銀行的成功，自然離不開(kāi)其自身獨特的優(yōu)勢支撐，然而其健全的金融法律體系也是極其重要的原因之一。在美國，健全的金融法律體系構建了社區銀行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社區再投資法》、《小企業(yè)法》等三部金融法律制度對社區銀行的影響最為深遠：眾所周知，《反托拉斯法》是一部反壟斷法，按照該法規定，美國銀行之間的并購，除了銀行監管機構同意外，還要經(jīng)司法部和聯(lián)邦貿易委員會(huì )同意，這實(shí)際上保留了規模相對較小的社區銀行在大型銀行激烈的并購活動(dòng)中的生存空間�！缎∑髽I(yè)法》是為了解決中小企業(yè)融資困難的問(wèn)題而制訂的，其目的是促使商業(yè)金融機構向小企業(yè)發(fā)放貸款，具體措施包括制定小企業(yè)貸款優(yōu)惠政策、設立二級擔保市場(chǎng)、指定小企業(yè)貸款優(yōu)先銀行（通常是社區銀行）等�！渡鐓^再投資法》規定，美國的各類(lèi)存款金融機構必須為所在社區的小企業(yè)提供融資。這種“社區再投資表現”是監管部門(mén)審批一家銀行增設分支機構或兼并其它銀行時(shí)考察的一項重要指標。這有效改變了商業(yè)金融機構只愿從小企業(yè)和個(gè)人客戶(hù)手中吸取存款而不愿意向他們發(fā)放貸款的現象。
美國健全的金融法律體系為社區銀行的發(fā)展建立了一個(gè)強有力的監管框架，在這個(gè)監管框架下，社區銀行在與大型商業(yè)銀行的競爭中牢牢把握住了自身的發(fā)展方向，定位于為所在社區小企業(yè)和個(gè)人客戶(hù)提供金融服務(wù)，最終取得了成功。從我國村鎮銀行在發(fā)展過(guò)程中存在的定位不清，監管不明等情況來(lái)看，美國的經(jīng)驗無(wú)疑是值得我們借鑒的。只有建立起類(lèi)似美國社區銀行那樣的監管框架，在加強機構監管的同時(shí)，充分的發(fā)揮村鎮銀行的內控機制、行業(yè)組織的和社會(huì )監督機制的監管功能，建立起風(fēng)險監管和合規性監管并重的日常監管、市場(chǎng)準入監管和市場(chǎng)退出監管體系。
�。ǘ┪覈彐傘y行可持續發(fā)展的制度構想１、完善村鎮銀行支農性制度建設。當前農村地區金融環(huán)境不完善，金融保險制度欠缺的情況依然嚴重，在巨大的商業(yè)利益的驅使下，村鎮銀行很難抵制利潤的誘惑而甘于一心服務(wù)三農經(jīng)濟，因此就出現了“村鎮銀行不村鎮”的現象。而脫離農村的村鎮銀行是無(wú)法找到可持續發(fā)展路徑的，這就要求我們必須構建村鎮銀行支農性制度。
首先，在財稅法上要給予村鎮銀行優(yōu)惠和支持。實(shí)際上，世界各國的農業(yè)發(fā)展都依賴(lài)于強有力的財政政策支持，如法國，政府每年都要撥出一部分貼息資金給法國農業(yè)信貸銀行，以支持其農業(yè)發(fā)展。因此，在推動(dòng)村鎮銀行銀行可持續發(fā)展的道路上，要充分運用宏觀(guān)調控的法律手段，在財稅法中明確規定財政對支農貸款的支持、具體內容可涉及地方政府的財政獎勵、稅收優(yōu)惠、政府貼息、政府注資、風(fēng)險補償等。這樣，可以彌補村鎮銀行在支農貸款發(fā)放的利益不足，保持其支農定位。
其次，制訂保證村鎮銀行支農性定位的強行法規范。目前，中國銀監會(huì )出臺的《村鎮銀行管理暫行規定》第３９條規定：村鎮銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經(jīng)濟建設。
村鎮銀行發(fā)放貸款應首先充分滿(mǎn)足縣域內農戶(hù)、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的需要。確已滿(mǎn)足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產(chǎn)業(yè)、購買(mǎi)涉農債券或向其他金融機構融資。但綜合現有規定來(lái)看，其存在措辭不清、界定模糊等缺陷，且停留在提倡性或者說(shuō)是倡導性階段，在支農性制度規定方面的力度仍然不夠。
因此，應在《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律法規中，制訂保證村鎮銀行支農性定位的強行性規定，明確規定其支農性標準，對不達標的村鎮銀行采取一定的懲處措施。
�。�、完善農村地區擔保制度。擔保問(wèn)題是制約村鎮銀行可持續發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。從三農貸款的現狀來(lái)看，農民尤其是貧困地區的農民能提供的擔保物范圍狹窄，合規性差，如果嚴格按照我國《擔保法》的規定進(jìn)行審查，那么能順利取得貸款的農民很少。
擔保問(wèn)題如不能解決，村鎮銀行的支農貸款服務(wù)必然遭遇重大阻礙，這就需要進(jìn)一步完善農村地區的擔保制度。
一是要放寬擔保物的法律限制，完善農村土地流轉制度。目前，從我國《物權法》和《擔保法》的規定來(lái)看，農村抵押權的客體范圍較小，雖然承認了農民對以以招標、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權具有抵押權，但卻否認了農民對除此之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權的抵押權。
對農民來(lái)說(shuō)，對集體土地的使用權是較有價(jià)值的財產(chǎn)性權利，法律對此項權利的抵押加以限制，嚴重影響了農民的融資能力。而我國法律對土地使用權處分的限制也使得土地承包經(jīng)營(yíng)權的實(shí)現受到影響。因此，一方面，應通過(guò)立法明確確定土地承包經(jīng)營(yíng)權可以成為抵押權的客體；另一方面，在現行法律框架下，構建合理的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉制度，為以土地承包經(jīng)營(yíng)權為客體的抵押權，能夠順利的實(shí)現。
二是要創(chuàng )新?lián)７绞�，不斷推進(jìn)擔保機制改革。為了進(jìn)一步加大農村金融支持力度，使農民依法順利取得貸款，促進(jìn)三農發(fā)展，全國各地紛紛試點(diǎn)新的擔保方式并進(jìn)行擔保機制改革，涌現了銀保合作、農戶(hù)聯(lián)保、林權抵押擔保等擔保方式，但從實(shí)踐來(lái)看，仍存在不少問(wèn)題。例如，農戶(hù)聯(lián)保手續較為復雜，一個(gè)農戶(hù)要貸款，就必須尋找有共同貸款需求并相互信任的其他農戶(hù)，分別填寫(xiě)申請表等待審批，這個(gè)過(guò)程可能需要長(cháng)達幾個(gè)月。因此，必須結合農村信貸的特點(diǎn)不斷創(chuàng )新農村擔保方式，并在原來(lái)的基礎上不斷推進(jìn)擔保機制改革。
�。�、完善村鎮銀行監管制度。目前，對村鎮銀行的監管主要是借鑒了商業(yè)銀行的監管條款，雖然針對村鎮銀行的特殊性，在存款準備金率、資本充足率方面做了調整，但是卻沒(méi)有考慮到村鎮銀行在地域性和服務(wù)對象特殊性的特征，對其業(yè)務(wù)，尤其是信貸業(yè)務(wù)沒(méi)有明確的監管要求。同時(shí)，在其組織形式和治理結構方面，監管也存在缺陷。因此，必須結合村鎮銀行自身的特點(diǎn)，首先在村鎮銀行的監管原則、監管機構及其職責進(jìn)行明確界定。其次，一方面要借鑒《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的監管內容，制訂出符合村鎮銀行可持續發(fā)展需求和其自身特點(diǎn)的市場(chǎng)準入監管制度、日常審慎監管制度、合規性監管制度、問(wèn)題村鎮銀行及村鎮銀行市場(chǎng)推出制度。
另一方面，要嚴格按照《公司法》的要求，明晰其產(chǎn)權制度并完善內部管理結構。第三，可以借鑒西方發(fā)達國家銀行監管的做法，利用律師協(xié)會(huì )、注冊會(huì )計師等社會(huì )監督機構，彌補監管力量的不足，建立一個(gè)全方位的監管體系。第四，要建立嚴格的執法監督機制，確保村鎮銀行監管制度的有效執行。
四、結 語(yǔ)
建立村鎮銀行是解決我國現有農村地區銀行業(yè)金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分及金融服務(wù)缺位等“金融抑制”問(wèn)題的有效之舉。法律制度的建設必然會(huì )滯后于村鎮銀行的發(fā)展，但只有不斷發(fā)現問(wèn)題、完善法律制度建設，在相關(guān)法律制度的保障下，村鎮銀行才能不斷發(fā)揮其在促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展方面的作用，實(shí)現其可持續發(fā)展。
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