政治因素決定金融監管體系選擇論文精選
一、交叉監管明顯
美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，金融市場(chǎng)源于殖民時(shí)期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監管體制也主要基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動(dòng)而逐步形成。
各州和聯(lián)邦分別對在州和聯(lián)邦注冊的銀行進(jìn)行監管，注冊地成為界定銀行監管部門(mén)的主要依據。對于在聯(lián)邦注冊的銀行，成立于1870年的財政部下屬OCC對非聯(lián)邦儲備銀行（PED）的會(huì )員銀行進(jìn)行監管，其主要運行不是依靠財政資金，而通過(guò)特殊的制度安排，如通過(guò)支付服務(wù)和收取監管對象費用獲得收入。而成立于1929年大危機中的聯(lián)邦儲備銀行則對其會(huì )員銀行、金融控股公司進(jìn)行監管。它主要利用會(huì )員銀行的資本金提供貸款獲取利息，并從FEDWIRE的銀行間大額支付及ACH零售支付服務(wù)中收取費用。美洲銀行（BOA）每年就向OCC支付4000多萬(wàn)美元的監管費。上述兩類(lèi)銀行大多是大銀行。而對于在各州注冊的銀行，則由各州的銀行廳監管。
由于銀行具有是否加入聯(lián)邦儲備銀行的權利，實(shí)際上也就獲得了選擇監管部門(mén)的權利。OCC與FED之間的這種平行結構造成二者之間的監管競爭，從而爭相討好金融界，單方面給銀行松綁，以吸引銀行加入或不加入FED的會(huì )員。如FED按照巴塞爾協(xié)議Ⅱ進(jìn)行監管，而OCC和FDIC則按巴塞爾協(xié)議I監管。大通銀行就曾因為FED的管制嚴格而脫離FED會(huì )員而轉向OCC。FED與OCC在進(jìn)一步緊縮還是開(kāi)放銀行管制上不斷發(fā)生政策沖突。盡管FED、OCC可能長(cháng)期在銀行駐守，但如非必要，并不經(jīng)常打擾銀行的日常工作，甚至可能在銀行下班后獨立工作。
同時(shí)，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）為在各州注冊的非FED會(huì )員銀行提供存款保險，主要是一些中小銀行。儲蓄機構監管署則負責監管在聯(lián)邦注冊的儲蓄機構和儲蓄機構控股公司，國家信用合作社辦公室（09S）負責監管聯(lián)邦注冊和州注冊且加入其保險系統的信用社。
至于證券業(yè)、基金業(yè)、保險業(yè)及期貨業(yè)的監管，則分別由美國證券監督委員會(huì )（SEC）、聯(lián)邦保險署（SIC）和美國期貨交易委員會(huì )（CFFC）負責。正如FED將穩定貨幣及支付體系的穩定性作為首要目標一樣，保護投資者利益成為SEC對證券業(yè)監管的主要目標，因此它并不管理證券經(jīng)營(yíng)機構的具體業(yè)務(wù)，也不管理上市公司的經(jīng)營(yíng)行為，而只要求投資銀行、上市公司、資產(chǎn)管理公司等提供連續的年度財務(wù)報告，監督其信息披露，并且只監管證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)，不管其投資銀行業(yè)務(wù)。保險業(yè)的監管則主要由州政府負責。
上述聯(lián)邦監管機構的組成人員均由國會(huì )任命，任期大多與總統任期錯開(kāi)，只對國會(huì )負責。如FED并非美國政府的內閣組成機構，與財政部之間也沒(méi)有任何人事任免關(guān)系，但其社會(huì )地位和公眾威望卻高于財政部。一方面，其政策制定主要依賴(lài)公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì )，無(wú)需總統和政府的行政和司法體系中任何人批準；另一方面，FED最高管理機關(guān)的聯(lián)儲理事任期14年，理事會(huì )主席、副主席任期4年，雖然理事由總統任命，主席、副主席由總統提名、參議院通過(guò)，但由于與政府換屆錯開(kāi)，使得行政部門(mén)對其施加影響的空間大為縮小。FED作為中央銀行，具有相當大的獨立性。
美國金融監管機構既有聯(lián)邦的，也有州一級的，針對不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，設立了不同的監管機構，基本上屆于分業(yè)監管的體制，這些機構之間存在著(zhù)交叉和重復監管的現象。對于飛速發(fā)展的對沖基金和私人股權投資基金，SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況，對于大多數以私人公司形式設立的對沖基金則毫無(wú)辦法；而FED也只能基于穩定金融體系的考慮，要求對沖基金的交易對手方如銀行等提供相應的數據。對于國會(huì )一再試圖監管對沖基金和私入股權基金的做法，FED內部中立的十人專(zhuān)家委員會(huì )在2007年6月最新的一次內部聽(tīng)證會(huì )上卻不予以支持，至今仍無(wú)任何專(zhuān)門(mén)監管此類(lèi)基金的法規。至于此類(lèi)基金對新興市場(chǎng)造成極大沖擊，危及區域乃至全球金融穩定性的行為，無(wú)論是FED還是SEC或OCC都缺乏基本的國際間監管協(xié)調上的考慮。目前，它們與中國人民銀行、中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )等部門(mén)的聯(lián)系和溝通也局限于對各自所在國家銀行在對方分支機構的信息交流和人員培訓，且局限于一年一次，缺乏經(jīng)常性交換機制和應急救援機制。而國際清算銀行（BIS）和國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織的救援顯然缺乏適應危機的應急作用，反而造成極大的困擾。這一缺陷在1998年亞洲金融危機中暴露得尤為充分。
此外，1991年，還設立了獨立、中立的總統金融工作委員會(huì )，由FED、財政部及各類(lèi)專(zhuān)家組成，為行政當局的金融決策更好地理解金融行業(yè)，監督金融政策的制定，提供專(zhuān)業(yè)性的咨詢(xún)意見(jiàn)。
二、中國金融監管體制應傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式
前些年，以美國為主要樣本而實(shí)行金融分業(yè)監管，其目的在于通過(guò)分業(yè)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)金融各行業(yè)的發(fā)展，尤其是以往相對落后部門(mén)的發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)避免風(fēng)險的相互傳遞。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，金融業(yè)得到一定發(fā)展，金融改革取得積極進(jìn)展，金融監管的目標逐步明確，監管方法也有所改進(jìn)。然而，隨著(zhù)金融開(kāi)放的加快，越來(lái)越多的境外金融機構進(jìn)入，其混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式以及在母國接受的混業(yè)監管與中國分業(yè)監管極不適應。一是境外金融機構的業(yè)務(wù)創(chuàng )新受到制約，不同機構、不同的業(yè)務(wù)受不同部門(mén)的監管，重復監管，監管過(guò)度突出，創(chuàng )新的效率下降；二是國內金融機構因受分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，在競爭中明顯處于不利地位，尤其是在一些新興業(yè)務(wù)中，完全處于被動(dòng)地位，雖然也逐步開(kāi)始向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉化，但仍因金融監管部門(mén)的分歧，而常常陷入困惑；三是不同監管部門(mén)對于同一機構的不同業(yè)務(wù)，以及不同機構的同一業(yè)務(wù)理解存在差異，各自出臺政策、規章，為金融機構利用政策進(jìn)行套利提供丁空間，這就暴露出監管上的空白。
美國FED、SEC、OCC等部門(mén)及花旗集團、美林集團、高盛集團、美洲銀行、大通銀行、富國銀行、巴克萊銀行等業(yè)界機構的專(zhuān)家均表示，各國金融業(yè)發(fā)展情況完全不同，金融體制、政治體制差異很大，金融監管體制也不應照搬照抄，而應從本國實(shí)情出發(fā)，適時(shí)地根據金融發(fā)展的特點(diǎn)，調整金融監管的模式及功能、金融監管的組織結構及方法等。他們均認為，美國監管體制過(guò)于復雜，部門(mén)過(guò)多過(guò)于龐大，不主張中國模仿其體制特點(diǎn)，而傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式。
（一）國際金融監管的理念由通過(guò)限制競爭來(lái)維護金融穩定
轉向追求金融穩定、市場(chǎng)效率與監管成本收益的有機結合。英、德等國改革金融監管的目的在于提高本國金融市場(chǎng)和金融機構的國際競爭力。這從英國迅速上升超越美國，成為全球第一大的海外公司股票發(fā)行地和基金最發(fā)達的地區可以看出改革的成效。而日本等則是危機推動(dòng)下適應金融全球化競爭的產(chǎn)物。監管機構的設立既非一成不變的模式，與被監管機構之間也不是居高臨下的關(guān)系，其核心是協(xié)助金融業(yè)的發(fā)展，敦促金融機構控制風(fēng)險，為滿(mǎn)足市場(chǎng)對外部監管的需求而提供監管服務(wù)，通過(guò)效率改進(jìn)來(lái)維護金融的系統穩定。那種將監管作為外生變量，視為金融發(fā)展的成本而非風(fēng)險的管理者、效率改進(jìn)推動(dòng)者的看法顯然已不適應新的金融全球化與創(chuàng )新的形勢。將監管作為服務(wù)，直接決定監管體制的內涵將發(fā)生根本變化，也是應對金融全球化與創(chuàng )新加速的挑戰的積極反應，主動(dòng)地為金融機構的金融創(chuàng )新提供信息服務(wù)、政策支持和支付結算服務(wù)等，而不僅僅是監督、管制和制約。
（二）重復監管與部門(mén)博弈不僅給金融機構造成過(guò)多的負擔，而且也導致監管效率下降，拖延金融改革與創(chuàng )新的進(jìn)程
從美國金融監管體制特點(diǎn)及最新的動(dòng)態(tài)來(lái)看，各部門(mén)也開(kāi)始意識到分業(yè)監管在混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融全球化的條件下，面臨巨大的壓力，無(wú)論是基本信息的及時(shí)、全面收集，還是對市場(chǎng)波動(dòng)的隨機應變，都因體制缺陷而可能導致風(fēng)險事件甚至沖擊金融穩定性。因此，應試圖在現行體制下，通過(guò)對信息收集的統一、共享，提高監管機構之間的信息溝通。除英、德、日等十四國外，越來(lái)越多的國家也已在分業(yè)監管的體制下實(shí)行了某種程度上的綜合監管，現在已有四十八國采取行動(dòng)加強監管協(xié)調，消除監管空白。
2003年政府機構改革形成的"三會(huì )一行"式的監管框架經(jīng)過(guò)五年左右的實(shí)踐，顯現出與上述美國監管體制中極為相似的現象，相互間競爭越來(lái)越突出，協(xié)調卻日益欠缺，"三會(huì )"之間通過(guò)聯(lián)席會(huì )議實(shí)現協(xié)調、磋商的機制并沒(méi)有真正建立起來(lái)。一是每次會(huì )議間隔時(shí)間太長(cháng)，喪失了及時(shí)交流、溝通的意義。二是對于會(huì )議議題由誰(shuí)提出并主導，如對無(wú)法協(xié)調或協(xié)調結果得不到執行如何處理等事項缺乏明確的規定和有效的約束，尤其是對一些邊界模糊的新興業(yè)務(wù)監管存在分歧，缺乏牽頭和協(xié)調機構，很多事情不了了之，從而達不到協(xié)調的目的。三是金融領(lǐng)域的諸多業(yè)務(wù)如企業(yè)債券的發(fā)行、企業(yè)短期融資券的發(fā)行、境外機構發(fā)行境內人民幣債券、境內機構發(fā)行境外債券、私人股權投資、創(chuàng )業(yè)投資、零售支付結算服務(wù)等的管理卻分別在中國人民銀行、國家發(fā)展與改革委員會(huì )、財政部等部門(mén)，這些部門(mén)并不在上述"三會(huì )"的聯(lián)席會(huì )議范圍之內。這些部門(mén)顯然在實(shí)際行政權力和行政資源等方面都明顯優(yōu)于上述三個(gè)監管機構，而協(xié)調這些部門(mén)已經(jīng)不是目前聯(lián)席會(huì )議的功能所能解決的，僅僅依靠部門(mén)間聯(lián)席會(huì )議解決監管部門(mén)間的爭端難以取得成效。
因此，在改革目標上，可借鑒英、日等國經(jīng)驗，根據中國的實(shí)際情況，逐步將分業(yè)監管模式轉變?yōu)楣δ苄捅O管模式，從體制上解決現行監管結構和監管理念的矛盾。在機構設置上，則可參照美國聯(lián)邦金融機構監管委員會(huì )或日本的金融服務(wù)廳的模式。在操作上，借鑒日本的改革經(jīng)驗，分步驟進(jìn)行操作。針對金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢，在組織結構上，借鑒德國經(jīng)驗，考慮部門(mén)差異，對于金融市場(chǎng)跨部門(mén)的任務(wù)由專(zhuān)門(mén)的交叉部門(mén)負責，如交叉業(yè)務(wù)部門(mén)負責處理涉及金融市場(chǎng)、金融工具和金融集團的交叉監管問(wèn)題；負責處理涉及交叉領(lǐng)域的法律適用和立法問(wèn)題，保護存款人、投資者和消費者利益。此外，專(zhuān)設內部考核及預算委員會(huì )，負責監督管理各監管部門(mén)履行監管職責的水平，提出意見(jiàn)和建議，編制部門(mén)預算等。此外，針對不同目的，設立多個(gè)不同的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)委員會(huì )，集中民智，體現專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，由金融市場(chǎng)各領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)機構人士、消費者代表和學(xué)者組成，為金融決策提供獨立的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)，并對各監管部門(mén)的執行狀況提出評估意見(jiàn)。
（三）基于中國的政治生態(tài)，貨幣政策和金融監管獨立于國務(wù)院的領(lǐng)導都不現實(shí)
中央銀行內設的貨幣政策委員會(huì )成員由于其行政部門(mén)的特點(diǎn)，無(wú)法保證其完全地代表市場(chǎng)和社會(huì )各方的利益，其職能事實(shí)上僅限于相關(guān)政府部門(mén)的高層議事機構。因此，較為現實(shí)的是增加主要金融機構和專(zhuān)家的代表，逐步提高其獨立性，增強運作的透明度，加強市場(chǎng)的理性預期。同時(shí)，借鑒十國集團的經(jīng)驗，設立跨部門(mén)的支付結算委員會(huì )，將建立標準統一、系統互聯(lián)、轉換有效的支付結算體系作為當前的主要任務(wù)，以促進(jìn)支付結算體系的穩定。
（四）金融監管畢竟是來(lái)自外部的風(fēng)險約束，加強金融機構的內部控制制度才能從內部有效地控制風(fēng)險
合理設置內控機構，建立金融機構內部控制的稽核評價(jià)制度，充實(shí)改善內控設施，建立高效的金融管理信息系統，實(shí)現信息采集、加工處理、傳輸的自動(dòng)化，實(shí)現信息資源共享。通過(guò)建立數據庫、模型庫、方法庫，實(shí)現快速、準確、合理的預測和分析，提供內部控制的信息來(lái)源和最終決策支持。修改完善內控制度，適時(shí)根據其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內控制度，動(dòng)態(tài)地適應業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng )新對風(fēng)險控制的需要。
（五）健全金融同業(yè)自律機制
強化市場(chǎng)自身的約束機制，加強同業(yè)公會(huì )在行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調與行業(yè)監管、行業(yè)合作與交流中的作用，維護同業(yè)有序競爭，防范金融風(fēng)險，保護同業(yè)成員利益。根據金融機構的不同類(lèi)型、不同地區建立不同的金融同業(yè)公會(huì )，并在此基礎上形成全國金融同業(yè)公會(huì )的聯(lián)系機制。
應當指出，世界上并沒(méi)有一個(gè)統一的、最優(yōu)的金融監管體制，任何金融監管體制都是根據本國的金融發(fā)展水平及政治體制特點(diǎn)所作出的選擇。雖然金融監管體制對改善金融監管的有效性具有重要意義，但它只是為有效的金融監管提供良好的制度保障，監管體制本身并不能確保有效的金融監管。金融監管體制本身其實(shí)也不一定是首要問(wèn)題，加強金融監管的能力與效果才是金融監管體制改革的關(guān)鍵目標，而且監管體制的選擇最終還是取決于政治決定。
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