關(guān)于行政管理現代化評價(jià)系統初探的論文
管理主義式的行政改革，強調理性主義的方法、實(shí)用主義的價(jià)值追求，其最終目標是提高政府管理的質(zhì)量。行政管理現代化評價(jià)系統，是通過(guò)多學(xué)科方法和研究成果對行政管理全過(guò)程進(jìn)行測評和判斷，借助系統的統計、分析及整合，達到客觀(guān)評價(jià)并有效地改進(jìn)政府組織績(jì)效的目的。
一、行政管理現代化評價(jià)系統亟待建立
當今各國政府紛紛推行行政改革，其本質(zhì)是實(shí)現行政管理現代化。要實(shí)現行政管理的現代化,必須在行政管理理念、體制、政策、技術(shù)、行為等各個(gè)方面率先實(shí)行現代化。對行政管理現代化進(jìn)行科學(xué)、客觀(guān)評價(jià)的目的，是通過(guò)創(chuàng )新研究方法來(lái)探求行政管理現代化各個(gè)方面之間的關(guān)聯(lián)和制約關(guān)系，揭示行政管理的客觀(guān)規律，實(shí)現行政管理的法治化、制度化、科學(xué)化和高效化”1]。因此，研究行政管理現代化及其評價(jià)體系、評價(jià)方法，建立科學(xué)合理、操作性較強的行政管理現代化評價(jià)系統，已成為行政學(xué)研究的當務(wù)之急。
第一，隨著(zhù)時(shí)代變遷，政府管理面臨著(zhù)各種矛盾和困境，行政管理現代化成為政府改革模式的自主選擇。當今各國紛紛進(jìn)行行政改革，其原因不盡相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是政府本身面臨一系列窘境，形成行政管理現代化的直接內驅力。自19世紀30年代起，西方各國奉行凱恩斯主義，在市場(chǎng)經(jīng)濟中運用強大的政府干預，使得當時(shí)比較棘手的經(jīng)濟危機、失業(yè)等問(wèn)題在一定程度上得到緩解。但是，隨之而來(lái)的是行政職能膨脹、行政事務(wù)增加、債臺高筑、赤字增大，以及諸如環(huán)保、犯罪等社會(huì )問(wèn)題日益嚴重，暴露出‘低效率”‘低產(chǎn)出”‘低效能”等弊病。政府職能需要重新定位，行政體制需要進(jìn)一步理順,政府效能受到質(zhì)疑,這一切對政府管理提出了前所未有的嚴峻挑戰。二戰以后，特別是80年代以來(lái)，行政改革幾乎進(jìn)入各國政府的議事日程。
第二，公民參與意識增強以及對政府的期望值提高，促使政府必須加快行政管理現代化步伐，以滿(mǎn)足公民對公共服務(wù)的需求。近年來(lái)，公民對與自己密切相關(guān)的教育、社會(huì )保險、住房、環(huán)保、衛生保健等提出了更高的要求，政府管理的效率、效能、質(zhì)量受到空前關(guān)注，這勢必促使政府將行政效率、行政效能、行政責任等納入內在的價(jià)值追求。西方國家推行行政績(jì)效評估，目的是讓公民知道哪些因素影響或有助于提高政府效率，并通過(guò)參與決策，改進(jìn)政府組織績(jì)效。因此，只有通過(guò)實(shí)現行政管理現代化，進(jìn)行制度創(chuàng )新，才能激發(fā)政府結構、功能、運行機制的活力，提高政府效能，增強政府施政和對公民回應的能力。
第三，企業(yè)管理效率和服務(wù)質(zhì)量的提高對政府管理產(chǎn)生強大壓力，政府必須在管理理念、手段和方法等方面率先實(shí)現現代化。企業(yè)化政府”‘以顧客為中心”‘成本一效益”分析等口號不斷出現，正是政府主體迫于政治、經(jīng)濟和社會(huì )壓力而作出的明智選擇，藉此來(lái)提高行政能力。特別是19世紀60年代以來(lái)，計算機技術(shù)的發(fā)展，以及將數學(xué)模型引入行政學(xué)研究，使得政府管理更科學(xué)、更理性，目標更明確。同時(shí)，企業(yè)先進(jìn)的管理理念和實(shí)踐創(chuàng )新也為行政管理現代化提供有益的啟示和借鑒，使對行政管理現代化進(jìn)行評價(jià)成為可能。
要建立的行政管理現代化評價(jià)系統，是由在行政管理活動(dòng)中各種有代表性的重要指標組成的指標體系。它運用科學(xué)的方法對行政管理各個(gè)層面進(jìn)行描述、解釋、評估、監測、預測等，對政府管理的水平和潛力進(jìn)行客觀(guān)衡量、評價(jià)，其評價(jià)結果對于公共政策制定和制度創(chuàng )新具有重要參考價(jià)值。
二、行政管理現代化評價(jià)體系的設計
行政管理現代化評價(jià)系統的有效性在于它能系統、科學(xué)地反映行政管理現代化諸要素的特征及其相互關(guān)系，而評價(jià)指標體系又是整個(gè)評價(jià)系統的核心。筆者認為，在設計行政管理現代化評價(jià)指標體系時(shí)，必須做到:一方面，根據因素分析結果，建立指標體系，科學(xué)地界定指標體系的涵蓋范圍，并使之規范化；另一方面,指標體系結構必須能夠表述行政管理現代化諸要素之間的相互關(guān)系。
建立行政管理現代化評價(jià)指標體系是一項復雜的系統工程，其中，首要的是確定其評價(jià)對象和目標�！坝谡w系不僅僅是它的客觀(guān)結構系統和主觀(guān)結構系統之和，在客觀(guān)結構系統和主觀(guān)結構系統之外（或之間），還存著(zhù)一個(gè)價(jià)值結構的系統�！�2]同行政管理系統的構成相適應，行政管理現代化評價(jià)系統的內容即評價(jià)對象)基本上可以依次界定為以下相互關(guān)聯(lián)、相互制約又各具功能的六大體系：
第一，行政環(huán)境評價(jià)體系。主要測評作用于行政系統的各種因素，如政治、經(jīng)濟、文化、自然、法制環(huán)境等。這些雖然屬于外部性的客觀(guān)因素，但是分析行政環(huán)境與行政管理之間的相互關(guān)系非常重要，因為現代化的政府系統必定和周?chē)h(huán)境相適應并與之協(xié)調發(fā)展。
第二，行政職能評價(jià)體系。主要測評行政管理職責和作用的發(fā)揮，其中包括政治、經(jīng)濟、社會(huì )管理等職能。行政職能是建立行政組織最根本的依據，體現政府存在的合法性基礎，現代化的行政職能必須反映行政管理活動(dòng)過(guò)程的內在規律和本質(zhì)要求。
第三，行政體制評價(jià)體系。主要測評行政權力的配置與組織機構設置，如權力結構、組織機構、領(lǐng)導體制、決策體制、權力運行機制等。行政體制是行政管理職能發(fā)揮的載體，在規范管理行為、行政程序以及進(jìn)行管理控制等方面，發(fā)揮著(zhù)非常重要的作用。
第四，行政執行評價(jià)體系。主要測評行政目標的整個(gè)實(shí)施過(guò)程，包括行政領(lǐng)導、指揮、協(xié)調、監督、反饋等各個(gè)環(huán)節。行政執行是行政管理現代化目標賴(lài)以實(shí)現的途徑，同時(shí)該過(guò)程本身也可以驗證決策的合理性。這一部分設計須以行政管理活動(dòng)的脈絡(luò )為依據，并直接從行政管理活動(dòng)本身出發(fā)進(jìn)行因素分解，建立完整的評價(jià)指標體系。
第五，行政人員評價(jià)體系。主要測評行政績(jì)效的基礎、發(fā)展潛力等可持續發(fā)展因素。行政管理現代化不僅僅單純依靠經(jīng)濟增長(cháng)速度等硬件的累積，它將更注重現有狀態(tài)下行政發(fā)展潛力的培植。行政管理必須強調以人為中心的全面可持續發(fā)展。行政人員的現代化是行政管理現代化的首要內容，行政人員素質(zhì)的提高是行政管理現代化的顯著(zhù)標志，其中包括素質(zhì)結構等因子。
第六，行政效率評價(jià)體系。主要測評政府績(jì)效、行政質(zhì)量與行政效率，如經(jīng)濟、效率、效能、行政發(fā)展等。這些都是衡量行政管理現代化的重要指數，反映了行政管理的直接效果及其前景。
以上體系分析大致勾畫(huà)出整個(gè)行政管理系統�；谝陨险J識并參照、吸納發(fā)達國家的研究成果如美國政府責任委員會(huì )所列指標等），結合我國實(shí)際，可以構建出行政管理現代化評價(jià)指標體系見(jiàn)表1)。
運用該指標體系，就可以在對政府管理的各個(gè)方面進(jìn)行調查、研究、審查和評價(jià)的基礎上，對行政管理活動(dòng)進(jìn)行全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統研究，探究行政管理發(fā)展的客觀(guān)規律，提高政府管理的質(zhì)量和效率；進(jìn)而增進(jìn)人們對行政管理現代化各個(gè)層面的理解和認識，加速行政管理現代化的實(shí)踐進(jìn)程。
三、行政管理現代化的評價(jià)方法
評價(jià)系統的評價(jià)對象確定之后，評價(jià)方法就成為關(guān)鍵。評價(jià)系統的準確性和科學(xué)性在很大程度上取決于評價(jià)方法的信度和效度。對行政管理進(jìn)行評價(jià)歷來(lái)是一個(gè)難題，行政部門(mén)所提供的產(chǎn)品”服務(wù)與技術(shù)產(chǎn)品有一定的差異，往往難以形成一個(gè)公認”的評價(jià)標準。行政管理的復雜性決定了研究問(wèn)題必須采用多學(xué)科方法。A?阿爾蒙德曾強調用體系、過(guò)程和政策來(lái)分析政治產(chǎn)品的方法：體系產(chǎn)品體系維持、體系適應）、過(guò)程產(chǎn)品參與、服從與支持、司法程序的公正）、政策產(chǎn)品福利、安全、自由）[4];達爾則傾向于使用一種多元主義的政治評價(jià)方法。在對多元政治的研究中，達爾使用一種二維的標準來(lái)評價(jià)當代一百多個(gè)政治體系，標準之一是現代國家中公民參與政治過(guò)程的程度；另一標準是個(gè)人或集團為了進(jìn)入和影響決策而彼此競爭的程度。他還用理論依據和評價(jià)方法來(lái)證明多元政治標準的合理性。對評價(jià)系統中指標體系的遴選、評價(jià)對象的界定，特別是評價(jià)方法的選擇，關(guān)系到評價(jià)結果是否客觀(guān)、科學(xué)。
第一，客觀(guān)指標與主觀(guān)指標的選擇。任何一個(gè)評價(jià)系統都必須包含自我主觀(guān)評價(jià)標準與社會(huì )客觀(guān)評價(jià)標準兩個(gè)方面。行政管理是一項復雜的系統工程，其中不可避免地會(huì )涉及到諸多變數和錯綜復雜的關(guān)系，因而可能會(huì )導致對政府績(jì)效的不同判斷和對改革成果的不同評價(jià)；同時(shí)，由于其公共”性質(zhì)，又必須堅持社會(huì )客觀(guān)評價(jià)標準。一般說(shuō)來(lái)，評價(jià)所用的客觀(guān)指標能反映評價(jià)對主觀(guān)的、心理的期望值。由于主、客觀(guān)指標之間存在一定距離,要比較準確地掌握管理過(guò)程中出現的各種實(shí)際情況，就必須將兩者結合起來(lái)。例如，通過(guò)問(wèn)卷調查而得來(lái)的綜合分析報告，加上已有的客觀(guān)指標，將價(jià)值判斷與事實(shí)判斷結合起來(lái)，就可以為決策層提供比較科學(xué)、全面的信息。
第二，參照標準和動(dòng)態(tài)標準的確定。行政管理是一個(gè)復雜的系統，行政行為往往表現出時(shí)空尺度方面的特征。公共機構具有目標多元性和目標彈性的特點(diǎn)，因此，設立評價(jià)標準時(shí)須照顧到行政部門(mén)、行政層級的特殊性。設置參照標準，就是將不同時(shí)間、國家或地區的政府或政府部門(mén)）作單項或綜合比較時(shí)，設定一定的參照值，以利于找出其間差距、異同或原因，權衡優(yōu)劣利弊。而對未來(lái)某一時(shí)期或時(shí)點(diǎn)所達到的規�；蛩剑ㄔ鰷p量、發(fā)展速度、目標等理性預期指標'，就需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，如設置動(dòng)態(tài)比較指標、動(dòng)態(tài)平均指標等。通過(guò)動(dòng)態(tài)數列的變化進(jìn)行比較、判斷、推導，以研究行政現象的發(fā)展，預測行政發(fā)展趨勢，為制訂長(cháng)遠規劃、評估政府能力等提供科學(xué)依據。
第三，定性方法與定量方法的結合�？茖W(xué)系統的方法首先必須是定性和定量相結合。社會(huì )科學(xué)發(fā)展有一個(gè)明顯的趨勢，那就是定量研究。丹尼爾?貝爾視之為社會(huì )科學(xué)獲得新的威望和影響”的原因之一。量的研究方法”（quantitativeresearchmethod)是用數量方式將各種管理現象及人的行為展現出來(lái)，通過(guò)資料搜集、統計、分析對其驗證與解釋的研究方法的總稱(chēng)。其中，關(guān)鍵是根據行政管理系統中直接或間接的關(guān)聯(lián)和制約關(guān)系，建立數學(xué)模型，把各個(gè)組成部分的關(guān)系描述出來(lái)。但是,行政管理中的許多方面難以量化，即使能夠量化，也難以保證政策工具的準確度能達到驗證因果關(guān)系的要求，因此還需要結合運用定性分析的方法。如果借助計算機進(jìn)行核算、識別和仿真，建構定性與定量相結合的評價(jià)體系，就可以保證認識的客觀(guān)性、準確性，這對行政管理系統的全方位、多層次的整體研究將具有非常重要的現實(shí)意義。
然而，行政管理現代化評價(jià)系統是行政學(xué)研究的新領(lǐng)域，是一項專(zhuān)業(yè)性很強的工程。由于種種原因，對于該領(lǐng)域還有待進(jìn)一步認識和理解，對其研究也應該進(jìn)一步加強。一方面，由于行政管理主體和對象的特殊性、復雜性，其中許多變項難以控制。要進(jìn)行資料采集、分析、驗證與解釋等，難度大、工作量大，需要建立一支專(zhuān)業(yè)化的評價(jià)隊伍，這是保證評價(jià)工作發(fā)揮作用的重要前提之一。另一方面，即使在發(fā)達國家，對行政管理進(jìn)行評價(jià)研究尚不多，在我國更幾乎是一片空白，可資借鑒的甚少。本文只是對建立行政管理現代化評價(jià)系統作初步探索，有關(guān)該評價(jià)系統的具體操作及其有效性研究，將另文探討。
從方法論的觀(guān)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，該系統是實(shí)證研究的典范，必須準確地建立評價(jià)標準，精選各種指標、變項，確保評價(jià)結果的真實(shí)性、科學(xué)性。因此，需要進(jìn)行觀(guān)念、思維和理論方法的創(chuàng )新，消除學(xué)科之間有形或無(wú)形的相互隔離的籬笆”實(shí)現學(xué)科之間的相互促進(jìn)、借鑒和交流，為科學(xué)研究提供系統的資料和依據。
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