我國民用航空非法干擾行為的立法完善分析論文
隨著(zhù)我國民用航空事業(yè)的不斷發(fā)展，非法干擾行為問(wèn)題逐漸凸顯，非法干擾事件逐年增多，不僅直接影響到民用航空運輸的正常運轉，而且劫機、炸機等嚴重非法干擾行為的存在嚴重危害到人們的生命財產(chǎn)安全，對公共安全形成巨大的威脅。但現階段我國對非法干擾行為相關(guān)立法存在的諸多問(wèn)題，影響了對民用航空安全的維護和人們生命財產(chǎn)安全的保護。因此，深人研究非法干擾行為，并完善與之相關(guān)的立法迫在眉睫。
一、非法干擾行為法律內涵分析
非法干擾行為是相關(guān)非法干擾行為立法的核心概念，這一概念的內涵的法律界定是非法干擾行為立法完善無(wú)法回避的問(wèn)題。按照國際法和國內法的規定分析非法干擾行為，準確地概括和界定“非法干擾行為”的內涵和外延，是完善非法干擾行為立法的前提和基礎。
(一)非法干擾行為內涵的國際立法分析
國際上對非法干擾行為的關(guān)注始于劫機行為。為了保證航空運輸安全，從20世紀60年代起，國際民航組織先后制定了一系列預防和懲治危害航空安全行為的國際文件，如《關(guān)于在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)為《東京公約》)、《關(guān)于制止劫持航空器的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海牙公約》)、《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《蒙特利爾公約》)、《制止在用于國際民用航空的機場(chǎng)內發(fā)生的非法暴力行為以補充1971年9月23日訂于蒙特利爾的制止危害民用航空安全的非法行為公約的議定書(shū)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《蒙特利爾議定書(shū)》)，1974年通過(guò)的《防止對國際民用航空進(jìn)行非法干擾行為的安全保衛》(簡(jiǎn)稱(chēng)《附件17 》) ，2010年又制定了《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(即《北京公約》)及《制止非法劫持航空器公約的補充議定書(shū)》(即《北京議定書(shū)》)。上述這些國際文件構成了防止和打擊民用航空領(lǐng)域非法干擾行為的法律體系。
總體而言，上述公約為國際社會(huì )預防和打擊非法干擾行為，尤其是對劫機、炸機等嚴重非法干擾行為的打擊提供了依據，同時(shí)也極大地促進(jìn)了世界各國對非法干擾行為的認識及立法。但是，非法干擾行為在多種公約中的界定并不一致，非法干擾行為的內涵和外延因公約的不同規定而發(fā)生變化。這些變化具體表現為:
第一，非法干擾行為侵害的對象由僅指針對“飛行中”到包括“使用中”的航空器的犯罪，再擴大到針對人身、財產(chǎn)和環(huán)境的危害行為。
如《東京公約》、《海牙公約》規定僅限于飛行中的航空器�！睹商乩麪柟s》將《東京公約》、《海牙公約》的劫機犯罪對象由僅限于“飛行中”的航空器擴大到“使用中”的航空器及其航行設施，彌補了上述兩公約規定中的不足。1988年《蒙特利爾議定書(shū)》專(zhuān)門(mén)規定了制止和懲治針對民用航空機場(chǎng)上的服務(wù)人員、設備和未在使用中的航空器非法使用武器和裝置的罪行，保護對象從飛行和使用中的航空器及其航行設施，擴大到機場(chǎng)內未使用中的航空器、民用航空機場(chǎng)上的服務(wù)人員及設備，將危害民用航空機場(chǎng)安全的暴力行為也規定為犯罪。
第二，非法干擾行為由發(fā)生在特定空間的行為發(fā)展到非特定空間的行為。
非法干擾行為的發(fā)生地由航空器內，擴展到航空器外，非法干擾行為不僅指在航空器和機場(chǎng)特定場(chǎng)所內發(fā)生各種非法行為，還指在不特定場(chǎng)合散播虛假信息的非法行為。如《附件17》將“非法劫持飛行中的航空器”與“非法劫持地面上的航空器”兩類(lèi)不同的行為合并為“非法劫持航空器”一類(lèi)行為，沒(méi)有再區分飛行中或使用中的航空器，增加了“毀壞使用中的航空器”和“利用使用中的航空器造成死亡、嚴重人身傷害，或對財產(chǎn)或環(huán)境的嚴重破壞”等情形�！陡郊�17》頒布之后已經(jīng)過(guò)十多次修訂，新增了一些非法干擾行為形式，使得其他公約由于適用面窄導致對航空安全保護不力的問(wèn)題得以緩解。
第三，非法干擾行為逐漸明確為不僅指既遂行為，還包括未遂行為。
《東京公約》作為最早規制非法干擾行為的國際公約并沒(méi)有明確涉及未遂行為，在其后國際公約中才明確未遂行為構成非法干擾行為，即非法干擾行為“是指諸如危害民用航空和航空運輸安全的行為或未遂行為”。
第四，非法干擾行為侵犯的客體由民用航空安全和航空秩序，到后來(lái)明確為侵犯民用航空安全，如《附件17》將非法干擾行為危害的是“民用航空和航空運輸安全”明確修改為“民用航空安全”，突出了航空器與公共安全密切相關(guān)的特性。將僅僅是破壞民航運輸秩序，尚未危及民航安全的行為排除出非法干擾行為的范圍。對于非法干擾行為以外的各種擾亂行為，為了統一認識，加強國際合作的有效性，使各國在處置機上滋擾行為等方面達成一致，2002年6月公布的第288號通告《關(guān)于不循規/擾亂性旅客法律問(wèn)題的指導》中列出了三類(lèi)行為及其具體表現形式，供成員國在制定國內法時(shí)予以參考。
(二)非法干擾行為內涵的國內立法分析
目前，與非法干擾行為有關(guān)的國內立法主要有《刑法》、《民用航空法》、《民用航空安全保衛條例》、《民用航空安全保衛工作規則》、《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》等，這些國內立法根據我國已加人的國際公約，將有關(guān)非法干擾行為的內容予以全部或部分吸收，構建了國際公約與國內立法相互配合的預防和懲治非法干擾行為的立法體系。但遺憾的是，我國對非法干擾行為的立法較為分散，且多數立法只涉及非法干擾行為的具體行為形式，沒(méi)有對非法干擾行為的內涵進(jìn)行統一的法律界定。也就是說(shuō)，非法干擾行為在我國還不是一個(gè)嚴格的法律用語(yǔ)，非法干擾行為在現實(shí)中從多個(gè)意義上使用，影響了人們對非法干擾行為的準確把握，導致人們對非法干擾行為認識不一。具體而言:
第一，非法干擾行為在立法中未普遍使用。
非法干擾行為作為國際法上的一個(gè)法律用語(yǔ)，在我國《刑法》、《民用航空法》等較高階位的法律中并沒(méi)直接得到使用，這些法律文本只是對非法干擾行為的行為表現形式進(jìn)行了規定。如我國《刑法》和《民用航空法》對劫持航空器、暴力危及飛行安全、破壞航空設施、破壞航空秩序等犯罪行為的規定�！睹裼煤娇瞻踩Ｐl條例》第1條規定:“為了防止對民用航空活動(dòng)的非法干擾，維護民用航空秩序，保障民用航空安全，制定本條例�！痹摋l例雖然使用了“非法干擾”一詞，但未給出明確的定義。在現有立法中，只在階位較低的立法文本中正式使用了“非法干擾行為”一詞，并對非法干擾行為的內涵進(jìn)行了概括。如我國民用航空局2008年制定的《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》第4條對非法干擾行為做出與《附件17》(第8版)相同的規定，即非法干擾行為，是指諸如危害民用航空和航空運輸安全的行為或未遂行為。具體包括六類(lèi)行為。
第二，非法干擾行為的內涵規定不統一。
目前非法干擾行為內涵有廣義和狹義兩種。廣義上的非法干擾行為既包括觸犯刑法的嚴重違法行為，也包括尚未構成犯罪的一般違法行為。如1999年民航總局公安局制定的《處置非法干擾民航安全行為程序》中專(zhuān)門(mén)規定了非法干擾行為的內涵及其類(lèi)別，即非法干擾行為是指違反有關(guān)航空安全的規定，危害或足以危害民用機場(chǎng)、航空器運行安全或秩序，以及有關(guān)人員生命和財產(chǎn)安全的行為。并將非法干擾行為分為三類(lèi):第一類(lèi)是觸犯刑律的犯罪行為(恐怖主義罪行)。具體包括實(shí)施或者企圖實(shí)施劫持、爆炸航空器，襲擊、爆炸機場(chǎng)等行為。第二類(lèi)是可能危及飛行安全的行為。如未經(jīng)許可進(jìn)人駕駛艙、企圖打開(kāi)駕駛艙門(mén);違反規定不聽(tīng)機組勸阻;在客艙洗手間內吸煙;違反規定開(kāi)啟機上應急救生設備等行為。第三類(lèi)是擾亂秩序行為。如尋釁滋事、毆打乘客，酗酒滋事，沖擊機場(chǎng)、強行登占航空器等行為。狹義上的非法干擾行為，如《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》將擾亂行為、非法干擾行為與其他嚴重危害飛行安全的行為并列，這一并列意味著(zhù)機上“擾亂行為”和其他嚴重危害飛行安全行為;;不包含在非法干擾行為內。
二、制約我國民用航空非法干擾行為立法完善的問(wèn)題分析
隨著(zhù)我國民用航空運輸的迅猛發(fā)展，危害民用航空安全和秩序的不法行為日益增多，我國關(guān)于非法干擾行為規制的立法存在的問(wèn)題也日益凸現出來(lái)，這些問(wèn)題制約著(zhù)我國非法干擾行為立法的完盛。
(一)對非法干擾行為的內涵缺乏統一認識
人們對非法干擾行為的內涵與外延的認識存在各種分歧，在一定程度上影響了非法干擾行為的立法進(jìn)程。關(guān)于對非法干擾行為認識的分歧主要表現為:
第一，關(guān)于非法干擾行為的性質(zhì)，主要有三種觀(guān)點(diǎn):第一種觀(guān)點(diǎn)認為非法干擾行為應該僅指嚴重的構成犯罪的行為。
如張君周認為，非法干擾行為是指危害民用航空安全性質(zhì)較嚴重的行為。第二種觀(guān)點(diǎn)認為非法干擾行為既包括嚴重的構成犯罪的行為，也包括尚未構成犯罪的一般行政違法行為。如周雋認為，妨害航空安全的“非法干擾行為”是指破壞航空秩序(包括機場(chǎng)秩序、機上秩序紀律等與航空器航行有關(guān)的一切秩序)，損壞或破壞民用航空器、民航設施，干擾民用航空器的正常航行，從而產(chǎn)生或足以產(chǎn)生危害民用航空安全后果的所有行為(包括犯罪行為和一般非法干擾行為)。第三種觀(guān)點(diǎn)則認為非法干擾行為僅指尚未構成犯罪的行為。例如車(chē)彤認為，“非法干擾是指發(fā)生于飛行中的航空器內人為因素導致的未危及航空安全、尚不構成犯罪的行為”。
第二，關(guān)于非法干擾行為的客體。
對非法干擾行為的客體，一種觀(guān)點(diǎn)認為非法干擾行為的客體是民用航空安全，另一種觀(guān)點(diǎn)則認為非法干擾行為的客體是民用航空安全和民用航空秩序。如劉南男認為非法干擾行為是指由行為人故意實(shí)施的，違反國家航空安保法律規范、危及航空運輸安全或運營(yíng)秩序等行為的統稱(chēng)。而張君周則認為，非法干擾行為侵犯的客體是民用航空安全，僅破壞民航運輸秩序但還未危及民航安全的行為，不屬于非法干擾行為。
當然，人們對非法干擾行為的內涵與外延的認識存在分歧，與國際公約長(cháng)期缺乏對“非法干擾行為”含義的穩定認識也有關(guān)。1963年《東京公約》首次規定了針對飛行中航空器的干擾行為，但該公約沒(méi)有將“非法”與“干擾”合并使用，沒(méi)有明確非法行為需構成犯罪，在性質(zhì)上這些干擾行為既可能是犯罪行為，也可能是不構成犯罪的其他違法行為。1971年制定的《蒙特利爾公約》使用了“非法行為”這一法律術(shù)語(yǔ)，并在公約第1條詳細規定了非法行為的各種表現形式。遺憾的是，其僅列出非法行為的表現形式，也未對非法干擾行為給予一個(gè)明確的定義。盡管《附件17》早在1974年就制定了第1版，此后又分別進(jìn)行了三次修改，但其中還是沒(méi)有明確規定非法干擾行為的定義，非法干擾行為的內涵和外延處于不斷變化中。2002年的第6版《保安手冊》則引人了《國際民用航空詞匯》(2001年)中非法干擾行為的定義。在航空運輸全球化的時(shí)代，各種國際文件在不同含義上使用非法干擾行為，不僅影響了人們對非法干擾行為的準確認識，也影響了國內法的制定。
(二)非法干擾行為多元立法導致的沖突和不協(xié)調
目前，我國立法以不同形式的法律文件對不同性質(zhì)的、不同表現形式的非法干擾行為零散地做出規定，非法干擾行為的多元立法是導致不同規范內容沖突和不協(xié)調的重要原因，同時(shí)也導致非法干擾行為立法缺乏系統性。比如現行《民用航空法》與現行《刑法》之間就存在不協(xié)調，甚至沖突問(wèn)題�，F行《刑法》是1997年修改的，而現行《民用航空法》是1995年制定的，《民用航空法》以1979年《刑法》為依托進(jìn)行罪狀表述，無(wú)法與現行《刑法》協(xié)調，甚至保留了類(lèi)推制度，顯然與罪刑法定的原則相沖突�！睹裼煤娇瞻踩Ｐl條例》與《治安管理處罰法》存在同樣的問(wèn)題，1996年《民用航空安全保衛條例》制定時(shí)，考慮了與《治安管理處罰條例》的協(xié)調與對接，但《治安管理處罰條例》已于2005年修改為《治安管理處罰法》，《民用航空安全保衛條例》原有內容顯然沒(méi)辦法與《治安管理處罰法》銜接。雖然根據立法法的規定，上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，這些不協(xié)調與沖突不影響法律的正確適用，但它畢竟影響了立法的整體協(xié)調性和有機統一性。
此外，多元立法體系還造成了責任追究的分割。在責任追究上，重刑事責任、輕行政與民事責任，尤其是輕附帶民事責任的追究。當前，我國對嚴重的非法干擾行為的立法較為完善，但對一般非法干擾行為還存在立法缺陷。比如，重視對非法干擾行為的預防立法和刑事責任的立法，忽視對非法干擾行為的行政和民事責任規制;存在對非法干擾行為行政處罰依據不足，處罰過(guò)輕和忽視民事責任追究的問(wèn)題。由此造成非法干擾責任人給航空運輸承運人和其他旅客造成巨大經(jīng)濟損失時(shí)難以追究的局面。當前高發(fā)的非法干擾行為諸如“非法侵人機場(chǎng)控制區”、“謊報虛假威脅信息”、“違反客艙秩序”以及乘客常常因航班延誤而采取“攔飛機”、“霸機”、“攔堵候機樓通道”等方式維權，與當前立法不完善有著(zhù)一定的聯(lián)系。航空運輸業(yè)具有經(jīng)濟屬性，非法干擾行為侵權賠償立法不夠健全必然會(huì )影響到對非法干擾行為的遏制。當前立法文件中要么缺乏對民事責任的規定，要么對民事責任的規定過(guò)于原則。例如，《民用航空法》作為調整民用航空法律關(guān)系的基本法，規定了非法干擾行為的損害賠償責任及其賠償范圍，但這些僅僅是對基本內容的概括性規定，實(shí)際操作性差。這不僅與現有立法重刑輕民的觀(guān)念有關(guān)，而且與非法干擾行為侵權關(guān)系復雜也有關(guān)聯(lián)。非法干擾行為所涉及的主體不僅僅是非法干擾行為實(shí)施者與航空器運營(yíng)人之間的關(guān)系，往往還涉及航空器運營(yíng)人、所載旅客或貨物托運人及第三人之間的關(guān)系，尤其是非法干擾行為對第三人造成的損失的民事責任承擔的確定尤為復雜。1952年《非法干擾公約》不為多數國家所認可就足以說(shuō)明非法干擾行為對第三人造成損害賠償責任追究的復雜性與公約內容的爭議性。因此，如何理順立法結構，避免由于立法主體不同、立法側重不同導致立法內容分散、甚至遺漏、重復沖突問(wèn)題的發(fā)生，值得我們進(jìn)一步思考。
(三)國際法向國內法轉化存在的問(wèn)題
國際航空運輸的迅猛發(fā)展，使得非法干擾行為不再僅僅是國內法面臨的問(wèn)題，對非法干擾行為的處理常常涉及國際法的問(wèn)題。對于國際公約如何在國內適用，各國的做法有所不同，概括起來(lái)，主要有以下三種:一是參照國際公約進(jìn)行國內立法，把國際公約的主要精神以及規定的原則、制度和規則等納人到國內立法中，使國際公約的內容在國內法中得到具體體現。二是并不改變國際法的性質(zhì)、主體和內容，直接在國內法中規定，特定的國際公約可以在國內適用。三是國際公約內容與國內法相互沖突時(shí)，主要有三種處理方式:一是國內法的地位優(yōu)越于國際公約，二是國際公約與國內法的地位相等，三是國際公約的地位優(yōu)越于國內法。我國基本遵循了國際公約國內法轉化的一般原則，履行“條約必須信守”義務(wù)的同時(shí)，從中國國情出發(fā)，在締約國主權范圍內對特定問(wèn)題做出特別的規定。但我國國內法在與有關(guān)國際公約在某些具體規定上的協(xié)調與銜接方面還存在一些問(wèn)題。比如，國際公約與我國《刑法》所規定的罪名不同的情況，國內法的犯罪構成在適用范圍上與國際法存在差異。如我國《刑法修正案(三)》規定的編造、傳播爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等虛假恐怖信息，范圍小于《蒙特利爾公約》規定的“虛假情報”，如果行為人傳遞的信息不屬爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，卻又危及了航空器飛行安全或者擾亂了社會(huì )秩序，如行為人謊稱(chēng)飛機有嚴重故障、謊報災情疫情等，則不能根據此規定予以處罰。此外，我國國內立法要想在全球化和現代化進(jìn)程中為國際法貢獻自己的智慧，形成自己的話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢，還需努力。
三、我國民用航空非法干擾行為的立法完善
(一)明確非法干擾行為的法律內涵
準確界定“非法干擾行為”的內涵和外延，是完善非法干擾行為立法的前提和基礎。為統一人們的認識，立法應從廣義的角度明確非法干擾行為的法律內涵，即非法干擾行為是指行為人違反國家航空安保法律規范實(shí)施的已經(jīng)或將要危及民用航交安全的各類(lèi)行為。明確非法干擾行為構成:第一，非法干擾行為的主體。非法干擾行為的主體是自然人，既可以是本國公民，也可以是他國公民，既可以是單獨犯，也可以是共犯。相關(guān)國際公約除《東京公約》外，都明確規定共犯的行為和未遂行為可以構成民航非法干擾行為，但是《附件17》僅規定未遂構成非法干擾行為而沒(méi)有涉及共犯的問(wèn)題。第二，非法干擾行為的客體。非法干擾行為以民用航空安全為侵害客體。民用航空安全既包括飛行航空安全，也包括民用航空機場(chǎng)安全。第三，非法干擾行為的主觀(guān)方面。非法干擾行為主觀(guān)方面以故意為特征。第四，非法干擾行為客觀(guān)方面。非法干擾行為的客觀(guān)方面是實(shí)施了違法行為，這一違法行為，即可以是對刑事法律的違反，也可以是對行政法律的違反。
(二)注重非法干擾行為立法的系統化、一體化
非法干擾行為侵害的法益具有多樣性，其法益性質(zhì)涉及經(jīng)濟性、秩序性和人身性。因此，非法干擾行為的立法應當系統化，形成一個(gè)綜合性立法與專(zhuān)門(mén)性立法相結合的有機整體來(lái)有效遏制非法干擾行為。非法干擾行為有其特殊性和復雜性，為了克服當前航空安全立法政出多門(mén)且有關(guān)非法干擾行為的立法內容分散導致系統性不足的問(wèn)題，首先，要加強《刑法》、《治安管理處罰法》與非法干擾行為立法之間的協(xié)調，注意航空安全自身系統化立法和立法行為的規范化，通過(guò)航空立法的立、改、廢工作，廢除不適應現實(shí)需要的法律規范，清除下位法與上位法相沖突的內容，并注意同位法之間內容的協(xié)調，加強航空安全綜合性立法的科學(xué)性。比如針對非法干擾行為侵權賠償責任機制立法不足的問(wèn)題，《民用航空法》作為民用航空立法的基本法，在修改完善時(shí)，既要考慮國際法的現實(shí)狀況，同時(shí)也應充分考慮這一內容的國際性，注重國內法與國際法的銜接，完善非法干擾行為的國際侵權賠償責任機制，尤其是非法干擾行為對第三人的侵權賠償責任。其次，應建立統一的非法干擾行為立法體系，在對現有各層次有關(guān)非法干擾行為立法進(jìn)行清理的基礎上，將非法干擾行為的內容進(jìn)行整合，將《民用航空安全保衛條例》由行政法規上升為法律，對非法干擾行為進(jìn)行集中的規定，改變非法干擾行為的多元立法結構傳統，加大非法干擾行為的行政處罰力度，明確規定非法干擾行為的行政附帶民事責任及其追究程序，提高非法干擾行為人的違法成本，同時(shí)以行政刑罰的方式彌補刑法對嚴重非法干擾行為規制不足的問(wèn)題，改變航空立法內容體系發(fā)展不平衡的現狀。
(三)加快非法干擾行為立法的現代化進(jìn)程
非法干擾行為立法的現代化是指為了適應現代民用航空安全的需要，在內部原因和外部原因的共同作用下，使非法干擾行為立法獲得現代性的過(guò)程。非法干擾行為立法的現代化面臨如何對待國際條約、如何看待各個(gè)國家的法律制度之間的關(guān)系的問(wèn)題。非法干擾行為立法現代化的核心理念是國際化和全球化。在全球化的進(jìn)程中，現代化與全球化交織在一起，全球化成為與現代化同步而發(fā)生的現象。非法干擾行為在全球具有共同違法特性，且隨著(zhù)航空運輸的國際交往的頻繁，非法干擾行為的法律問(wèn)題日益國際化，在其法律問(wèn)題上，國際合作與互動(dòng)的現代性要求加強。我國作為后起的航空運輸大國，需要樹(shù)一立全球性視野和現代化意識，烙守我國已加人的國際公約的規定，自覺(jué)遵守國際航空公約，通過(guò)完善現有立法解決與有關(guān)國際公約的協(xié)調與銜接方面存在問(wèn)題，使我國的民用航空法更加具有前瞻性和國際性，實(shí)現在同一語(yǔ)境下有效地遏制國際航空非法干擾行為，以達到懲治國際違法犯罪的目的。與此同時(shí)，“在全球性的行為規則和法律機制的成型過(guò)程中，中國不僅要作為一個(gè)負責任的大國展開(kāi)行動(dòng)，關(guān)注全球性的共同利益，而且要堅定地捍衛國家主權與民族利益，堅決排拒那些損害國家主權與民族利益的制度規范，抵制全球化進(jìn)程中的任何形式的法律帝國主義”。在非法干擾行為立法現代化的過(guò)程中，根據我國國情，為非法干擾行為的防范和懲治積極貢獻中國的智慧，確立自身的話(huà)語(yǔ)體系及積極爭取自身的話(huà)語(yǔ)權，防止無(wú)視自身實(shí)際情況的法律拿來(lái)主義，任重而道遠。
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