關(guān)于對公共管理活動(dòng)中公共利益的認識和思考的論文
公共利益是一個(gè)較為寬泛的概念，目前尚未形成被學(xué)者廣泛認可的定義。盡管公共利益在定義上存在諸多困難，但是作為研究公共管理理論的邏輯起點(diǎn)，對公共利益的正確認識成為理論研究的基礎。公共利益并不是一個(gè)虛幻的概念，而是一種在公共管理中切切實(shí)實(shí)關(guān)乎每個(gè)公民利益的客觀(guān)存在。因此，對公共利益進(jìn)行價(jià)值層面的研究和反思就顯得尤為重要。
一、公共利益及其特征
從字面上，可以把公共利益理解為公共的利益，它包含“公共”與“利益”兩個(gè)元素。公共是相對于個(gè)別而言的，《辭源》中解釋為“公共，謂公眾共同也”。所謂利益，就是在一定的生產(chǎn)基礎上獲得了社會(huì )內容和特性的需要。當然，公共利益并不是“公共”和“利益”兩個(gè)概念的簡(jiǎn)單相加。從價(jià)值上來(lái)看，是否以實(shí)現公共利益為目標，已成為考量一個(gè)政體合法與否的價(jià)值標準，表現為一種價(jià)值理念。
從現實(shí)來(lái)看，公共利益最主要和最直接的表現形式就是現實(shí)中的公共物品，而公共物品是指主要由政府或其他公共部門(mén)提供的具有非競爭性和非排他性的物品。此外，公共利益和共同利益也不是兩個(gè)等價(jià)的概念。共同利益是指“多數人”的利益，“多數人”可能是指某個(gè)組織、社區或者地區乃至國家的共同體，不同的共同體對公共利益的理解也大不相同。由此可見(jiàn)，公共利益是共同利益，但共同利益卻不一定是公共利益。公共利益是公共管理活動(dòng)的最終目標追求，而公共管理活動(dòng)則是公共利益的實(shí)現載體與途徑。
本文認為，公共利益的內涵至少應包括以下幾層含義：一是公共利益代表的是不特定的多數人的共同利益，其享有主體應該是盡可能的多數人;二是公共利益的整體性可以被共同享有，但不可以被分割取代;三是公共利益作為不特定多數人的共同利益，會(huì )以各種各樣的形式存在于不同地域的不同層次。
公共利益是社會(huì )關(guān)系的體現，其公共性主要體現在公共利益與個(gè)人利益相比，在受益群體地域上的廣泛性(不受所處地域空間限制)和受益對象的廣泛性(不受所處地位等級限制);社會(huì )共享性則體現在公共利益要代表和體現的是社會(huì )公眾共同的整體利益，公共利益的實(shí)現主要依賴(lài)以政府為代表的公共機構提供公共物品，而公共物品的非競爭性與非排他性決定了公共利益難以通過(guò)市場(chǎng)機制和私人機構來(lái)實(shí)現。因此，公共利益不是特定的部分人的利益。
二、公共管理各個(gè)時(shí)期公共利益的體現
20 世紀60 年代末，在對“效率至上”原則進(jìn)行反思和批判的基礎上，以弗雷德里克森為主要代表人物的新公共行政學(xué)派興起。新公共行政學(xué)派摒棄了傳統公共行政的權威主義和強調效率并以效率為中心的價(jià)值取向，認為公共管理不僅要以經(jīng)濟、有效的方式為社會(huì )公眾提供公共服務(wù)，而且更強調把社會(huì )公平作為追求的核心目標，公共管理應該對公眾負責而不是對公共機構或官僚政治負責。
因此，衡量公共管理的標準應該是政府提供的公共服務(wù)是否促進(jìn)了社會(huì )的公平正義，社會(huì )公平應放在首要位置，同時(shí)兼顧效率與經(jīng)濟，共同推動(dòng)現代公共管理的改革。弗雷得里克森指出，社會(huì )公平強調公共管理者在決策和組織推行過(guò)程中的責任與義務(wù)，強調公共行政管理的變革，強調對公眾要求做出積極的回應，而不是以追求行政組織自身需要滿(mǎn)足為目的……總之，倡導公共行政，目的是要推動(dòng)政治權力使經(jīng)濟福利轉向社會(huì )中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持而處于劣勢境地的人們。
從弗雷德里克森的研究思想來(lái)看，公共管理者的行政價(jià)值是在管理過(guò)程中保障全體社會(huì )成員的共同利益，并以此為最終目的�？傮w來(lái)講，新公共行政學(xué)批判了公共管理者“行政中立”的價(jià)值標準，強調政治與行政的連續性，將道德價(jià)值和社會(huì )公平概念注入公共管理過(guò)程，認為即使擁有高效的管理效率，也達不到社會(huì )公平的目標，這就要求政府更加關(guān)注社會(huì )公平，在努力提高行政效率的同時(shí)必須承擔起實(shí)現社會(huì )公平的責任，這樣才能從結果上維護公共利益。新公共管理理論在其實(shí)踐過(guò)程中遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑，尤其是“企業(yè)家政府”理論受到了尖銳的批判。
以市場(chǎng)為基礎的制度設計將企業(yè)家精神貫穿于整個(gè)公共管理活動(dòng)的全過(guò)程，而市場(chǎng)機制的基本動(dòng)力則是行政者對個(gè)人利益的最大追求，將公民視為顧客反而會(huì )忽視公民與顧客的內在差別。很多學(xué)者對新公共管理所倡導的價(jià)值觀(guān)提出異議，認為新公共管理主義或“企業(yè)家政府”會(huì )損害公平、正義等民主和憲政價(jià)值。
而新公共服務(wù)理論則強調：(1)服務(wù)于公民而不是顧客;(2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品;(3)超越企業(yè)家身份,重視公民權和公共服務(wù);(4)戰略地思考，民主地行動(dòng);(5)責任并不是單一的;(6)服務(wù)而非掌舵;(7)重視人而不只是生產(chǎn)率。登哈特認為，公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀(guān)念，這個(gè)目標不是要在個(gè)人選擇的驅使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要創(chuàng )造共享利益和共同責任，要確保公共利益居于主導地位，公共管理應當積極地為公民通過(guò)利益訴求表達共同的價(jià)值觀(guān)念，并為形成共同的公共利益觀(guān)念提供渠道，政府增進(jìn)公民權利和服務(wù)與公共利益的責任成為新公共服務(wù)的一塊基石。
三、對公共管理活動(dòng)中公共利益的思考
受公權本位的影響，目前我國在公共管理的活動(dòng)中，公共利益的話(huà)語(yǔ)權一直都被公共管理部門(mén)單方面壟斷。對于什么是公共利益、如何去實(shí)現公共利益，以及對為了實(shí)現公共利益而做出犧牲的當事人如何進(jìn)行補償，都是由公共管理部門(mén)說(shuō)了算，因此經(jīng)常出現一些國家行政機關(guān)特別是基層公共機構有意或無(wú)意地以公共利益名義侵害私人利益的現象，其原因就在于公共管理部門(mén)在公共利益認識上的模糊。
政府作為公共管理的核心主體，其存在的理由就是因為社會(huì )生活中存在著(zhù)各種各樣的利益沖突，同時(shí)人與人之間還存在著(zhù)公共需要和公共利益。只有依賴(lài)政府運用公共權力、進(jìn)行公共管理活動(dòng)，才能最大程度地化解社會(huì )矛盾，滿(mǎn)足社會(huì )的公共需要和公共利益。目前，我國公共管理將政府定位于以人為本的服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，就是要堅持一切從公眾的根本利益出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)�！盀槿嗣穹⻊�(wù)的實(shí)質(zhì)內容就是維護公共利益, 為人民服務(wù)的信念也就是公共利益至上的信念”。
公共管理是執行人民意志和實(shí)現公共管理的必要保證，政府既然代表并體現著(zhù)公共利益，這就意味著(zhù)政府的一切公共管理活動(dòng)必須體現公共意志，意味著(zhù)公共權力是用來(lái)為全社會(huì )提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是用來(lái)為社會(huì )中的部分利益群體或階層服務(wù)，更不是被政府用來(lái)維護自身利益而壓制甚至傷害一部分社會(huì )成員利益的工具。從公共管理的角度來(lái)看，公共利益的實(shí)現程度反映了政府的治理能力和執政水平，追求公共利益蘊含了當代公共管理的全部必要內容，是國家和社會(huì )進(jìn)步的標志，而公共服務(wù)和公共物品是公共利益的外在體現，是社會(huì )共同的需求。
所以，維護、增進(jìn)和最大化地實(shí)現公民的公共利益，是現代公共管理的根本宗旨。公共管理的本質(zhì)就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現公共利益，增進(jìn)社會(huì )公平。實(shí)現公共利益的出發(fā)點(diǎn)固然是好的，但實(shí)踐證明，公共管理部門(mén)作為公共利益的代表，如果對公共利益的認識不正確，在其管理過(guò)程中就可能出現借公共利益之名牟取私利的行為。韋伯在官僚制理論中很早就給出了政府的價(jià)值定位，認為政府就是共有的，只有政府才能實(shí)現公共利益，私人或其他組織既沒(méi)有能力也不可能提供公共服務(wù)和實(shí)現公共利益。
現在來(lái)看，這種定位雖然有些狹隘和武斷(因為公民社會(huì )在參與社會(huì )治理和公共事務(wù)管理方面同樣發(fā)揮很重要的作用)，但卻在形式上對政府的核心使命做出了界定。無(wú)論政府能否真正做到，或者是思想觀(guān)念如何變遷，那些核心價(jià)值元素(比如維護公共利益)是永遠都不會(huì )丟棄的，反而會(huì )逐步地引導并不斷地提高公共管理的質(zhì)量。
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