試析公共服務(wù)外包引發(fā)的職務(wù)犯罪案件
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論文摘要 何謂公共服務(wù)外包?簡(jiǎn)言之，這一制度的核心，是通過(guò)契約的方式明確政府與供應方之間的責任關(guān)系。自20世紀70年代以來(lái)，政府公共服務(wù)外包作為一種新的途徑為政府提供服務(wù)而在西方國家廣泛采用。國內地方政府學(xué)習此制度，則是近些年的事情。不過(guò)，政府公共服務(wù)外包，也會(huì )產(chǎn)生一些新問(wèn)題。比如，不是所有政府服務(wù)都適宜外包;政府服務(wù)外包也有風(fēng)險，可能衍生出權錢(qián)交易的腐朽問(wèn)題。在外包過(guò)程中，還可能導致公共服務(wù)非均等化的加劇——這和當前大力追求的基本公共服務(wù)均等化的目標有沖突。本文以筆者所在檢察院為視角，談?wù)劰卜⻊?wù)外包引發(fā)的職務(wù)犯罪案件特點(diǎn)、原因及預防對策。
論文關(guān)鍵詞 公共服務(wù)外包 職務(wù)犯罪 原因對策
政府將公共服務(wù)以合同的形式外包給私營(yíng)部門(mén)，或可以減少開(kāi)支、控制政府規模、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，以尋求增加公眾的滿(mǎn)意度。在某種意義上，這也是政府逐漸摒棄了壟斷性的公共服務(wù)直接生產(chǎn)模式,開(kāi)始從單一中心治理走向多中心治理。其實(shí)，不少地方政府已經(jīng)或正在實(shí)踐的一些政府服務(wù)外包行為，涉及一些準公共產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，總體上是可以肯定的。
確定什么樣的政府服務(wù)適合外包，涉及的是服務(wù)外包的邊界。對此，學(xué)界的一個(gè)基本認識是，服務(wù)行政可以外包，但秩序行政不宜外包。即使是要外包，那也必須是非關(guān)鍵性的公共服務(wù)，且這種公共服務(wù)的提供者須存在一個(gè)競爭市場(chǎng)。如此，既避免被社會(huì )機構壟斷提供，政府的采購價(jià)格也可因此獲益。
對于那些適合外包的政府服務(wù)，則要考慮限定利潤、透明利潤。政府采購不同于一般的采購，牽涉的均是公共利益。鑒于政府采購行為的特點(diǎn)，必須限制外包服務(wù)的利潤率，且整個(gè)招標過(guò)程需要透明，以避免可能的尋租行為發(fā)生。在實(shí)踐中，理應將公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為服務(wù)外包決策的必經(jīng)程序。
可以看出，政府服務(wù)外包其實(shí)是把“雙刃劍”，用得好，能夠提升政府服務(wù)質(zhì)量，也是政府行政體制的創(chuàng )新，但用得不好，則可能出現不少問(wèn)題，制造出新的麻煩。如果缺少一個(gè)完善的外包程序，缺少對外包行為必要的評估和監管，則不出問(wèn)題很可能只是偶然。
2009年至今，番禺區人民檢察院共立案查處了公共服務(wù)外包引發(fā)的賄賂案件16件16人，其中副處級以上要案2件2人;瀆職侵權案件2件2人，嚴厲打擊了政府公共服務(wù)外包領(lǐng)域職務(wù)犯罪行為。在政府公共服務(wù)外包過(guò)程中，公職人員基于某種利益的考慮，利用手中權力“尋租”;承包方基于追逐利潤的天性，通過(guò)非法手段達到目標，雙方的權錢(qián)交易，使原本應該遵循公平、公正、公開(kāi)的制度流于形式，不僅降低公共服務(wù)質(zhì)量，危害群眾切身利益，還破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，損害了政府部門(mén)的公信力。
一、案件特點(diǎn)
(一)涉案公職人員多為公共服務(wù)發(fā)包主管部門(mén)的主要領(lǐng)導或相關(guān)負責人
在辦案過(guò)程中發(fā)現，涉案的公職人員大部分是負責公共服務(wù)發(fā)包全面工作的主要領(lǐng)導或相關(guān)負責人，掌握著(zhù)部門(mén)的決策權與實(shí)施權，并大搞“一言堂”;同時(shí)他們又具有豐富的相關(guān)工作經(jīng)驗，業(yè)務(wù)能力強，是單位不可多得的人才。如2010年我院查處了番禺區林果服務(wù)中心原主任黎某某(正處級)利用發(fā)包及監管職務(wù)便利，收受外包綠化養護工程承建商梁某某賄賂10萬(wàn)元等窩案5件5人。
(二)公職人員與承包商長(cháng)期合作，互相勾結
公職人員在負責公共服務(wù)的發(fā)包、管理、質(zhì)效驗收、款項結算等工作中，無(wú)論是業(yè)務(wù)洽談時(shí)候還是具體落實(shí)的時(shí)候，都過(guò)多地與對方有單獨的接觸，雙方保持長(cháng)期的“合作關(guān)系”，發(fā)展成為“自己人”，互相勾結。如番禺區林果服務(wù)中心原主任曾某某在綠化養護工程發(fā)包過(guò)程中，通過(guò)各種非法途徑將高利潤的工程指定由承包方梁某某來(lái)承接，使招投標程序成為擺設，“合作”八年來(lái)共收受梁某某賄送款項近60萬(wàn)元。
(三)涉案數額大，涉及環(huán)節多
一般發(fā)包項目投資較大，造價(jià)少則上百萬(wàn)，多則數千萬(wàn)，承包方為了拿到項目，不惜下大“賭注”。在相互競爭中，賄賂款水漲船高數額驚人。同時(shí)完成一個(gè)發(fā)包項目工期較長(cháng)，從招標階段到履行完畢的各個(gè)環(huán)節，都客觀(guān)地存在著(zhù)職務(wù)犯罪產(chǎn)生的土壤和條件，稍有不慎，就容易出現紕漏，滋生腐朽。如查辦的番禺區基建工程系列案中承包方呂某某、關(guān)某某在承建多項市政建設工程中，分別向負責招投標、施工監管、工程核算、工程款審批等各環(huán)節負責人賄賂。
(四)犯罪手段隱蔽，形式多樣化
除了大筆的現金交易以外，有的公職人員在中秋、春節等傳統節日收受承包商賄送的紅包、購物卡，收取的金額從1萬(wàn)元到4萬(wàn)元不等，由于不是大筆的金錢(qián)交易，容易使人麻痹思想;有的公職人員利用親情關(guān)系，在單位內部搞起家庭式管理，違反規定將公共服務(wù)業(yè)務(wù)長(cháng)期發(fā)包給自己的親人;有的公職人員則以合作投資分紅的形式斂財。如番禺區市容環(huán)境衛生管理處主任鄭某芳將有關(guān)環(huán)衛清潔業(yè)務(wù)發(fā)包給其妹妹鄭某華經(jīng)營(yíng)的清潔公司后，又投資入股到該公司參與分紅，在明知該公司虛報人數冒領(lǐng)環(huán)衛工人慰問(wèn)獎金的情況下仍給予審批支付，與鄭某華共同貪公款達9萬(wàn)余元。
(五)賄賂犯罪與瀆職犯罪競合存在
公職人員將政府公共服務(wù)發(fā)包給社會(huì )人員，在收賄賂的同時(shí)還存在玩忽職守的行為，嚴重損害了政府部門(mén)聲譽(yù)，造成了惡劣的社會(huì )影響。如番禺區南村鎮建設辦主任李某某，為承包商方某某順利中標下水道修護工程項目而故意更改招標設計圖紙和資質(zhì)要求;番禺區南村鎮建設辦副主任何某在負責監督管理路燈養護工程過(guò)程中，不認真履行有關(guān)工程款項發(fā)放前的審批以及工程驗收的監督管理工作，并收受承包商賄賂。
二、案發(fā)原因
(一)行業(yè)管理存在漏洞，監督不到位
公共服務(wù)承包人員以賄賂手段實(shí)現其非法利益的主要原因在于行政審批、項目招投標等關(guān)鍵環(huán)節單人行權，無(wú)人監管，促使手中握有權力的人員可以恣意妄為，毫無(wú)顧忌，使得某些人只為搞好關(guān)系，不為搞好工作。再加上市場(chǎng)廉政準入制度尚未成型，對賄賂者的行業(yè)約束極為薄弱，某些私營(yíng)企業(yè)主通過(guò)借用他人名義開(kāi)辦公司，自己躲在幕后大肆賄賂，有效逃避了行業(yè)監管。如私營(yíng)清潔公司經(jīng)營(yíng)者鄭某華就是以假身份開(kāi)辦公司來(lái)承包環(huán)衛清潔業(yè)務(wù)，并在暗中操作一切。
(二)利益競爭激烈，“潛規則”盛行
目前我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制還不健全,大量資源都通過(guò)行政權力來(lái)分配,加上市場(chǎng)競爭激烈，不少承包方為了能取得發(fā)包項目和追求利潤，便以金錢(qián)鋪路，賄賂開(kāi)道，打通關(guān)系，送紅包、給回扣已成為所謂的市場(chǎng)“潛規則”，有人甚至把它看成是與商業(yè)對手展開(kāi)競爭、謀求發(fā)展的一種手段。如原番禺區小谷圍街市政園林管理所負責人諸某某，在發(fā)包監管公共綠化養護工程過(guò)程中，一直認為收受好處費是行內普遍存在的“潛規則”，至案發(fā)時(shí)他收受的好處費達34萬(wàn)元。
(三)法律意識淡薄，理想信念缺失
他們有的是法律觀(guān)念淡薄，認為自己沒(méi)有主動(dòng)利用職權為他人謀取利益，只是做順水人情;有的是經(jīng)不起“金錢(qián)”的持續沖擊，由被動(dòng)接受吃請禮物，變成主動(dòng)索要好處;有的是受周?chē)h(huán)境的影響，認為大家都在收錢(qián)，追究起來(lái)會(huì )法不責眾。
三、預防對策與建議
(一)規范工作流程，加強行政審批監管
公共服務(wù)發(fā)包主管部門(mén)應規范工作流程，增強審批工作的透明度，將現有的審批、檢查權限進(jìn)行分解，避免過(guò)于權力集中，對容易產(chǎn)生腐朽的廉政風(fēng)險點(diǎn)，及時(shí)采取有效措施加強監督，及時(shí)應對。
(二)規范招投標制度，加強發(fā)包項目招標環(huán)節的透明度
建立暢通的信息發(fā)布渠道，消除信息發(fā)布和獲知的不公平，有效引導更多的公益組織進(jìn)入政府公共服務(wù)外包項目，從而實(shí)現更充分的市場(chǎng)競爭。同時(shí)還要通過(guò)嚴格的組織資格審查制度和制定相關(guān)法律法規來(lái)保障競標過(guò)程的公開(kāi)公平公正。
(三)建立外包合同的監督與評估機制
政府將公共服務(wù)外包并不意味著(zhù)政府完全退出公共服務(wù)提供領(lǐng)域。為了規范和約束承包方的行為，維護公眾的利益，應當設立專(zhuān)門(mén)的監督機構，對外包服務(wù)實(shí)施監管;應當建立績(jì)效評估機制，對外包服務(wù)的目標實(shí)現情況、成本效益、公眾滿(mǎn)意度等指標進(jìn)行科學(xué)、合理、客觀(guān)的評估，以更好地保證公共服務(wù)質(zhì)量。
(四)嚴管教育并行，提高人員素質(zhì)
建立崗位人員、配偶子女經(jīng)營(yíng)同類(lèi)營(yíng)業(yè)活動(dòng)的申報、公示制度;建立紅包、購物卡的上交登記制度，只要發(fā)現有講人情、得好處的情況，一律從嚴處罰;對在崗人員抓好廉潔自律的思想教育，對社會(huì )人員加大宣傳力度，遏制節日貪腐的“潛規則”，營(yíng)造“揚正氣懲貪腐”的社會(huì )氛圍。
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