促進(jìn)增長(cháng)方式轉變的財政政策建議
和政府直接支付轉變成本相比，財政政策的引導、激勵和約束則帶有一定的間接性，但往往更具有規范性和長(cháng)效機制特征。但在具體討論財政政策對經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變的支持措施之前，必須明確：財政并不能包打天下，而是要以順應市場(chǎng)機制和彌補“市場(chǎng)失靈”的方式來(lái)行市場(chǎng)所不為、難為之事;財政發(fā)揮作用往往是為了助市場(chǎng)“一臂之力”，不能因此導致過(guò)度的行政干預或政府依賴(lài)。
基于我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現實(shí)需要，在相當長(cháng)的歷史時(shí)期里，轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財政制度，依托制度的內生機制和動(dòng)力，強化和優(yōu)化政策的調控作用，同時(shí)積極借鑒國際經(jīng)驗、總結本國經(jīng)驗，結合中國國情優(yōu)化財政政策設計，繼續在支付成本、激勵約束、優(yōu)化外部配套環(huán)境三方面履行應盡職能，有所為有所不為，“到位”而不“越位”地做好對轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的支持促進(jìn)。
把握公共導向，不斷深化公共財政建設
作為適應和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要變革，公共財政建設和轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式有很多理念和步驟上的契合。堅持完善公共財政制度，本身就是轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式的“治本之舉”之一，同時(shí)也是為財政政策發(fā)揮“有意為之”的能動(dòng)性所提供的系統支撐。在公共財政框架的構建方面，近年已經(jīng)取得了一系列包括財政管理制度創(chuàng )新、管理方式創(chuàng )新、公共產(chǎn)品和服務(wù)逐步提質(zhì)、豐富在內的成績(jì)。但是，公共財政所包含的深刻內涵、所要求的更深層次的制度創(chuàng )新和管理創(chuàng )新、所肩負的適應和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重大使命，需要繼續深化財政轉型，不斷探索和創(chuàng )新。公共財政不僅僅是市場(chǎng)經(jīng)濟的有機部分，而且需要其產(chǎn)生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場(chǎng)經(jīng)濟體制的形成和進(jìn)步，也包括促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變。因此，公共財政建設中，不僅要把滿(mǎn)足社會(huì )公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心，還要在更深層面上，發(fā)掘公共財政的創(chuàng )新空間。
其一是要充分認識公共財政在合理處理和把握政府與市場(chǎng)的分工關(guān)系方面的作用。把“以財行政”的范圍控制在市場(chǎng)難以作為的方面，真正履行政府應做之事、應為之舉。通過(guò)財政制度的規范和政策的引導，把政府過(guò)度干預經(jīng)濟、主導經(jīng)濟的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導、權力推進(jìn)、拼資源拼項目的投資驅動(dòng)型經(jīng)濟粗放增長(cháng)模式。
其二、要深刻領(lǐng)會(huì )公共財政與以民主法治為特征的政治文明的互動(dòng)意義�，F代意義的公開(kāi)、完整、透明的財政預算，從其編制、審議、批準到執行，需要有一整套體現合理有效的權力制衡、民意表達、規范嚴密的決策及監督機制的制度安排。如果這種規范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財政的決策和管理運行中穩定地成型，或者說(shuō)通過(guò)公共財政建設的深化促進(jìn)了這種制度安排的建立和推廣，那無(wú)疑將是公共財政對和諧社會(huì )核心內容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻。同時(shí)，其綜合效應將順理成章地對經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變產(chǎn)生正面推動(dòng)作用——無(wú)疑，權力制衡和公眾監督的制度化是防止政府偏離職能、過(guò)度干預經(jīng)濟和促使統籌協(xié)調的科學(xué)發(fā)展觀(guān)落實(shí)于集約式增長(cháng)的最有效方法和長(cháng)效機制。
積極改進(jìn)和落實(shí)以“分稅制”為基礎的分級財政體制
現行“分稅制”已在適應市場(chǎng)經(jīng)濟、處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但如何使其實(shí)質(zhì)內容在省以下得到貫徹，已成為當務(wù)之急。按照“十一五”規劃關(guān)于“減少行政層級”和“建立健全與事權相匹配的財稅體制”的明確要求，今后要積極推進(jìn)減少財政層次的“扁平化”改革，對省以下四個(gè)層級通過(guò)“鄉財縣管”和“省管縣”的改革試驗，力求實(shí)行扁平化與實(shí)質(zhì)性分稅。以此為基礎，清晰合理界定市場(chǎng)經(jīng)濟要求的中央、省、市縣三大不同層級的事權，進(jìn)而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財源調整到省級的營(yíng)業(yè)稅和市縣級來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節的物業(yè)稅(房地產(chǎn)稅)上，從而在財源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經(jīng)濟粗放增長(cháng)的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經(jīng)濟增長(cháng)的直接利益關(guān)系，從而在體制上消除地方投資過(guò)熱和結構失調的內在沖動(dòng)。改革的著(zhù)力點(diǎn)包括：
由粗到細，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級政府事權及支出責任。關(guān)鍵是明確界定中央和地方政府各級的投資權，進(jìn)而逐步形成全套的事權明細單，規范支出責任。
調整和規范中央和地方的收入劃分。結合稅制改革及逐步將預算外收入納入預算管理等措施，按照財政收入的屬性并兼顧發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，合理配置稅基、稅權與收費權，促使地方政府專(zhuān)心致志于優(yōu)化轄區公共服務(wù)與投資環(huán)境，促進(jìn)統一市場(chǎng)形成與經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變。
規范地形成各級預算，完善和加強轉移支付。由中央、省、市縣三級政權明晰各自事權、合理配置財權(稅基)，推進(jìn)到規范地形成三級完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準生效后嚴格執行的預算，同時(shí)改進(jìn)完善中央、省兩級自上而下的轉移支付以及必要的“對口支援”橫向轉移支付，增加“因素法”一般性轉移支付規模，優(yōu)化轉移支付結構，進(jìn)一步規范專(zhuān)項補助資金分配辦法(對到期項目及補助數額小、體現中央宏觀(guān)調控政策意圖不明顯的項目要逐步予以取消;交叉重復的項目要重新清理，合并歸類(lèi);對年度之間補助數額不變且長(cháng)期固定的項目，列入中央對地方的體制性補助;嚴格控制新設項目，必須設立的項目要將資金安排和制度建設同步進(jìn)行，實(shí)行規范管理)。同時(shí)，規范中央對地方專(zhuān)項撥款配套政策，建立完善監督評價(jià)體系，確保轉移支付資金充分使用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。
完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，進(jìn)一步緩解基層困難和創(chuàng )新公共服務(wù)機制。按照激勵與約束相結合、以獎代補的原則，在增加財政獎補項目和資金規模的基礎上，進(jìn)一步完善財政獎勵補助政策，更好地調動(dòng)地方政府和財政支農、節支、精簡(jiǎn)機構的潛力和積極性。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結合新農村建設中的縣鄉綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進(jìn)一步緩解基層困難，在切實(shí)體現財力與事權相匹配、以事權定財力、以責任定財力、財力支出向基層傾斜原則的同時(shí)，積極推進(jìn)農村公共服務(wù)由“花錢(qián)養機構養人”向“以錢(qián)養事(政府采購)”的制度創(chuàng )新，切實(shí)加強和優(yōu)化基層基本公共服務(wù)的財政保障。
改革公共收入制度
這一領(lǐng)域制度創(chuàng )新的出發(fā)點(diǎn)，是重在以公共收入制度改革推進(jìn)政府職能轉變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值、追求流轉稅收增長(cháng)的扭曲式激勵機制。只有使地方政府職能的重點(diǎn)和其支柱性財源的培養相互吻合并形成良性循環(huán)，才能適應政府職能和財政職能調整的導向，從內在動(dòng)力機制上消除其擴大投資、辦企業(yè)的利益沖動(dòng)和僅著(zhù)眼于短期從土地一級市場(chǎng)獲取收入的扭曲式“土地財政”依賴(lài)，內生地使地方政府行為納入科學(xué)發(fā)展觀(guān)的軌道。同時(shí)，為了從根本上改變政府充當地方經(jīng)濟活動(dòng)主角的不正常狀況，必須從財力相關(guān)制度規范上切斷不規范政府行為發(fā)生的源頭。其要點(diǎn)包括：
調整流轉稅稅率和結構，適當降低流轉稅在整個(gè)稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產(chǎn)型增值稅(即對企業(yè)新購進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣)改為消費型增值稅(即允許企業(yè)抵扣投資所建廠(chǎng)房及新購進(jìn)機器設備所含稅款)的步伐;其次是適當擴大消費稅征稅范圍，將部分對環(huán)境影響較大的產(chǎn)品和高檔消費品納入征稅范圍，完善消費稅稅率結構，引導生產(chǎn)和消費結構。
開(kāi)征物業(yè)稅(不動(dòng)產(chǎn)稅)，將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過(guò)試點(diǎn)取得經(jīng)驗，在清理整頓房地產(chǎn)收費的基礎上，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種(包括外資企業(yè)房地產(chǎn)稅)，建立統一的物業(yè)稅，把其稅基放在不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節。
強化政府非稅收入的預算管理和征收管理。首先要大力推進(jìn)綜合預算改革，將政府性的收入全部納入預算管理，預算內外資金統籌安排，透明地接受人大和公眾的監督，實(shí)現真正嚴格的硬預算約束。與此相應，要加強政府非稅收入的征收管理，實(shí)質(zhì)性貫徹“收支兩條線(xiàn)”原則，完善“單位開(kāi)票、銀行代收、財政統管”的征收模式，保證政策法規規定的各項非稅收入應收盡收，及時(shí)足額上繳國庫或財政專(zhuān)戶(hù)，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。
規范土地收入管理。嚴格按照2009年9月《國務(wù)院關(guān)于加強土地調控有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，將國有土地使用權出讓總價(jià)款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。在適當時(shí)機，提高土地出讓收入的統籌管理級次，調高中央和省級財政分成比例，建立全國土地收益儲備基金，專(zhuān)項用于中長(cháng)期的國土開(kāi)發(fā)、整治等開(kāi)支和穩妥解決失地農民的長(cháng)期生產(chǎn)、生活問(wèn)題。要切實(shí)貫徹土地“占補平衡”政策，遏制當屆地方政府的“賣(mài)地沖動(dòng)”，避免“寅吃卯糧”。未來(lái)應該通過(guò)出臺物業(yè)稅等措施，厘清土地租、稅、費的關(guān)系，適當淡化土地出讓金的地位。
構建與資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )相配套的稅費規范
按照國家“十一五”規劃提出的“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)”的主體功能區理念，需要配套制定相應的財政政策，綜合實(shí)施激勵與約束并重的稅收、收費政策，適當集中和再分配一部分經(jīng)濟利益，促進(jìn)資源節約、環(huán)境友好導向和行為�，F階段，可行的舉措包括：
改革和完善探礦權和采礦權(礦業(yè)權)的價(jià)、稅、費制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實(shí)行礦業(yè)權有償取得制度，完善礦業(yè)權價(jià)格形成機制。同時(shí)應將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。
發(fā)展建立以資源儲量和級差收益為基礎的礦產(chǎn)資源補償費征收辦法。要改進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費的計征方式，在有條件的礦山將現行按產(chǎn)量計征辦法改為按儲量計征辦法，或按資源回采率和環(huán)境修復率確定不同的稅收標準，以促進(jìn)資源開(kāi)采率、回采率的提高。另外，應將目前的礦產(chǎn)資源補償費從量定額征收改為從價(jià)征收;還可根據不同礦產(chǎn)資源的級差收益，實(shí)行差別化的稅率和收費標準。
應當考慮從資源產(chǎn)品價(jià)格中適當提取礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境修復基金。專(zhuān)款專(zhuān)用于安全生產(chǎn)、防范事故、環(huán)境恢復和資源枯竭時(shí)的連片改造、產(chǎn)業(yè)轉移。
擴大資源稅的征收范圍。將沒(méi)有納入現行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時(shí)將現有的某些資源性收費并入資源稅。
合理調整礦產(chǎn)資源稅和資源補償費在中央和地方之間的分配方法。適當增加資源稅中央分享部分，以利中央有財力實(shí)施跨省區的國土整治規劃和資源合理開(kāi)發(fā)方案。
改進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理制度和稅收體系。推行排污權交易制度，同時(shí)改進(jìn)生態(tài)補償收費制度，實(shí)施有利于資源節約利用和污染物減排的價(jià)格機制以及有效的懲罰措施。在相關(guān)稅收優(yōu)惠政策上，實(shí)施“綠色導向激勵”，鼓勵投資、生產(chǎn)和消費等不同環(huán)節的清潔生產(chǎn)、節能降耗減排、廢棄物循環(huán)利用行為。積極研究開(kāi)征環(huán)境保護稅種的可行性方案。
支持和鼓勵創(chuàng )新型國家建設和企業(yè)自主創(chuàng )新能力建設
在中國解決經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變問(wèn)題，必須走建設創(chuàng )新型國家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動(dòng)作用。因此，財政政策設計上，對經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變的支持應當緊密結合推動(dòng)創(chuàng )新型國家建設，增強自主創(chuàng )新能力。針對當前我國企業(yè)研發(fā)資金投入不夠、創(chuàng )新水平低的實(shí)際，要特別著(zhù)力把企業(yè)，包括大量中小企業(yè)鍛造成為研究開(kāi)發(fā)投入的主體、技術(shù)創(chuàng )新活動(dòng)的主體和創(chuàng )新成果應用的主體，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研的聯(lián)合開(kāi)發(fā)。
財政支出方面。一是在創(chuàng )新產(chǎn)品建設上，應為構建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng )新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持;業(yè)已成立并運行了數年的國家中小企業(yè)創(chuàng )新基金，需要擴大規模，改進(jìn)管理，更多運用乘數效應較大的貼息方式，以及規范的參股方式。二是為建設科技實(shí)驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導向的風(fēng)險創(chuàng )業(yè)基金的“母基金”。
積極改進(jìn)和健全知識產(chǎn)權的保護制度。通過(guò)實(shí)施政府支持性采購政策(包括首購政策)，扶持自主知識產(chǎn)權的市場(chǎng)化應用和創(chuàng )新型企業(yè)發(fā)展。
稅收方面要制定、改進(jìn)和完善激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著(zhù)力點(diǎn)應適度前移，力求針對企業(yè)或科研單位實(shí)際科研項目投入予以鼓勵。在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境中，總體而言，對于事關(guān)國計民生、國家安全的核心技術(shù)，重大創(chuàng )新項目(重大專(zhuān)項)，以及具有全局性、帶動(dòng)性的關(guān)鍵共性技術(shù)，如能源、水資源和環(huán)境保護技術(shù)，航天航空和海洋技術(shù)，基礎科學(xué)和前沿技術(shù)等，應作為財政支持發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。對于有良好市場(chǎng)前景的技術(shù)，如裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的系統設計技術(shù)、控制技術(shù)與關(guān)鍵總成技術(shù)等，應主要依靠市場(chǎng)機制，作為企業(yè)攻關(guān)和發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。同時(shí)，對關(guān)系國家全局和戰略利益、企業(yè)難以獨立完成的大型技術(shù)裝備項目，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動(dòng)過(guò)程中，各級政府財政應根據其財力大小和技術(shù)、儲備狀況，選擇一定的領(lǐng)域和方向，有重點(diǎn)、有目標、分步驟地量力而行，并與開(kāi)發(fā)性金融、商業(yè)性金融資金等積極形成合力，充分借助市場(chǎng)機制配置資源的基礎作用和高效管理機制。
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