完善現行農業(yè)稅制改革的設想
摘要：2005年12月，全國人大常委會(huì )表決通過(guò)，廢止實(shí)行了48年之久的《農業(yè)稅條例》，并從2006年1月1日起施行。由此，中國進(jìn)入了無(wú)農業(yè)稅的“后農業(yè)稅時(shí)代”。全國取消農業(yè)稅以后，對中國經(jīng)濟發(fā)展有著(zhù)十分重要的積極影響，但也帶來(lái)了一定的負面影響。事實(shí)上，從2006年取消農業(yè)稅以來(lái)的五年實(shí)踐證明，取消農業(yè)稅大力促進(jìn)了我國農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，更有利于我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌。當然，也出現了一些問(wèn)題，即我們要進(jìn)一步完善現行農業(yè)稅制改革。
關(guān)鍵詞：財稅,完善現行農業(yè)稅制改革,重收入功能轉向重調控功能,資源+收益
中國進(jìn)入了無(wú)農業(yè)稅的“后農業(yè)稅時(shí)代”。全國取消農業(yè)稅以后，對中國經(jīng)濟發(fā)展有著(zhù)十分重要的積極影響。但是在取消農業(yè)稅的過(guò)程中，國內學(xué)者還進(jìn)行了激烈的爭論。一些學(xué)者認為，取消農業(yè)稅是農業(yè)稅制改革的根本出路，是符合社會(huì )發(fā)展潮流、減輕農民負擔的重大舉措;另一些學(xué)者則認為不宜急于取消農業(yè)稅，現階段取消農業(yè)稅對地方經(jīng)濟發(fā)展將帶來(lái)一定的負面影響。事實(shí)上，從2006年取消農業(yè)稅以來(lái)的五年實(shí)踐證明，取消農業(yè)稅大力促進(jìn)了我國農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，更有利于我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌。當然，也出現了一些問(wèn)題，即我們要進(jìn)一步完善現行農業(yè)稅制改革。
一、農業(yè)稅制改革的原則
(一)從重收入功能轉向重調控功能
自實(shí)行分稅制財政體制以來(lái)，農業(yè)特產(chǎn)稅成為地方財政收入中最具潛力的主體稅種，為保支出，一些地方在征收任務(wù)上層層加碼，使稅收任務(wù)嚴重超越稅源。有的地方為保任務(wù)，甚至采取攤稅負的辦法，這種情況導致稅收的調控職能?chē)乐嘏で�，農民不合理負擔減而不輕，在很大程度上就是這種稅制結構的產(chǎn)物。因此，改革現行農業(yè)稅制，必須首先調整改革的出發(fā)點(diǎn)，實(shí)行稅收調控職能的“歸位”。具體而言：一是要體現對土地(耕地)資源的保護功能。土地是農民的衣食之源，是農民賴(lài)以生存的“資本”，保護土地，對農民的生存、對農業(yè)的發(fā)展有著(zhù)特殊的意義。我國把保護土地，促進(jìn)土地的合理開(kāi)發(fā)利用作為一項長(cháng)期的基本國策，農業(yè)稅制改革，要有利于這一政策宗旨的貫徹、落實(shí)。二是公平稅負。農村稅費改革是減輕農民負擔的有效途徑，從各地試點(diǎn)的情況看，試點(diǎn)地方農民的負擔確實(shí)有明顯減輕，但是稅負不公平的狀況并沒(méi)有得到根本性的扭轉，突出表現在兩方面：其一，稅費改革政策以“土地”為核心，多田多稅，少田少稅，沒(méi)田無(wú)稅，不利于調動(dòng)種田的積極性，誘發(fā)了新的“拋荒”，這種情況在試點(diǎn)地方都不同程度地存在。其二，“低產(chǎn)高稅”、“低收(入)高稅”的現象比較普遍。浙江省文成縣巨嶼鎮人均耕地0.297畝，人均收入2052元;里陽(yáng)鄉人均耕地0.42 畝，人均收入1820元。費改稅前兩鄉人均負擔分別是22.91元和23.81元，相差僅0.9元;費改稅后，巨嶼鎮人均負擔15.03元，下降 34.3%，而里陽(yáng)鄉人均負擔為26.81元，反而遞增了12.5%，兩者相差11.78元。稅費改革試點(diǎn)之所以會(huì )造成新的稅負不公，根本原因就在于新的政策對現行農業(yè)稅制一些不合理的因素，如常年產(chǎn)量、計稅土地面積的計量等沒(méi)有作出根本性的改革，制度的“局部調整”無(wú)法承擔起“公平稅負”的重任。
(二)注重稅制體系的統一與公平
我國經(jīng)濟發(fā)展的二元特征，導致城鄉稅制呈現出工商稅制與農業(yè)稅制并存的二元結構特點(diǎn)。這種帶有“人為”因素的稅制結構，是計劃經(jīng)濟、二元經(jīng)濟的產(chǎn)物，與入世后稅制統一的要求不相適應。建立統一、公平的稅制體系，促進(jìn)貿易自由化、消除市場(chǎng)分割，是WTO對我國稅制改革的基本要求。因此，農業(yè)稅制改革要按照稅制統一的要求，按照對納稅人實(shí)行平等國民待遇的WTO規則，逐步實(shí)行與工商稅制的并軌，從而為外資進(jìn)入農業(yè)領(lǐng)域掃清障礙。
(三)有利于實(shí)現對收入分配的合理調節
現行農業(yè)稅制以農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅為主體稅種，其對農業(yè)收入分配的對象是農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的總收入(毛收入)，納稅人的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、費用、損失等支出均不能在稅前扣除，導致農業(yè)稅收不能真正體現納稅人的稅收負擔能力。農稅調控功能的相對僵化，使農業(yè)產(chǎn)業(yè)內行業(yè)收入差別與農產(chǎn)之間貧富差別的調節陷入“盲區”，不符合稅收的量能負擔原則。據湖北省有關(guān)部門(mén)對典型農業(yè)縣市30戶(hù)農戶(hù)稅費負擔的調查資料顯示，1999年，30戶(hù)農戶(hù)出售糧棉油豬及外出打工貨幣收入102648元，農藥、化肥、種子開(kāi)支34025元，各種稅費45614元，以貨幣收入扣出成本開(kāi)支，上繳各種稅費后，盈余23009元，再減去外出打工收入24700元，30 產(chǎn)農戶(hù)的農業(yè)收入為虧本1691元，畝平虧本12.1元。農業(yè)比較效益差，種田虧本，不僅影響到農業(yè)及農村的穩定，而且已經(jīng)嚴重威脅到國家的糧食安全。
二、構建“資源+收益”雙重調節的農業(yè)稅制的主要內容
對現行農業(yè)稅制改革的基本思路是：取消農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和各種附加，設立土地資源稅，開(kāi)征農業(yè)收入增值稅，對高收入農產(chǎn)或農業(yè)生產(chǎn)企業(yè)(或農場(chǎng)主)開(kāi)征所得稅，積極推進(jìn)農業(yè)稅制和工商稅制的“并軌”，從而建立全國統一的稅制體系。
(一)土地資源稅
具體做法是：將現行耕地占用稅與城鎮土地使用稅“合二為一”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)二稅)，統一開(kāi)征土地資源稅，實(shí)行分檔固定稅額，按年征收。
土地是一種資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，每一寸土地的使用都是有償的，單位或個(gè)人使用國有土地，繳納稅收也容易為社會(huì )接受�，F行城鎮土地使用稅與耕地占用稅，實(shí)行城鄉分征，帶有很大的“人為因素”，既不規范，也不利于保護土地資源。事實(shí)上，“二稅”皆源于同一資源——土地，都是使用國有土地資源(城鄉土地資源最終產(chǎn)權均歸屬?lài)?所付出的“代價(jià)”。統一開(kāi)展土地資源稅，以稅率或單位土地稅額高低來(lái)調節土地使用者的成本或收益，有利于貫徹土地管理政策，有利于根據國家的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行靈活、有效的宏觀(guān)調控。
(二)農民收入增值稅
具體做法是：取消以總收入(毛收入)開(kāi)征農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅的做法，以農業(yè)收入增值額和法定農業(yè)收入增值稅稅率計征農業(yè)收入增值稅。農業(yè)收入增值額是農民(產(chǎn))以土地作為基本的生產(chǎn)要素取得的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，扣除法定的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本后的收入余額。農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入是農民(戶(hù))從事農產(chǎn)品生產(chǎn)、流通所取得的收入，其核定可采取社會(huì )綜合評定的方法，即在征收部門(mén)的監督下，由各村民小組召集農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶(hù)民主評定各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶(hù)的收入，經(jīng)群眾評議通過(guò)后，張榜公布。在特殊情況下，可根據統計部門(mén)抽樣調查的結果作適當調整，經(jīng)村民會(huì )議通過(guò)后作為核定收入的依據。法定的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，是由稅法明確規定，農民(戶(hù))進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)、獲取農業(yè)收入必需的資本支出，包括：種子、肥料、水電費、人工費、農用生產(chǎn)設備折舊等必要的生產(chǎn)性支出。對上述收入扣減法定支出項目后的收入余額，再依率計稅。
(三)企業(yè)(個(gè)人)所得稅
具體做法是：對農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)(或農場(chǎng)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè))的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得開(kāi)征企業(yè)所得稅;農民(戶(hù))個(gè)人所得納入個(gè)人所得稅的征收范圍。增強稅收對農業(yè)產(chǎn)業(yè)內行業(yè)差別及農戶(hù)貧富差別的調控力度。
開(kāi)征農業(yè)企業(yè)、農民個(gè)人所得稅是基于兩方面的考慮：其一，農業(yè)企業(yè)的出現是我國農業(yè)發(fā)展的必然趨勢，開(kāi)征所得稅是順潮流而為。二十世紀四、五十年代，法國農業(yè)和我國當前的農業(yè)現狀極其相似，人多地少，低效維持，基本上屬于小農經(jīng)濟。隨著(zhù)土地流轉和政府的大力引導、支持，僅二十年左右的時(shí)間，法國農業(yè)已實(shí)現現代化。目前，我國相當一部分農村出現了土地向少數大戶(hù)集中的傾向，一部分農場(chǎng)(或農莊)已初具雛形。2001年，荊州市連片承包耕地20畝以上的各類(lèi)農莊發(fā)展到11157個(gè)，經(jīng)營(yíng)土地面積 61.7萬(wàn)畝，約占全市耕地總面積的9%。農莊平均經(jīng)營(yíng)面積達到55畝，是當地家庭經(jīng)營(yíng)平均水平的10倍左右。經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)100畝的農莊達到1245 戶(hù)，面積達19.7萬(wàn)畝;500畝以上的農莊45戶(hù)，戶(hù)均經(jīng)營(yíng)土地達到1086.6畝。農莊已呈現出生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、經(jīng)營(yíng)集約化、管理企業(yè)化的發(fā)展特征。對部分效益好的農莊、部分先富起來(lái)的農戶(hù)(或農場(chǎng)主)開(kāi)征所得稅，既可以增加財政收入，又可以縮小貧富差距。其二，適應稅收廣覆蓋的需要。在農村，部分離田不離鄉、靠技藝或勞務(wù)收入生活的人中不乏高收入者，將其納入所得稅征收范圍，有利于稅收的全面征收，有利于對農業(yè)生產(chǎn)者和非農業(yè)生產(chǎn)者實(shí)行統一的國民待遇。
三、改革步驟建議
推進(jìn)農業(yè)稅制與工商稅制的并軌、建立統一的稅制體系，是我國稅制改革的遠期目標，從當前看，相關(guān)條件尚不具備。鑒于目前農業(yè)的發(fā)展現狀和稅種開(kāi)征格局，建議分兩步改革。
第一步，近期目標。以規范稅費分配關(guān)系、確保地方財政收入的穩定增長(cháng)為目標，將土地使用稅、耕地占用稅合并，開(kāi)征土地資源稅;開(kāi)征農業(yè)收入增值稅，對經(jīng)濟欠發(fā)達地方實(shí)行零稅率，對較發(fā)達的地方，實(shí)行低稅率。同時(shí)，取消現行農業(yè)“四稅”及各種地方附加，確立土地資源稅在農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的主導調控地位。
第二步，遠期目標。以統一稅制為目的，把農業(yè)企業(yè)、個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得分別納入企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的征收范圍，征收企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。同時(shí)，適當提高農業(yè)收入增值稅率，最終實(shí)現農業(yè)稅制與工商稅制的完全統一。
考慮到我國入世后的過(guò)渡期，用3至5年的時(shí)間分兩步統一稅制具有可操作性，符合我國的入世承諾。從實(shí)際情況分析，這種改革思路也具有很高的可行性，對地方財政收支運行不會(huì )造成沖擊。以荊州市為例，2000年該市農業(yè)“四稅”收入26553萬(wàn)元，教育費附加929萬(wàn)元，城鎮土地使用稅2113萬(wàn)元，上述合計29595萬(wàn)元。當年，該市實(shí)有耕地、養殖面積759萬(wàn)畝，城市建成區面積147.28平方公里(1427.8萬(wàn)平方米)，建制鎮面積114.32平方公里(1148.2萬(wàn)平方米)，如果按照耕地每畝25元、城區土地每平方米5元、建制鎮土地每平方米3元的標準，開(kāi)征土地資源稅，可分別征稅18975萬(wàn)元、7364萬(wàn)元、3446.5萬(wàn)元，共計29785.5萬(wàn)元，與2000年實(shí)征數29595萬(wàn)元基本持平。因此，開(kāi)征土地資源稅完全可以確保地方財政免受影響。此外，開(kāi)征資源稅，實(shí)行部分稅負由農村向城鎮轉移，對支持農業(yè)的發(fā)展，解決“三農”問(wèn)題，也具有很強的現實(shí)意義，符合國際上“以工補農”、“以城補農”的發(fā)展趨勢。不僅如此，開(kāi)征土地資源稅還簡(jiǎn)便易行，征收成本低，具有較大的征管優(yōu)勢。
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