金融危急防范的法律制度研究經(jīng)濟論文
【論文關(guān)鍵詞】金融危機 防范 法律制度
【論文摘要】法律制度是金融穩定的基礎設施,也是金融危機防范的制度化保障,在防范金融危機中具有重要的地位和作用。在分析比較英、美、韓等國家以及巴塞爾協(xié)議中的金融危機防范法律制度的基礎上.可以看出.我國目前防范和化解金融危機的金融法律制度框架雖已初步建立,但有關(guān)法律規定還過(guò)于原則、零散,尚不夠完善。我國應建立健全以《金融穩定法》為龍頭,涵蓋金融監管法律制度、金融危機救助和處置法律制度以及金融生態(tài)法律制度的法律體系,為金融危機防范提供良好的法治環(huán)境
一、問(wèn)題的提出:法律制度在防范金融危機中的地位
金融危機爆發(fā)的原因有經(jīng)濟體制、政治因素等方面的影響,但是從近些年來(lái)發(fā)生金融危機的國家和地區來(lái)看,法制的不健全和不完善是發(fā)生金融危機的重要原因之一。制度經(jīng)濟學(xué)證明,完善有效的制度,尤其是法律制度,在防范和化解金融危機方面起到了不可替代的作用。金融業(yè)天生是一個(gè)高風(fēng)險的行業(yè),金融風(fēng)險可以說(shuō)是其存在和發(fā)展的常態(tài)①金融法律制度的主旨并不是要消滅所有的金融風(fēng)險.而是要將金融風(fēng)險控制在金融監督管理者可容忍的范圍和金融機構可承受的區間內HI。
正是在這個(gè)意義上講,加強法律制度建設是防范和化解金融危機的必由之路。一法律是市場(chǎng)主體資格健全和行為規范化的保障健全的金融市場(chǎng)必須有合格的市場(chǎng)主體。而合格的市場(chǎng)主體本身又包含了主體資格健全和行為規范化兩層含義。
一方面,法律明文規定金融市場(chǎng)主體的準入條件和標準,從而杜絕不健全主體及非法進(jìn)入者對市場(chǎng)秩序的沖擊,避免金融風(fēng)險的制造者。
另一方面,法律的規制、引導、教育等作用可以有效克服主體行為的自發(fā)盲目性,成為自覺(jué)遵守市場(chǎng)“游戲規則”的理性“經(jīng)濟人”.依法規避金融風(fēng)險
(二)法律是金融交易信用的保護器
金融主體間的交易,普遍以契約交易方式完成。契約自身的平等、誠信、等價(jià)有償等特點(diǎn)可以擔當維護交易安全、分擔交易風(fēng)險的重擔。而作為法律制度重要組成部分的契約制度,不僅能使合格交易得到確認,而且還能以法律強制力切實(shí)保障契約的履行.有效避免信用危機形成和誘發(fā)金融危機。
(三)法律是金融穩定的基礎設施和金融危機防范的制度化保障
按照世界銀行(2001)的界定,法律制度是“金融基礎設施”的重要組成部分,是決定金融運行質(zhì)量和金融安全的重要因素。從某種意義上講,金融法律制度的完善是一個(gè)國家或地區金融穩定發(fā)展的基礎.是最基本的層面。金融業(yè)的運行與發(fā)展都是在該基礎層面上的技術(shù)性活動(dòng)。法律制度基礎越牢固、完善,建筑在此層面上的金融活動(dòng)就越穩定.發(fā)生金融危機的可能性就越小,即使發(fā)生危機.法律制度也能夠有效地把損害降到最低②。由此可見(jiàn),健全的法律制度是防范和化解金融危機必要的有效手段
二、他山之石:國際金融危機防范法律制度的分析
(一)發(fā)達國家的金融危機防范法律制度
1.美國。經(jīng)歷1929-1933年金融危機之后.美國為有效地預防金融危機的發(fā)生,建立了一系列的法律制度。(1)建立健全有關(guān)金融法律體系,完善金融危機預防法律制度.維護銀行業(yè)的適度競爭。防范金融風(fēng)險的積累和金融危機的爆發(fā)。(2)建立存款保險制度,恢復存款人市場(chǎng)信心,保障存款人利益,有效�？刂屏私鹑谖C的爆發(fā)。(3)建立合理的傘型監管體制和金融穩定分工協(xié)調機制,在促進(jìn)自由競爭、防范金融危機方面成效明顯。(4)頒布《金融服務(wù)現代化法》,實(shí)現從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)競爭,加強金融服務(wù)業(yè)的競爭,提高其效率和抵御風(fēng)險能力。
2.英國。(1)立法建立良好的金融穩定協(xié)調機制,在維護金融穩定、處理有問(wèn)題金融機構、預防金融危機發(fā)生中發(fā)揮了重要的作用。(2)2ooo年頒布《英國金融服務(wù)法》成立金融服務(wù)局(FSA),創(chuàng )新金融監管模式,以跨行業(yè)單一監管取代分業(yè)多元監管,確保金融業(yè)具有競爭力,確保信息公開(kāi),在防范金融危機方面效果顯著(zhù)。
3.其他歐洲國家的做法。1987年底巴塞爾協(xié)議公布后,法國制定新的監管條例,通過(guò)立法手段促使銀行,尤其是國營(yíng)銀行提高資本充足比率.通過(guò)充實(shí)資本來(lái)預防銀行支付危機的發(fā)生。意大利則效仿法國,采取了一系列增加國營(yíng)銀行資本力量的法律措施。歐洲各國通過(guò)鼓勵提高資本充足率.為銀行穩健發(fā)展奠定良好的基礎。這一切都有助于銀行風(fēng)險的進(jìn)一步降低,加強了對風(fēng)險的控制能力,在危機預防方面起到了重要作用。
4.日本。在經(jīng)歷了20世紀90年代的金融危機之后,日本加強了金融危機防范的法律制度:修改《日本銀行法》,提高El本銀行的獨立性。(2)設立金融監督廳,使政策制訂和執行分離,強化維護金融安全的監督體系。(3)取消分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度,但同時(shí)保持著(zhù)強有力的金融監管。(41完善信息披露法律制度,提高金融機構的經(jīng)營(yíng)透明度。(5)完善相關(guān)法律制度,設立專(zhuān)門(mén)的不良債權回收機構.化解金融危機。(6)完善存款保險制度,對維護公眾信心起到了至關(guān)重要的作用。
(二)以韓國為代表的發(fā)展中國家金融危機防范的法律制度
韓國接受1997年金融危機的教訓,采取了一系列措施來(lái)維護金融穩定,防止危機重現。(1)在加強韓國(中央)銀行獨立性的同時(shí).先后成立了金融監督委員會(huì )(FSC)和金融監督院(FSS),實(shí)施集中統一監管體制。(2)修改《韓國銀行法》、《存款人保險法》等法律制度,實(shí)行金融結構調整。(3)充分發(fā)揮韓國資產(chǎn)管理公司fKAMCO)重要功能.提供金融機構重組所需資金支持。(4)建立良好的會(huì )計制度,完善了信息披露制度、信用評估體系以及金融機構市場(chǎng)退出體系,為韓國金融危機防范奠定了良好的制度基礎。
墨西哥金融危機發(fā)生以后.在國內融資方面。拉美一些國家不斷完善和補充有關(guān)直接融資、債券和股票市場(chǎng)方面的法律制度,其目的是運用法律手段為本國經(jīng)濟的增長(cháng)提供穩定和可靠的發(fā)展基金,改變過(guò)去主要依靠外資,特別是短期資本支撐經(jīng)濟的局面。其他新興市場(chǎng)國家尤其是發(fā)生過(guò)金融危機的馬來(lái)西亞、泰國、巴西、阿根廷等國在預防金融危機方面也采取了類(lèi)似的措施,加強了對金融危機法律防范制度的建設。
(三)新巴塞爾協(xié)議中防范金融危機的有關(guān)規定
新的巴塞爾協(xié)議的核心內容一是更新了最低資本要求,將市場(chǎng)風(fēng)險和操作風(fēng)險也納人了風(fēng)險資產(chǎn)的計算范疇.從而更能反映銀行資產(chǎn)所面臨的真實(shí)風(fēng)險狀況。二是從外部監管的角度督促銀行保持資本充足性要求和完善內控機制,防止將來(lái)可能產(chǎn)生的危機因素。三是引入市場(chǎng)約束規則,建立銀行強制披露信息制度,迫使銀行有效配置資金,保持金融體系的安全性與穩健性。四是強調對銀行業(yè)進(jìn)行全方位的風(fēng)險監控,將建立銀行業(yè)監管的有效系統作為實(shí)現有效監管的重要前提,并注重建立銀行自身的風(fēng)險防范約束機制。
(四)各國金融危機防范法律制度以及巴塞爾協(xié)議有關(guān)規定的啟示
1.運用法律手段防范金融風(fēng)險.建立金融穩定法律體系,用立法推動(dòng)金融改革。各國金融實(shí)踐證明:沒(méi)有法律規范,不依法進(jìn)行強有力的金融監管.就不會(huì )有良好的金融秩序和金融安全。
2.建立金融危機防范和協(xié)調法律機制,制定中央銀行與其他監管部門(mén)金融穩定協(xié)調機制,整合監管力量.合力應對金融危機。
3.建立存款保險制度,保護存款人利益和維護金融秩序的穩定,阻斷金融風(fēng)險的傳播。
4.實(shí)行功能監管,加強對金融控股公司監管,改革完善銀行、證券、保險業(yè)等金融監管法律制度,防范金融危機的發(fā)生。.
5.強化信息披露制度,加強市場(chǎng)紀律的約束.要求金融機構披露真實(shí)可靠的信息。預防金融危機發(fā)生。
6.優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境,加快社會(huì )信用體系建設,維護金融市場(chǎng)秩序。,
三、風(fēng)險與挑戰:我國金融危機防范法律制度的現狀和存在問(wèn)題
目前,我國以《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》為核心的金融穩定法律制度已初步建立.防范金融危機的立法建設不斷加強。但是,現行法律關(guān)于維護金融穩定、防范金融危機的規定過(guò)于原則、零散,還沒(méi)有形成一套完整的防范化解金融危機的法律體系。具體表現為以下幾方面問(wèn)題:
1.缺乏統一完整的金融穩定法律體系�！吨袊嗣胥y行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《證券法》、《保險法》關(guān)于防范金融危機、維護金融穩定的規定比較籠統.金融監督管理協(xié)調機制操作規范亟待完善和細化。主要法律規定的缺失,導致金融危機的防范缺乏完善的制度性安排。
2.金融監管法律制度存在缺位和錯位。一是從機構監管到功能監管的轉變不充分,制度尚需完善,既存在監管職能重疊、過(guò)度監管、阻礙金融創(chuàng )新的問(wèn)題,也存在監管不足,形成真空,造成放任金融風(fēng)險的可能。二是跨市場(chǎng)跨行業(yè)監管法律制度缺失,一些潛在風(fēng)險缺乏有效控制。三是現行監管法律制度過(guò)于強調監管機關(guān)法定權威的運用.疏忽了銀行內部控制和同業(yè)自律機制的兼用,無(wú)法有效發(fā)揮其引導風(fēng)險內控制度的功能。
3.金融危機應急與救助法律制度缺失。主要表現在:一是最后貸款人制度存在拯救標準不明確、救助工具單一、缺乏清晰配套措施等缺陷。二是對危機銀行接管與并購制度很不完善,使銀行接管、并購缺乏法律規制。三是沒(méi)有形成國際金融風(fēng)險防范的法律機制,不能適應金融服務(wù)市場(chǎng)國際化和金融業(yè)競爭加劇的需要,無(wú)法抵御跨國傳導的金融危機。四是缺乏存款保險制度,易引起公眾恐慌,出現存款擠兌。
4.征信管理法律制度缺失。在我國,信用風(fēng)險仍然是金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險。目前我國征信管理法律欠缺,對信用風(fēng)險缺乏法律約束,另外,對金融詐騙和違反金融管理秩序犯罪懲罰的法律制度也存在缺陷,使金融詐騙行為的違法成本過(guò)低,導致風(fēng)險最終轉嫁給金融機構。
5.金融機構和企業(yè)市場(chǎng)退出的法律制度不完善。一方面,企業(yè)破產(chǎn)法律制度建設嚴重滯后,難以充分維護金融機構債權人合法權益,一定程度上致使金融機構不良資產(chǎn)大量滋生和積累,無(wú)法滿(mǎn)足金融機構防范風(fēng)險的需求。另一方面,金融機構破產(chǎn)法律制度嚴重缺失,不利于化解金融風(fēng)險。目前,我國對金融機構市場(chǎng)退出缺乏統一完整的法律規定,一些有問(wèn)題金融機構無(wú)法按照市場(chǎng)原則實(shí)現穩定退出,進(jìn)行及早處置,使風(fēng)險控制缺乏法律框架下的約束,容易導致金融風(fēng)險積聚,影響整個(gè)金融系統的穩定。
四、未來(lái)展望:對我國金融危機防范法律制度的建議
完善金融危機防范的制度建設,重點(diǎn)要加強金融立法工作,建立健全各項法度。我國應建立以《金融穩定法》為龍頭,以金融監管法律制度、金融生態(tài)環(huán)境法律制度、金融危機救助和處置法律制度等為輔助的金融危機防范法律制度體系。
(一)健全完善法律體系,為金融危機防范提供良好法治環(huán)境盡快制定《金融穩定法》,作為維護金融穩定、防范和化解金融危機的母法。借鑒其他國家良好的立法例,提高立法技術(shù),修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等金融基本法。既要鼓勵金融創(chuàng )新.又要加強對金融危機的防控。對現行金融危機防范法律進(jìn)行修改、清理和整合,使之與WTO協(xié)議和附件等國際慣例接軌,防范國際性金融危機的入侵。
(二)完善金融監管法律制度,依法規制行政權力一是實(shí)現機構監管向功能性監管的轉變.通過(guò)立法減少公權力對金融市場(chǎng)的違法和不當干預:二是建立完善金融穩定和金融監管協(xié)調合作機制;三是制定《金融控股公司法》,防范跨行業(yè)跨市場(chǎng)金融危機;四是完善行業(yè)協(xié)會(huì )立法,發(fā)揮自律監管作用;五是建立跨國性金融危機的“防火墻”制度。
(三)建立健全金融危機救助和處置法律制度一是建立完善金融危機預警制度,強化信息披露法律制度;二是制定金融危機應急處置法,明確危機應對、處置和救助法律程序;三是加快《存款保險條例》制定步伐,構建適合我國國情的存款保險制度,健全金融安全網(wǎng):四是制定金融機構破產(chǎn)法和并購法,把金融機構市場(chǎng)退出納入法制軌道:五是建立投資者補償機制,促進(jìn)投資者風(fēng)險意識的形成。
(四)健全有關(guān)金融生態(tài)環(huán)境的法律制度.為金融生態(tài)發(fā)展營(yíng)造良好的法律環(huán)境以加強征信管理立法為中心,建立健全金融生態(tài)法律制度建設,盡快出臺《征信管理法》,修改《刑法》關(guān)于金融犯罪的有關(guān)規定,加大對不守信用者的懲治力度,防范和化解信用風(fēng)險,使金融債權安全受到法律保障。完善金融機構的公司治理結構,加強內控制度建設,消減金融風(fēng)險產(chǎn)生的內因。通過(guò)立法鼓勵發(fā)展直接資本市場(chǎng),分散金融風(fēng)險點(diǎn)。
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