公共管理研究爭議與思考
摘 要:公共管理學(xué)發(fā)展演變過(guò)程中，不同的人對其進(jìn)行研究并產(chǎn)生了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果。本文旨在通過(guò)公共管理的理論基礎決定公共部門(mén)特別是政府在民主與效率的傾向并影響到公共部門(mén)角色定位的邏輯，對其理論基礎、發(fā)展趨勢和落腳點(diǎn)方面的一些爭議作些闡述和思考。
關(guān)鍵詞:公共管理;理論基礎;民主;效率;公共部門(mén)角色
公共行政與公共管理學(xué)作為一門(mén)學(xué)科，誕生于20世紀發(fā)達的資本主義國家，現已有上百年的歷史。自從20世紀80年代中期以來(lái)，各國政府為迎接技術(shù)革命、全球化、國際政治和各種社會(huì )公共事務(wù)日益增多復雜的挑戰，其公共部門(mén)發(fā)生了非常重要的變化。其中也包括我們國家。相當多的人認為這種變化是一種基本的社會(huì )典范的變革。這促使大批行政學(xué)、管理學(xué)方面的專(zhuān)家學(xué)者對公共管理進(jìn)行研究，但對于此學(xué)科并無(wú)統一的研究視角。由于有著(zhù)不同的知識構成、思想觀(guān)念、思維方式，不同的人研究公共管理，從而導致了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果，也使得許多公共管理問(wèn)題有了爭議。
一、公共管理的內容與范疇
公共管理學(xué)在名稱(chēng)上一般來(lái)說(shuō)有不同的稱(chēng)謂，如行政管理學(xué)、行政學(xué)、公共行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公共管理學(xué)，較近的有政府重塑、再造公共部門(mén)、公共政策、公共服務(wù)、公共過(guò)程等名稱(chēng)理論。在我國國務(wù)院學(xué)位委員會(huì )修訂后的研究生專(zhuān)業(yè)目錄中，把公共管理列為新設管理類(lèi)的一級學(xué)科，而行政管理則是屬于該一級學(xué)科的居于首位的二級學(xué)科之一。二者是最為廣泛的名稱(chēng)，其英文名稱(chēng)為Public Administration或簡(jiǎn)稱(chēng)Administration(來(lái)自拉丁文Administratre)。
公共管理，顧名思義，其對象是公共事務(wù)，其內容也必須具有公共性。一般認為，公共的范圍有大有小，大到全人類(lèi)公共事務(wù)，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致觀(guān)點(diǎn)，公共管理是指一個(gè)地區、一個(gè)國家公眾所需要的管理。而且在近現代，由于全球化的浪潮和國際間的聯(lián)系日益密切，許多事務(wù)具有國際性，需要更廣范圍的公共管理，如全球性的政治經(jīng)濟、氣候與污染、恐怖活動(dòng)問(wèn)題，甚至于宇宙空間的事務(wù)。
基于其內容，公共管理離不開(kāi)形式，離不開(kāi)具體的管理管理機構和管理者。但這又與管理內容的性質(zhì)有直接的關(guān)系，即不同性質(zhì)的管理內容有著(zhù)不同的管理主體�，F實(shí)生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政機關(guān)成了公共管理的核心管理機構。但這也存在政府管不了或管不好的事務(wù)，這已非行政所能包攬，而應由非政府組織(NGO,即Non―Organization)和非營(yíng)利性組織(NPO，即Non―Profit Organization)等來(lái)承擔。
二、公共管理的理論基礎之爭
公共管理從其成為一門(mén)學(xué)科到目前基本上有兩類(lèi)。傳統的公共行政模式基于兩種理論，即政治行政兩分法和官僚制理論。新的公共管理理論基礎也在于兩個(gè)方面，即經(jīng)濟學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理。
威爾遜首先涉及并由古德諾形成系統理論的“政行二分法”，其精神在于，政治是國家意志的表現，行政則是國家意志的執行，政治不能干預行政，排斥政治性及民主和程序標準而維持價(jià)值中立，用科學(xué)方法追求經(jīng)濟與效率。但在以后社會(huì )的發(fā)展中，很多人展開(kāi)了對它的批評，認為它忽略了政治環(huán)境對于公共行政的影響，過(guò)分偏重行政的技術(shù)性，忽視行政的政治性�！敖M織理論之父”馬克思韋伯提出的“管理制理論”實(shí)質(zhì)上是一些行政原則，其理論基礎是這種類(lèi)型的權威：“理性/法律型”①。官僚制理論影響極為廣泛深遠。但正是韋伯制定的他認為理想的普遍適用的、穩定可靠的、嚴格和精細的組織管理理論，因其忽視人性、苛刻的法規制度和繁文縟節受到了后人的批評，一部分原因是它助長(cháng)了行政職能擴展和行政權力擴張。傳統的理論基礎受到了廣泛的質(zhì)疑。但我們也可以想到，在新的組織模式完全建立之前，“官僚組織”不會(huì )失去其市場(chǎng)的。
而新的理論基礎，經(jīng)濟學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理是在對傳統基礎理論的批判基礎上建立的。新理論基礎的兩部分在本質(zhì)上是不存在分歧的。經(jīng)濟學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理都是以“經(jīng)濟人假設”(個(gè)人總是趨利避害的)為基礎，并以追求效率和經(jīng)濟為根據，以對政府和其他公共部門(mén)重新考慮。主要是限制政府職能范圍，整合政府權力，重新定位政府角色，建立一種高效卓越的政府。經(jīng)濟學(xué)理論作為公共管理的基礎也使經(jīng)濟學(xué)成為最有利的社會(huì )科學(xué)理論，這在很多方面取得到了證明�！敖�(jīng)濟學(xué)中最關(guān)鍵的假設有兩個(gè)。首先，是關(guān)于個(gè)人理性的假設，即假設個(gè)人總是趨利避害的。其次，個(gè)人理性的假設使某一精心構筑的模式得以成立，并可以將其高度抽象，依據此模式可預期人們的總體行為�！雹诰褪钦f(shuō)經(jīng)濟學(xué)理論能對于事物解決方法論的問(wèn)題上予以幫助，可以用經(jīng)濟學(xué)理論對于個(gè)人的假設應用在公共政策的分析制定和執行方面。從20世紀60年代開(kāi)始，經(jīng)濟學(xué)理論尤其是關(guān)于個(gè)人理性假設理論對于政府各個(gè)方面影響日益加深。但也存在一個(gè)問(wèn)題就是政府的公共性和政治性與個(gè)人的個(gè)體性和“自利性”之間的矛盾。
而對于私營(yíng)部門(mén)，是和公共部門(mén)共同構成整體社會(huì )組織的兩大部門(mén)之一。私營(yíng)部門(mén)管理對于公共管理的影響可以說(shuō)是在理論和時(shí)間上都有其表現。例如公共部門(mén)對僵化的韋伯模式的改變而向更具彈性的管理形式的轉變是借鑒經(jīng)濟學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)的做法，公共部門(mén)采納私營(yíng)部門(mén)中的人事管理制度包括在組織中推行激勵機制和其他不同的制度。當然，這些技術(shù)不能說(shuō)絕對是私營(yíng)部門(mén)的技術(shù)，但是來(lái)源于私營(yíng)部門(mén)。作為公共管理的理論基礎，私營(yíng)部門(mén)管理與公共管理有所不同而使公共管理借鑒私營(yíng)部門(mén)遭受批評。如其對象范疇不同：公共大眾和個(gè)人、小集體。有人認為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)大所不同，因而私營(yíng)部門(mén)的管理與公共部門(mén)的運作并沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)性。作為與私營(yíng)部門(mén)最大差異點(diǎn)，公共部門(mén)在確定目標和測量結果方面都有特別的困難而不能在此方面過(guò)多借鑒私營(yíng)部門(mén)，并且公共部門(mén)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共性和非排他性都與私營(yíng)部門(mén)有很大差別，這也是私營(yíng)部門(mén)管理和公共部門(mén)管理或許的確存在本質(zhì)的差別從而造成爭議。
三、“經(jīng)濟人”的假設之爭
鑒于新的公共管理的經(jīng)濟學(xué)基礎較為抽象和復雜，有必要略為詳述。以上述及經(jīng)濟學(xué)理論對于公共管理的支持，但也有著(zhù)對于此的批評和爭議。批評主要體現在兩大問(wèn)題上：一是認為經(jīng)濟學(xué)本身就是一種有瑕疵的社會(huì )科學(xué)，因而它在政治中的運用也是有瑕疵的;二是認為經(jīng)濟學(xué)作為私營(yíng)部門(mén)運行的基礎是具有效用的，但在政府部門(mén)中的運用則是愚蠢的。
這要從經(jīng)濟學(xué)的一個(gè)基本前提：“經(jīng)濟人”假設說(shuō)起。在傳統行政學(xué)研究中，“經(jīng)濟人”假設是大公無(wú)私的，是利他主義者。但在這里有一個(gè)矛盾，就是人如果進(jìn)入公共組織就成為大公無(wú)私者，如果進(jìn)入私人組織成為利己主義者，顯然這是不現實(shí)的。后來(lái)的“政府失靈”就有力地證明了這一點(diǎn)。政府的低效率、自我膨脹和“尋租”行為就說(shuō)明了行政人員是有“自私”的動(dòng)機的。在對此批判基礎上，公共管理的“經(jīng)濟人”假設認為人是趨利避害的，是“追求自身利益最大化，同時(shí)包含利他的意蘊”，從而也出現了以布欽南為代表的公共選擇理論。但是對于不同國情的國家不會(huì )有完全相同的公共管理理論，那么哪種“經(jīng)紀人”假設適合我國的公共行政和公共管理呢?有人主張趨利避害為核心的“經(jīng)濟人”假設應作為我國公共管理的邏輯起點(diǎn)，并用相應的制度和機制約束公共組織和組織人員;有人認為我國作為以集體主義為傾向的國家應倡導“集體主義功利性和公共性”③為核心的“經(jīng)紀人”假設。筆者認為以公有制為主的經(jīng)濟基礎的我國，以發(fā)展社會(huì )主義為目標，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的同時(shí)出現很多問(wèn)題的情況下，應把我國“經(jīng)濟人”的假設定位在公共性方面，并輔以完備的約束機制。
四、民主與效率之爭
由于公共管理理論基礎的決定作用和政府職能的履行，公共管理理論和實(shí)踐上歷來(lái)有兩種傾向：民主與效率。在美國行政思想史上，一直存在著(zhù)憲政主義和管理主義兩種傾向。前者關(guān)注社會(huì )公正、平等、民主、回應性等;后者則關(guān)注效率。亞歷山大漢密爾頓和托馬斯杰斐遜分別作為兩種傾向的代表。這種現象具有民主與效率之爭的代表性。并且這兩種傾向在公共管理歷史上呈現鐘擺現象。
民主、公平與效率一直存在矛盾。因政府的職能的履行和擴展與提供公共商品和服務(wù)使效率主導了早期公共行政領(lǐng)域理論研究和實(shí)踐，效率標準成為公共管理運作成功與否的主要衡量標準，這就不可避免地與評價(jià)公共管理工作的其他標準――民主原則和正義原則――相抵觸。然而對于效率標準的毫無(wú)保留地接受就會(huì )產(chǎn)生許多問(wèn)題。例如決策的個(gè)人專(zhuān)斷、社會(huì )的貧富分化加劇等等。馬歇爾迪莫克就描繪了一幅合乎人之本性、更具人之常情的管理圖景，他認為機械的效率只能是“冷冰冰的、缺乏人性的算計，而成功的行政管理是富有熱情的、生氣和人性的管理活動(dòng)�！睂φぷ魅藛T來(lái)說(shuō)，“滿(mǎn)足公眾的共同需求就是對他們行動(dòng)的最終檢驗和評價(jià)�！雹茏鳛橄碛泄矙嗔�，服務(wù)公眾利益的公共管理如一味追求效率，就會(huì )失于對民主、公眾、平等的表達。對于我國，更應在現階段的現實(shí)下追求效率的同時(shí)，注意公共管理的民主和公正。
五、公共部門(mén)角色之爭
公共部門(mén)角色其實(shí)就是公共部門(mén)尤其是政府應該干什么，不應該干什么，主要是政府職能問(wèn)題。這一問(wèn)題自過(guò)去到現在一直有著(zhù)爭議。在不斷的發(fā)展和膨脹下，公共部門(mén)成為了一個(gè)“巨物”，“從搖籃到墳墓”形象地描繪了其無(wú)所不在的深刻影響，也形成了“大政府、小社會(huì )”的局面。20世紀70年代到80年代，由于經(jīng)濟學(xué)家對政府規模和活動(dòng)范圍的抨擊，使最好的政府就是最小的政府這一觀(guān)點(diǎn)日益風(fēng)行。促使人們重新認識和評價(jià)公共部門(mén)的角色和職能。爭論的焦點(diǎn)一直是政府在經(jīng)濟方面的作用：“政府是否提供財貨和服務(wù)?是否應將其中一部門(mén)移交市場(chǎng)部門(mén)?它是否應該管制或在多大程度上管制?對于這些問(wèn)題的爭論，事實(shí)上就是政府職能的合理配置問(wèn)題”⑤。
新的公共管理要求政府改變角色，改變中央計劃，允許經(jīng)濟自由化，對公共企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化或公私合營(yíng)，并對政府的管理進(jìn)行改革，包括行政體制改革和政治上有限的“讓步”。但新公共管理的內容之一改變政府職能，縮小政府規模建立“小政府”并非說(shuō)是無(wú)限地削弱政府，而是要求“政府要發(fā)揮新的、不同的作用――不是作為唯一的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者”⑥。但公共管理政府角色的原則對于很多國家尤其是發(fā)展中國家公共部門(mén)中的運用還是存在一些問(wèn)題。例如，新公共管理的基礎是將市場(chǎng)原則運用于公共政策和公共管理，它是和精簡(jiǎn)政府、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)相聯(lián)系的，但采用市場(chǎng)和公共管理的方法與使市場(chǎng)正常運轉是不同的事情，市場(chǎng)化的轉變可能導致腐朽的嚴重及缺少健全完善的法律制度對于市場(chǎng)的管理等等。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，“官僚制”可說(shuō)是在我國還很重要，對于這些新的原則和要求我國是否適應，如應用會(huì )有哪些問(wèn)題，這都是值得研究和考慮的。
因此，對于政府角色爭論的結論就是，沒(méi)有普遍使用的政府角色理論，而每個(gè)國家在對本政府角色定位時(shí)，必須考慮本國國情，找到適合自己政府的運行模式和政府角色定位，以有效提升政府能力。
席卷全球的公共管理變革在一定意義上說(shuō)，完全改變了政府管理的理念。事實(shí)上，面對新世紀的挑戰，世界各國都在重新思考政府問(wèn)題。我國公共管理的目的是維護和實(shí)現人民群眾的根本利益。江X民在十六大報告中講到政治建設和政治體制改革方面時(shí)說(shuō)：“共產(chǎn)黨執政就是領(lǐng)導和支持人民當家做主，最廣泛動(dòng)員和組織人民群眾依法治理國家和社會(huì )公共事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實(shí)現人民群眾的根本利益�！雹呶覀儾荒芤晃度P(pán)批判傳統行政管理而全面宣揚新公共管理，應在我國公共管理的實(shí)踐中借鑒公共管理變革的國際經(jīng)驗，結合我國國情，并保持與國際接軌，使公共管理在促進(jìn)中國社會(huì )主義建設過(guò)程中發(fā)揮其應有的積極作用。
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