淺論社會(huì )組織在海洋公共管理的作用論文
１海洋公共管理中社會(huì )組織與政府的關(guān)系
海洋公共管理中的社會(huì )組織是指致力于實(shí)現海洋公共管理目標、提高海洋公共管理效率的非政府的、非營(yíng)利性的、公益性的、介于政府和市場(chǎng)之間的具有一定獨立性的第三方組織。本研究所提到的社會(huì )組織均是指海洋公共管理中的社會(huì )組織。關(guān)于海洋公共管理中的社會(huì )組織與政府的關(guān)系，目前主要有“伙伴關(guān)系”和“合作關(guān)系”等觀(guān)點(diǎn)。社會(huì )組織與政府是合作雙贏(yíng)的伙伴關(guān)系，社會(huì )組織與政府之間具有共同的理念和價(jià)值觀(guān)，二者在為社會(huì )提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)這一目標取向上是一致的［１］。社會(huì )組織能夠與政府優(yōu)勢互補，在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自不同的獨特作用，社會(huì )組織協(xié)助政府將服務(wù)滲透管理，將管理寓于服務(wù)中。在海洋公共管理中，政府的行動(dòng)價(jià)值取向是最大限度地促進(jìn)海洋公共利益的實(shí)現，社會(huì )組織和政府在服務(wù)對象和實(shí)現公共利益最大化的行動(dòng)理念上具有共同的追求。伴隨著(zhù)社會(huì )公共事務(wù)的日益復雜，在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的領(lǐng)域需要帶有自愿性質(zhì)的社會(huì )組織去發(fā)揮作用。而且社會(huì )組織在體制上獨立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機制上不依賴(lài)于政府，在組織上獨立于政府，且是面向受益者的社會(huì )服務(wù)機構。所以二者具有合作、伙伴的政治基礎和現實(shí)可能。這一觀(guān)點(diǎn)提供了社會(huì )組織在海洋公共管理中生存和發(fā)展的可能性及其獲取社會(huì )資源的合法性。
２社會(huì )組織作為海洋公共管理主體的正當性
海洋公共管理的公共性要求政府要作為海洋公共管理的核心主體，海洋公共管理理應成為政府的一項重要職責。而公共管理理論認為，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府的作用總是有限的，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的政府應該是職能有限的有限政府，而不是計劃經(jīng)濟條件下的包攬一切的全能政府，政府能做和應做的是那些市場(chǎng)和社會(huì )不能做或不愿做的事情，以彌補市場(chǎng)和社會(huì )調節的不足，解決市場(chǎng)和社會(huì )機制的失靈問(wèn)題，其主要職能是向社會(huì )提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府海洋公共管理的有限性表現為作用范圍的有限性、作用方式的有限性和資源的有限性［２］。由于作為海洋公共管理最終指向物的海洋生態(tài)系統的特殊性和海洋環(huán)境、海洋資源的特殊性，以及作為海洋公共管理客體的海洋實(shí)踐活動(dòng)的特殊性，市場(chǎng)失靈的現象更加普遍和突出，相對于陸域及其實(shí)踐活動(dòng)，更加需要政府的管理、干預。同時(shí)也要清楚地認識到，政府在海洋公共管理方面的作用也是有限的，海洋公共管理中的政府也應該是有限政府。因此，在強調加強政府海洋公共管理的過(guò)程中，同樣應該遵循有限政府的思路，將部分政府職能轉移到社會(huì )組織。社會(huì )組織在體制上獨立于政府，不受政府直接管轄，因而在決策機制上不依賴(lài)于政府，在組織上獨立于政府，且是面向受益者的社會(huì )服務(wù)機構。社會(huì )組織的志愿公益性體現其主要資源來(lái)源于社會(huì )，是通過(guò)志愿服務(wù)和社會(huì )捐贈形成的，志愿服務(wù)是非營(yíng)利社會(huì )組織所特有的社會(huì )資源。社會(huì )組織所運作的資產(chǎn)則主要通過(guò)志愿性的社會(huì )捐贈和志愿服務(wù)形成，這種公益產(chǎn)權是基于捐贈和志愿服務(wù)形成的、面向提供各種公益性或互益性服務(wù)的特殊的產(chǎn)權形式，來(lái)源于社會(huì )并用之于社會(huì )，其運作管理要接受社會(huì )的監督。由于政府的有限性，以及海洋方面的特殊性，社會(huì )組織相對于政府更具有專(zhuān)業(yè)性。正是由于社會(huì )組織的非政府性和公益性和專(zhuān)業(yè)性，保證了其在海洋公共管理中更加公正、有效地發(fā)揮其作用。
３社會(huì )組織在海洋公共管理中的作用
隨著(zhù)海洋世紀的發(fā)展，公共需求快速增長(cháng)和公共服務(wù)供給的嚴重不足已成為海洋公共管理中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。在此情況下，除了通過(guò)加快建立服務(wù)型政府，更重要的是必須充分發(fā)揮社會(huì )組織在海洋公共管理中提供公共服務(wù)的重要作用，才能有效地提高海洋公共服務(wù)供給的數量和質(zhì)量。隨著(zhù)人的發(fā)展越來(lái)越趨于個(gè)性化，對海洋公共產(chǎn)品的需求也越來(lái)越呈現多樣化和差異化特征。當下海洋公共需求的不斷增長(cháng)，尤其表現于個(gè)性化海洋公共需求的不斷增長(cháng)。但是，政府作為公共產(chǎn)品的單一提供者，要對全體社會(huì )成員負責，其服務(wù)趨向于普遍性，這就使它很難對社會(huì )的多元化、個(gè)性化的需求作出及時(shí)、恰當的反應，倘若沒(méi)有其他主體的參與，很難滿(mǎn)足這些數目巨大、種類(lèi)繁多、彼此沖突的“局部性”公共需求。政府在滿(mǎn)足社會(huì )海洋多元需求方面的弱點(diǎn)，恰好是社會(huì )組織的優(yōu)勢，因為社會(huì )組織本身就是海洋社會(huì )需求和利益格局多元化的產(chǎn)物。
當前，在海洋利益集團開(kāi)始形成、利益主體和社會(huì )結構多元化已成為基本現實(shí)的情況下，不同的社會(huì )組織反映不同的具體利益要求，彌補政府在滿(mǎn)足社會(huì )多元需求方面的不足。社會(huì )組織由于根植于民間，比起政府更能了解服務(wù)對象的特殊需要，而且，更容易看到服務(wù)對象之間，以及不同需求之間的關(guān)聯(lián)性，可以更有效地傳達民眾的確實(shí)需求。社會(huì )組織公共服務(wù)供給效能來(lái)源于其組織本身的獨特性。社會(huì )組織具有民間性、非營(yíng)利性、志愿性和公益性等基本特性，這些組織屬性決定社會(huì )組織在提供公共服務(wù)上具有接近群眾、成本低和效率高的優(yōu)勢［３］。一是社會(huì )組織的民間性使得其更接近基層民眾，對基層多元化的需求能作出更快捷的回應，從而降低兩者之間的交易成本；二是社會(huì )組織的志愿性使得它在資源的輸入上，除政府的財政支出外，主要依靠志愿者和社會(huì )捐贈，比政府和企業(yè)更能有效組合運用社會(huì )各方面的資源，具有更低的生產(chǎn)成本效應；三是社會(huì )組織是非營(yíng)利性和公益性的組織，它所倡導的是積極的公民精神，這種精神強調公民應積極主動(dòng)地介入公共事務(wù)，對社會(huì )要承擔個(gè)人的道德責任和有利他主義的精神，這一共同的價(jià)值取向使其更致力于投身公益事業(yè)，既降低了組織動(dòng)員成本，又提高了供給效率。因此，社會(huì )組織參與公共服務(wù)供給，不僅可以增加社會(huì )總勞力的產(chǎn)出，擴大公共服務(wù)的輸出渠道，還能減輕政府人力財力的壓力，避免公共部門(mén)體制遲緩和無(wú)效率的弊端，擴大提供公共服務(wù)的效率和效果。隨著(zhù)海洋公共管理中公共需求的變化，不同海洋利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會(huì )引發(fā)一系列的社會(huì )問(wèn)題，加大社會(huì )風(fēng)險程度。當前在海洋公共管理中，由于缺乏各種海洋利益群體有組織、有理性地表達自己具體利益的機制，導致了許多利益沖突事件的發(fā)生。
近年來(lái)，有些地方由于海洋經(jīng)濟利益關(guān)系處理不當引發(fā)的社會(huì )矛盾和沖突，往往與當地政府直接介入海洋經(jīng)濟活動(dòng)、充當一方利益主體的代表有直接關(guān)系。要有效地化解日益突出的社會(huì )矛盾，協(xié)調平衡各方面的利益，整合好社會(huì )關(guān)系，就需要社會(huì )組織從中調停，充當各個(gè)不同社會(huì )群體的利益表達、利益協(xié)調和利益均衡的重要渠道。在此基礎上才能形成社會(huì )信任、社會(huì )諒解和社會(huì )合作，避免社會(huì )沖突。在利益主體多元化的情況下，政府不可能直接面對單個(gè)的個(gè)人來(lái)解決他們遇到的矛盾和問(wèn)題。因此，無(wú)論是國家和企業(yè)之間、還是國家和個(gè)人之間，或是企業(yè)之間都需要社會(huì )組織充當聯(lián)系的紐帶和溝通的橋梁。因為有社會(huì )組織是反映社情民意和上情下達的雙向溝通渠道，就可以通過(guò)談判協(xié)商有效而規范地解決海洋公共管理中的矛盾和問(wèn)題。所以充分發(fā)揮社會(huì )組織在整合社會(huì )關(guān)系中的橋梁和紐帶作用，不僅有利于協(xié)調平衡海洋公共管理中的各種復雜具體的利益關(guān)系，有助于改善政府與社會(huì )之間的關(guān)系，有利于化解社會(huì )危機因素，而且還為人們參與社會(huì )管理提供了渠道，這都會(huì )有效地推進(jìn)和諧社會(huì )的建設。社會(huì )組織在協(xié)調和解決不同利益主體之間的矛盾、整合復雜的利益關(guān)系中起到至關(guān)重要的作用。
社會(huì )組織通過(guò)社會(huì )組織的協(xié)調行動(dòng)抵制惡性競爭、非理性的大眾行為和過(guò)激行為，而且能夠通過(guò)政府部門(mén)進(jìn)行溝通、協(xié)商、談判，謀求共同利益，進(jìn)而有效地緩和海洋公共管理中不同利益主體之間的利益沖突，從而整合復雜的利益關(guān)系。社會(huì )組織從事有關(guān)海洋方面的研究、教育和有關(guān)國家海洋政策、法規的傳播。社會(huì )組織通過(guò)各種大眾媒體向大眾傳遞其主張和其認為有價(jià)值的信息，引起大眾的注意，提高大眾認識水平，影響大眾觀(guān)點(diǎn)和傾向［４］，從而提高公民的海洋素質(zhì)。因為理想而激發(fā)出潛能可以使一個(gè)人在全神貫注中義無(wú)反顧地投入［５］，其經(jīng)驗是開(kāi)放性的，而非封閉性的，他能較清楚地感知個(gè)體內部或外在環(huán)境的任何刺激或影響，因此塑造出良好的認知能力和感受力。社會(huì )組織通過(guò)對成員的約束和管理，激發(fā)了社會(huì )與個(gè)體的潛能［６］，有力地提升了現代公民的海洋素質(zhì)。社會(huì )組織可以看做是公民自身教育的學(xué)校，是公民素質(zhì)培育的媒介體。公民在組成社會(huì )組織的過(guò)程中，在管理和運作社會(huì )組織中會(huì )逐漸實(shí)現開(kāi)發(fā)自我的功能，形成公民自我成長(cháng)社會(huì )化的現象。也就是說(shuō)，社會(huì )組織的成員在參與社會(huì )組織的過(guò)程中，經(jīng)由社會(huì )化的漸進(jìn)過(guò)程，逐步把組織的價(jià)值觀(guān)和規范內化于自我實(shí)現，學(xué)會(huì )如何履行相應責任的組織內義務(wù)。這樣的社會(huì )化過(guò)程，能夠有效地培養公民的綜合素質(zhì)和公民性人格，從而實(shí)現對公民個(gè)體和社會(huì )潛能的開(kāi)發(fā)與激勵，使社會(huì )的發(fā)展充滿(mǎn)活力［７］。
因此，在海洋公共管理中，社會(huì )組織能夠提供激發(fā)公民潛能、儲備經(jīng)驗、實(shí)現理想的功能。社會(huì )組織有力協(xié)助了在個(gè)人激發(fā)潛能、實(shí)現理想的過(guò)程中成長(cháng)為成熟、積極而充滿(mǎn)活力的現代公民，從而達到進(jìn)一步鞏固公民社會(huì )并促使其持續健康發(fā)展的重要作用。社會(huì )組織是海洋公共管理中公民有序參與、合理表達利益訴求的重要載體公民的海洋素質(zhì)得到提高后，海洋公共管理中的民眾參與能力也隨之增強。社會(huì )組織作為一種實(shí)現民眾意愿，由民眾自發(fā)組成的非營(yíng)利性團體，擔負著(zhù)許多管理和服務(wù)職能，在政府、企業(yè)和公民之間發(fā)揮了重要的作用。公民在海洋公共管理中的有序參與一般表現為公民的集體參與，個(gè)體參與因為意見(jiàn)的分散和非理性往往會(huì )帶來(lái)有序參與的困難。國家與公民社會(huì )的各個(gè)機構分別占有獨立的資源，使得任何一方都不可能完全支配另一方。贏(yíng)得不同組成部分支持的最佳途徑就是培育和引導社會(huì )組織以集體的方式參與，形成利益表達機制，從形式上保證公民參與的制度化、規范化。社會(huì )組織通過(guò)建設性提議、各種形式的利益表達及有序參與，可以充分體現和發(fā)揮出賦權公民、平衡各種社會(huì )力量的作用。社會(huì )組織在海洋公共管理中的一個(gè)重要優(yōu)勢是在于其具有組織性和專(zhuān)業(yè)性。絕大多數社會(huì )組織在成立之初就將自己的目標定位的很明確，并相應設立了一定標準吸納組織成員，有正式的組織機構，有成文的章程、制度和固定的工作人員等，因而能夠進(jìn)行更有效的利益表達。
社會(huì )組織由于是一個(gè)規范性的社會(huì )團體，它在對公民進(jìn)行利益表達時(shí)，往往是在法律的框架內，遵循一定的規則和程序進(jìn)行的，它可以有效地避免單個(gè)人利益表達的盲目性和無(wú)知性，增強利益表達方式的理性化和合法化，代表公民利益的社會(huì )組織可以與政府通過(guò)協(xié)商、對話(huà)等理性的方式來(lái)解決公民的利益訴求，將分散化的非理性參與轉化為組織化的有序參與。這種組織化參與具有目的性、組織性、有序性的特點(diǎn)，其政治行為的影響更大、效果更佳，進(jìn)而大大提高了公民爭取自身發(fā)展所需的各種資源與支持的能力；同時(shí)采取措施促進(jìn)利益表達機制的制度化，疏通一些已經(jīng)淤積的利益表達渠道，有效地拓寬公民利益訴求的渠道，增強利益博弈的影響和實(shí)力，從而促使利益流向的公平，使社會(huì )公共政策吸納反映社會(huì )各群體的利益訴求，化解矛盾和糾紛。海洋公共管理中的社會(huì )組織除了能夠保護公民利益外，還起到橋梁與紐帶的作用：收集公民的意見(jiàn)與要求，使政府及時(shí)了解公民生存狀態(tài)和集體需求。由于這些社會(huì )組織來(lái)自于民間，有效地掌握公民的實(shí)際狀況和切實(shí)需求，并通過(guò)組織內部機制有效協(xié)調不同利益主體的沖突，整合公民的利益，疏導公民的不滿(mǎn)情緒，減緩甚至避免其與政府的直接對抗。
社會(huì )組織通過(guò)組織化的方式將促進(jìn)公民的利益表達機制的形成，從而很好地彌補了當前其他各種利益表達渠道不暢的缺陷，也可以大大避免海洋公共管理中的矛盾激化，維護社會(huì )的穩定，降低社會(huì )運行的成本和社會(huì )發(fā)展的代價(jià)。政府在緊急調動(dòng)國家資源、快速而有力動(dòng)員社會(huì )公眾、統一解決海洋方面的問(wèn)題時(shí)具有絕對的優(yōu)勢，因此政府在處理海洋公共管理中的突發(fā)事件時(shí)具有核心地位。但社會(huì )組織在專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢、靈活反應性、社會(huì )親和力、更低的運行成本等方面的優(yōu)勢非常適合海洋突發(fā)事件范圍廣、專(zhuān)業(yè)性要求強的特點(diǎn)［８］。社會(huì )組織應成為政府指導下的救援力量，充分利用自身親近社區的特點(diǎn)，動(dòng)員市民力量有效并有序地參與救援，成為穩定社會(huì )心理的安撫者［９］。
�。ǎ保┥鐣�(huì )組織來(lái)自民間，對社會(huì )生活的反映最為直接和迅速，尤其是其民間性特征，可以很好地避免政府官僚體系由于科層制帶來(lái)的低效率的弊端，在救災應急中對民眾的需求反應及時(shí)，具有高度的“回應性”特征，能夠克服“政府失靈”的現象。
�。ǎ玻┥鐣�(huì )組織能夠充分匯聚社會(huì )閑置資源，參與應急管理。社會(huì )組織的志愿性和非營(yíng)利性特征，決定了其在號召社會(huì )成員參與救災，貢獻包括人力、救援物資、民間專(zhuān)家、資金等資源的過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)政府組織所無(wú)法發(fā)揮的作用，人們往往基于對社會(huì )組織的信任，不吝于奉獻資源。
�。ǎ常┥鐣�(huì )組織的多樣性特征，決定了其在救災應急中能滿(mǎn)足公眾有異于政府機構的差異性需求，政府應急通常是在緊急情況下統一、大規模供給救災物資，受眾廣，能夠確保廣大民眾的基本生活需求，但也存在難以應對災區民眾差異性需求的問(wèn)題，不同層次和類(lèi)型的社會(huì )組織參與救災應急能夠較好地彌補這一不足。
�。ǎ矗┥鐣�(huì )組織在價(jià)值觀(guān)領(lǐng)域倡導的是無(wú)償奉獻的公益精神，在救災應急過(guò)程中能夠有助于增強民眾的自我凝聚能力，帶動(dòng)普通民眾投身自救和對他人的救助。
�。ǎ担┥鐣�(huì )組織能夠將自發(fā)的集體行動(dòng)在災區最基層協(xié)調起來(lái)，在特定的地域范圍內和瞬時(shí)的時(shí)間期限內，形成維持社會(huì )秩序的力量。
�。ǎ叮┥鐣�(huì )組織能夠帶來(lái)信任。社會(huì )組織是介于政府與民眾之間的橋梁，民眾對無(wú)法把握的政府給予的信任屬于制度信任，而民眾更傾向于將信任給予基于熟人社會(huì )的情感信任。所以，在救災應急中，社會(huì )組織尤其是當地社會(huì )組織更能夠帶給公眾以信任和切實(shí)、直接的幫助［１０］。
４結束語(yǔ)
�。玻笔兰o是海洋的世紀，海洋公共管理的重要性日益凸顯。同時(shí)，隨著(zhù)社會(huì )組織作為公共管理中的重要社會(huì )力量，海洋公共管理也迫切要求社會(huì )組織的參與。社會(huì )組織能夠在海洋公共管理中協(xié)調和整合不同利益主體之間復雜利益矛盾，彌補政府在公共服務(wù)方面的不足，提高公民海洋素質(zhì)并增強公民參與，而且能夠在海洋應急管理中發(fā)揮其不可替代的作用。我們應在正確認識社會(huì )組織對海洋公共管理中的作用的基礎上，充分利用社會(huì )組織的優(yōu)勢，更好地實(shí)現海洋公共管理的目標，提高海洋公共管理的效率。
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