公共衛生事件中衛生行政部門(mén)的行政責任
公共衛生事件中衛生行政部門(mén)的行政責任
摘要“非典”之后,禽流感、毒奶粉事件等公共衛生事件仍接連發(fā)生,凸顯了我國衛生行政部門(mén)的相關(guān)行政責任的不足。
衛生行政部門(mén)行政責任體制的不健全使得衛生行政部門(mén)疏于衛生監管,在公共衛生事件發(fā)生后不能及時(shí)反應,導致人們在公共衛生事件中得不到妥善的救助。
因此,探討衛生性行政部門(mén)的行政責任及其完善有著(zhù)重要的意義。
關(guān)鍵詞公共衛生事件 衛生行政部門(mén) 行政責任
“非典”之后,我國逐步完善公共衛生應急機制,2003年國務(wù)院通過(guò)了《突發(fā)公共衛生事件應急條例》,2006年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國家突發(fā)公共衛生事件應急預案》,2007年全國人大又通過(guò)了《突發(fā)事件應對法》,但作為公共衛生事件應急機制重要組成部分的衛生行政部門(mén)的行政責任的規范仍顯不足。
“非典”之后,禽流感、阜陽(yáng)毒奶粉事件、手足口病、三鹿奶粉事件等公共衛生事件接連發(fā)生,最近又發(fā)生了“蜱蟲(chóng)”致病事件,在我國公共衛生應急法律法規不斷完善的過(guò)程中這些公共衛生事件仍不斷發(fā)生的原因除了自然破壞因素和科學(xué)因素外,另外一個(gè)重要因素就是衛生行政部門(mén)一定程度上的失職,失職的背后是政府衛生行政部門(mén)行政責任的不規范和弱化。
無(wú)論是公共衛生事件的事前預防,還是事件發(fā)生后的事態(tài)控制和救助,衛生行政部門(mén)的表現并不令人滿(mǎn)意,公眾對其還頗有質(zhì)疑。
行政責任的失范和弱化顯然是衛生行政部門(mén)在公共衛生事件中表現差的重要原因。
因而,為了有效應對公共衛生事件的預防和事后處理,應當進(jìn)一步加強和規范衛生行政部門(mén)的在公共衛生事件中的行政責任,完善公共衛生事件中衛生行政部門(mén)的行政責任體系。
一、公共衛生事件中的衛生行政部門(mén)
公共衛生事件就是已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的事件,主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動(dòng)物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。
具體來(lái)講,公共衛生事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會(huì )公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。
因此,公共衛生事件往往會(huì )給社會(huì )帶來(lái)財產(chǎn)損失和人員損失,有的可能僅僅局限在一小部分的特定人群中,比如手足口病,它一般發(fā)生在兒童這個(gè)人群里,有的則發(fā)生在全社會(huì )幾乎所有人群中,可能給整個(gè)社會(huì )造成巨大的破壞,比如2003年的“非典”,由于還怕疫情傳播而限制人群的流動(dòng),嚴重破壞了人民的生活秩序,也造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。
此時(shí),政府的職責就顯得特別重要了,在面對這種突發(fā)性公共衛生災害面前,手握巨大全國財富資源、人力資源和制度資源的政府自然成為無(wú)可爭議的抵御者,同時(shí)也是其不可推卸的責任。
政府衛生行政部門(mén)是政府行使專(zhuān)門(mén)權限和管理專(zhuān)門(mén)行政事務(wù)的職能部門(mén),行政法確定政府衛生行政部門(mén)的行政職權,其性質(zhì)應是地方一級政府領(lǐng)導下的具有依法管理行政區劃內公共衛生事務(wù)的職能部門(mén)。
它依法享有國家行政職權,能代表國家獨立進(jìn)行行政管理,并獨立參加行政訴訟的組織,具有行政主體資格。
他們在各自的轄區內履行法律規定的權利和義務(wù)。
政府衛生行政部門(mén)所享有的權利和應承擔的義務(wù)是伴隨著(zhù)行政主體資格而產(chǎn)生的,這種權利和義務(wù)是法律上的。
根據我國行政法以及相關(guān)法律法規的規定,政府衛生行政部門(mén)是國家衛生事務(wù)主要負責單位,衛生行政部門(mén)在處理衛生事務(wù)中有相對獨立的職權,與此同時(shí),也負有相應的行政責任。
就衛生行政部門(mén)而言,行使管理、預防、處理公共衛生事件既是法律賦予的權利,同時(shí)也法律強制的義務(wù)。
例如,為了規范食品生產(chǎn),預防食品安全事件,衛生行政部門(mén)有對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行衛生監督檢查的權利,享有調查權、采樣權等多項行政權,同時(shí)對于國家和公眾來(lái)講這也是承擔義務(wù),這既是衛生行政部門(mén)的權利,也是他的法定職責,一旦違反,必然要承擔相應的行政責任。
政府衛生行政部門(mén)的行政權利和義務(wù),不是愿為或不為,而是必須要為一定作為。
不為的后果,就要承擔相應的法律責任。
然而,我國目前沒(méi)有一部完整的衛生法,衛生行政部門(mén)的法定職責及相應的行政責任主要是通過(guò)一部部單行衛生法律、法規、規章來(lái)表達。
例如,《突發(fā)公共衛生事件應急條例》在第五章規定了法律責任,其第四十五條規定,縣級以上各級人民政府衛生行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在突發(fā)事件調查、控制、醫療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的,由本級人民政府或者上級人民政府有關(guān)部門(mén)責令改正、通報批評、給予警告;對主要負責人、負有責任的主管人員和其他責任人員依法給予降級、撤職的行政處分;造成傳染病傳播、流行或者對社會(huì )公眾健康造成其他嚴重危害后果的,依法給予開(kāi)除的行政處分。
《突發(fā)事件應對法》第六章六十三條、六十四條、六十五條都規定了衛生行政部門(mén)極其相關(guān)人員的行政責任。
二、公共衛生事件中衛生行政部門(mén)的行政責任
行政責任是指因為反行政法或因行政法規定而應承擔的法律責任,行政法律規范要求國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員在行政活動(dòng)中履行和承擔的義務(wù)。
衛生行政部門(mén)的行政責任合主要由衛生行政法律法規規定。
主要內涵表現在以下幾個(gè)方面:其一,它是法律責任而不是基于道義或約定的道德責任,因此它具有國家強制力。
其二,它是在行政活動(dòng)中由行政機關(guān)及其公務(wù)人員的違反行政義務(wù)引起的,與違憲責任、民事責任、刑事責任有程度上的不同。
其三,它是一種不能以其他法律責任替代的獨立的責任。
行政責任的核心在于制約和控制,是一種以外力約束為主要支撐的管理機制,因此制裁是行政責任的本質(zhì)要求。
公共衛生事件中衛生行政部門(mén)的行政責任主要由公共衛生事件類(lèi)的行政法律法規規定,與其它部門(mén)相比具有自己獨特的特點(diǎn),具體表現在三個(gè)方面,即法律與醫理結合性、健康性、單位性:
第一,衛生行政部門(mén)的行政責任與醫學(xué)理論密不可分。
以法律為形式,醫學(xué)理論為主要內容,形式和內容在實(shí)踐中有機結合是政府衛生行政部門(mén)法律職責的鮮明特點(diǎn)。
衛生行政法律屬于特別法,專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強,其責任構成往往涉及醫學(xué)理論的判斷,醫學(xué)理論的實(shí)踐也促進(jìn)行政責任理論的發(fā)展。
比如,衛生行政部門(mén)應當關(guān)注醫學(xué)等科學(xué)的發(fā)展和實(shí)踐,及時(shí)修改制定相關(guān)標準,規范相關(guān)行為,否則,就應當承擔相應的責任。
第二,衛生行政部門(mén)法定職責的根本宗旨是充分維護公民的生命健康權。
公共衛生事件中,人員傷亡往往是首當其沖的,比如“非典”、禽流感、手足口病,乃至最近的“蜱蟲(chóng)”致病事件都或多或少的造成了傷病和死亡,因此規范衛生行政部門(mén)行政責任的最終目的在于有效的保護人們的身體健康,衛生行政法律規范的立法目的,就是直接或間接地為了維護公民生命健康權。
第三,政府衛生行政部門(mén)的行政責任的主要負責方是衛生部門(mén)的主要負責人員或直接工作人員,并且大多屬于單位內部處罰。
比如,《突發(fā)公共衛生事件應急條例》第四十六條規定,國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)未依照本條例的規定,完成突發(fā)事件應急處理所需要的設施、設備、藥品和醫療器械等物資的生產(chǎn)、供應、運輸和儲備的,對政府主要領(lǐng)導人和政府部門(mén)主要負責人依法給予降級或者撤職的行政處分。
如前所述,“非典”之后,我國逐步完善突發(fā)衛生事件應急處理機制,衛生行政部門(mén)的行政責任也得到加強,更加規范,但仍存在一些問(wèn)題,主要體現在三個(gè)方面:一是現有的衛生行政法律然存在漏洞,法律體系也并不完善。
行政責任鏈條還未形成,因此并不能完全有效的規制衛生行政部門(mén)的行為;二是衛生行政責任的追究程序不嚴格,甚至只有規定而沒(méi)有可供操作的程序,因此導致許多行政責任的規定有名無(wú)實(shí);三是行政責任的不透明,盡管衛生行政法律對行政責任的規定已經(jīng)比較具體,但是由于政府內部操作的不規范和非透明化,人們對衛生行政部門(mén)的行政責任所知甚少,不能監督究責。
三、衛生行政部門(mén)行政責任的完善
鑒于目前我國政府衛生行政部門(mén)行政責任的現狀及其問(wèn)題,其仍需要在以下方面得到強化:
首先,要加快建立健全法制法規,加強行政立法、法規支持和指導政府行為法制化建設。
2003年國務(wù)院公布實(shí)施《突發(fā)公共衛生安全事件應急條例》。
該條例明確了各級政府及有關(guān)部門(mén)、社會(huì )有關(guān)組織和公民在應對突發(fā)公共衛生事件工作中應承擔的責任和義務(wù),還明確了違反該《條例》行為的法律責任。
隨后,2006年頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《國家突發(fā)公共衛生事件應急預案》,2007年全國人大又通過(guò)了《突發(fā)事件應對法》,在此基礎上,應當建立健全公共衛生事件法律體系,做到有法可依。
其次,逐步建立健全制度化和法制化的行政信息公開(kāi)制度。
在公共衛生行政信息中信息公開(kāi)有著(zhù)彌足重要的意義。
正如日本學(xué)者室井力指出,衛生行政行為作為“關(guān)系到居民生命與健康的行政,必須盡可能向居民公開(kāi)。”信息公開(kāi)是培養衛生部門(mén)工作人員的法律意識、履行行政義務(wù)意識的最好方式,也是熱門(mén)監督衛生行政部門(mén)行政責任的最有利的武器。
再次,嚴肅執法,嚴格執法,完善對失職和違法行為懲戒機制和究責程序。
懲處原本是對行政行為的一種消極的控制手段,但在行政責任機制中卻起著(zhù)支柱作用。
衛生行政責任機制要想發(fā)揮作用,就必須認真落實(shí)每一個(gè)行政人員的行政責任,完善違反行政義務(wù)的懲處機制和規范究責程序,只有將行政責任落到實(shí)處,嚴格究責程序,才會(huì )發(fā)揮行政責任的真正作用,才能使得衛生行政部門(mén)勤于職守,最終有效預防和積極有效處理公共衛生事件。
最后,探索各部門(mén)綜合責任機制和專(zhuān)門(mén)性責任機制。
公共衛生安全事件往往跨越多地域、多部門(mén),涉及面廣,影響大,需要政府各個(gè)職能部門(mén)通力合作。
因此,衛生行政部門(mén)的行政責任往往和其它部門(mén)的責任交織在一起,一則不方便區分,二則也不方便責任劃分和追究。
故而,應當在各個(gè)部門(mén)之上建立一個(gè)綜合的責任劃分和追究機構,協(xié)調責任劃分和追究。
與此同時(shí),由于公共衛生安全事件往往是突然發(fā)生,并且一般在一段時(shí)間后就結束,具有明顯的時(shí)限性,而現有的責任機制大多針對普通事件而定,應對突發(fā)衛生事件往往反映較慢,處理吃力,因而獨立性較強的專(zhuān)門(mén)性責任機制應當是理想之選。
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