記者在多地調研了解到，全國仍有200多個(gè)應撤未撤的分中心人、財、物相對獨立，業(yè)務(wù)不規范，監管不到位，部分已啟動(dòng)改革單位定位模糊、職能不清，造成公積金管理機構運轉混亂。
針對公積金制度逐漸暴露出功能弱化等多方面問(wèn)題，相關(guān)的改革又明顯遲滯，業(yè)內人士呼吁，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大勢，加快推進(jìn)公積金制度改革，使其能為解決我國住房問(wèn)題提供更多助推力。
現行制度存“先天缺陷”
《住房公積金管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)規定，住房公積金是指單位及其在職職工繳存的長(cháng)期住房?jì)�，住房公積金的管理實(shí)行“住房公積金管理委員會(huì )決策、住房公積金中心運作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲、財政監督”的原則，由央行制定存貸款利率，住房和城鄉建設部履行行政監督。然而，這一制度安排存在如下“天然缺陷”：
首先，各地公積金管理中心定位是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨立的事業(yè)單位，難以有效履行公積金運營(yíng)的職能。“這一定位難以構建與公積金運營(yíng)相適應的法人治理結構，難以提供公積金運營(yíng)的資本金約束，難以強化激勵約束機制。”上海財經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所常務(wù)副所長(cháng)陳杰說(shuō)，多地公積金管理中心已成為政府附庸并嚴重行政化，存在“政企不分、政事不分”;由于沒(méi)有資本金要求，公積金業(yè)務(wù)風(fēng)險可能釀成虧損、破產(chǎn)，引發(fā)信用危機和社會(huì )危機。
其次，住房公積金管理委員會(huì )的決策和監督職能虛設。公積金管委會(huì )由政府及人民銀行等有關(guān)部門(mén)負責人、職工代表及單位代表組成。業(yè)內人士表示，由于人員的選拔不夠公開(kāi)公平，使得管委會(huì )決策實(shí)質(zhì)上成為政府部門(mén)決策，同時(shí)，對其激勵約束不足，難以確保決策的科學(xué)性，而且人員更換頻繁，許多地方管委會(huì )決策形同虛設。
再次，住房公積金的法律地位、法律關(guān)系界定不清。中南財經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(cháng)張東說(shuō)，由于《條例》未做出清晰界定，公積金管理中心是否可以自主處置公積金財產(chǎn)，作為非金融機構從事借貸融資是否非法集資，繳存人是否可以自由存款取款。
此外，住房公積金監督機制不健全�！稐l例》規定，住房公積金要接受住房公積金管委會(huì )、存儲銀行和財政部門(mén)的監督。業(yè)內人士表示，管委會(huì )既沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力執行監督;而銀行只關(guān)心公積金的存款規模和沉淀資金，不承擔任何風(fēng)險或托管人責任。同時(shí)，由于公積金運行的專(zhuān)業(yè)化、封閉化，使得財政部門(mén)缺少監督能力，上級監督太遠，同級監督太弱。
最后，繳存人利益無(wú)法得到保障。張東認為，從目前實(shí)際情況看，公積金管理架構似乎是按照信托模式構建的，但繳存人卻無(wú)法獲得與公積金運營(yíng)相關(guān)的參與權、知情權和增值收益權;繳存人的長(cháng)期儲蓄只能獲得活期利息。
公積金改革遭遇利益阻撓
完善公積金制度的重要性顯而易見(jiàn)。但調研中，記者感受到一種明顯反差，一方面，各地高校、研究機構、管理人士等近年來(lái)不斷進(jìn)行關(guān)于公積金問(wèn)題的調研和建議，改革呼聲不可謂不強烈;但另一方面，《條例》修改、制度完善工作等卻進(jìn)展緩慢，創(chuàng )新工作更是乏善可陳，“只聞樓梯聲，不見(jiàn)人下來(lái)”。
以《條例》的修改為例。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(cháng)劉洪玉說(shuō)，現行的《條例》是2002年修訂的。十多年來(lái)，房?jì)r(jià)早已翻了幾番，“而近幾年公積金實(shí)質(zhì)性的改革可以說(shuō)沒(méi)有”。近年來(lái)，修訂《條例》呼聲高漲。比如，2011年底，相關(guān)部門(mén)負責人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報;2012年年底，相關(guān)部門(mén)再次提出2013年要完成條例修訂工作;進(jìn)入2014年以來(lái)，這依然是相關(guān)部門(mén)的工作重點(diǎn)。公積金制度功能弱化，相關(guān)條例又修訂艱難，以至于有一些觀(guān)點(diǎn)甚至認為，公積金制度可以廢除了。
陳杰說(shuō)：“目前情形下，基于政府強制儲蓄的住房公積金，還有沒(méi)有單獨存在的必要，以及如果存在，到底能發(fā)揮什么樣的作用，它的性質(zhì)、功能定位是什么，該如何運行，如何保護繳存人的權益，如何規范管理和防范風(fēng)險，如何與市場(chǎng)經(jīng)濟新形勢、社會(huì )轉型和國家戰略調整相適應等問(wèn)題，都在社會(huì )上產(chǎn)生了很多爭議。”
業(yè)內人士認為，公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調整。一旦改革，將要觸動(dòng)不少利益相關(guān)方。比如地方政府，資金管理權在地方政府，公積金增值收益也作為城市廉租房建設的補充資金上繳財政，一旦對增值收益分配進(jìn)行調整，將觸動(dòng)地方利益。還有經(jīng)辦銀行，公積金歸集和貸款等業(yè)務(wù)都在銀行，這是很大的一筆資金，要提高繳存利率，商業(yè)銀行不會(huì )輕易答應，且還涉及銀監會(huì )和人民銀行等。
制度創(chuàng )新轉型條件成熟
“當前，中國公積金正處在創(chuàng )新轉型的重要時(shí)期，改革是發(fā)展的唯一出路。公積金制度是否能保持生命力，就看是否跟得上經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大趨勢。”上海市住房公積金管理中心主任沈正超的觀(guān)點(diǎn)，在業(yè)內人士中具有代表性。
沈正超、劉洪玉、陳杰等多位業(yè)內人士認為，隨著(zhù)房?jì)r(jià)不斷攀升，住房需求多樣化，公積金制度既面臨著(zhù)功能弱化等挑戰，也面臨著(zhù)發(fā)揮更加有力的住房保障作用等機遇。特別是隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的不斷加快，人口從農村向城市轉移的規模巨大。通過(guò)住房保障幫助進(jìn)入城市就業(yè)的農民成為市民，平穩地融入城市生活，這既對公積金制度適應住房多樣化需求提出了新要求，也對進(jìn)一步提升公積金覆蓋面、完善投資運作模式、加強組織管理等提出了新的要求。
業(yè)內人士認為，目前進(jìn)行制度創(chuàng )新的條件比前幾年要更加成熟。
比如，保障房建設是公積金發(fā)揮更大作用的重要領(lǐng)域。公積金制度作為一項政策性的住房社會(huì )保障制度，今后可強化互助互濟的特點(diǎn)，在解決廣大城鎮中低收入居民的居住困難問(wèn)題方面發(fā)揮更大的作用。再如，住房需求的多樣化也為公積金創(chuàng )造“增量效益”提供了空間。例如，租住房屋在大城市居民住宅消費中的比重越來(lái)越高。“公積金制度的一些作用是商業(yè)銀行所無(wú)法取代的，必須要繼續更好地發(fā)揮出來(lái)。”深圳市住房公積金管理中心主任袁以立說(shuō)。
業(yè)內人士認為，住房公積金制度作為具有中國特色的強制性住房合作金融制度，實(shí)際上綜合運用了國際上較先進(jìn)的解決住房的模式，具有重要意義。當下應加快其創(chuàng )新轉型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和房?jì)r(jià)水平相適應的彈性繳存比例調整機制，健全公積金支持保障房建設和多元化住房消費需求的機制，以更好幫助解決住房問(wèn)題，并體現社會(huì )公平。
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