我國城鎮化指標體系優(yōu)化的必要性分析論文

　　一、引言

　　現階段我國城鎮化水平處于快速增長(cháng)時(shí)期，隨著(zhù)城鎮化水平的提高，農村人口、地域、生產(chǎn)生活方式等實(shí)現了與城市要素的“量化”和“同化”過(guò)程。但是當前片面追求城市規模的增長(cháng)模式，往往忽略了城市化質(zhì)量水平的提升。而一國城市化質(zhì)量水平，關(guān)系到城鄉產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、城市人居環(huán)境的改善以及經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。

　　對于當前的城鎮化指標體系而言，現有的指標體系與我國快速的城鎮化進(jìn)程與發(fā)展存在脫節與背離。城鎮化指標體系的缺失和不足，一方面對我國城鎮化質(zhì)量的衡量存在偏差和局限，另一方面也不能充分發(fā)揮其對城鎮化質(zhì)量的引領(lǐng)和示范效應，使得地方政府在唯GDP的考核激勵中，忽略了城鎮化的可持續發(fā)展，進(jìn)而使得我國城鎮化進(jìn)程中社會(huì )與環(huán)境問(wèn)題凸顯（陳雨露，2013）。因此，有必要建立一整套科學(xué)規范的城市化指標體系來(lái)測度城市化的深層次內涵與水平。

　　對于城市化的指標構建，國內外仍然對“城市地區”沒(méi)有統一的概念，但是根據國內外對城市化的研究評價(jià)，基本可以通過(guò)經(jīng)濟、生態(tài)、社會(huì )、物質(zhì)、政治五大因素來(lái)界定“城市地區”（Frey&Zimmer，2001）。因此，作為城市化內涵的外在體現形式，城市化指標是城市化質(zhì)量的重要體現，實(shí)現城市化指標體系的優(yōu)化，不僅有利于準確衡量和測度城市化進(jìn)程，同時(shí)也能為國家各項就業(yè)、環(huán)境和基礎設施等方面的政策實(shí)施提供充足的依據和支撐，進(jìn)而對宏觀(guān)調控政策的實(shí)施提供事實(shí)依據。

　　二、我國城鎮化指標體系優(yōu)化的必要性分析

　　1.城鎮化人口指標統計存在分歧，城鎮二元結構矛盾和“被城鎮化”現象突出。在現有的年鑒中，《中國統計年鑒》中城鎮人口使用的是常住人口統計口徑，《中國城市統計年鑒》公布的地級以上城市的市轄區人口和縣級市的市域總人口，都是采用公安部門(mén)的戶(hù)籍人口數據，而住建部的《中國城市建設統計年鑒》中的城鎮人口數據，也是使用公安部門(mén)的戶(hù)籍人口數據。因此，在城鎮化衡量中以戶(hù)籍人口替代常住人口，不僅使得城鎮化人口存在較大的出入，而且容易忽視大量外來(lái)人口的公共服務(wù)。此外，在現有統計年鑒中常住人口存在數據不全、缺乏連貫性等問(wèn)題，對于城鎮化人口指標的統計中往往忽略了城鎮中常住農業(yè)人口和暫住人口。具體來(lái)看，現有數據并未涵蓋區縣和鎮的常住人口數量；“撤縣設區”等行政區劃調整，夸大了一些行政級別較高城市的人口規模。

　　在城市化進(jìn)程中被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務(wù)，是名義上的城市人口數。其戶(hù)籍人口中的非農人口率低于城鎮化率，反映出城鎮二元結構矛盾突出和城鎮化進(jìn)程中“被城鎮化”現象突出。

　　2.常住人口統計中反映農民工市民化等指標存在缺失。在我國快速城市化進(jìn)程中，城鎮化統計中反映農村移民以及農民工市民化等相應指標存在缺陷，使得作為常住人口重要組成部分的農民工群體的城市化質(zhì)量衡量存在較大的困難。從現有的年鑒統計中，雖然將大部分農民工作為常住人口進(jìn)行統計，但是農業(yè)轉移人口在城鎮落戶(hù)人數（萬(wàn)人）的指標統計仍然缺失。

　　在就業(yè)狀況方面，農民工規模狀況在現有年鑒中未能加以涵蓋。目前涉及農民工就業(yè)狀況的區分，在統計年鑒中僅有以戶(hù)籍劃分為城鎮就業(yè)人員與鄉村就業(yè)人員，而根據國家統計局抽樣調查結果，2013年全國農民工總量26894萬(wàn)人，因此加強對常住人口中農民工規模的統計十分有必要。在分行業(yè)中就業(yè)人員的統計僅局限于城鎮單位就業(yè)人員，對農民工的統計也是缺失的。此外，城鎮登記失業(yè)人員指有非農業(yè)戶(hù)口，并在當地勞動(dòng)保障部門(mén)進(jìn)行失業(yè)登記的人員，并未涵蓋常住人口中農民工失業(yè)情況。同時(shí)在就業(yè)創(chuàng )業(yè)服務(wù)體系指標方面，農民工職業(yè)技能培訓比例等指標也未涵蓋。

　　在收入、消費以及居住狀況等城市生活狀況方面，現有統計年鑒中對收入以及消費的統計分析分為城鎮居民與農村居民，將農民工群體統一作為城鎮居民中的常住人口統一衡量，因此很難發(fā)掘常住人口中農民工收入以及消費支出的具體狀況；住房狀況中，僅有城鎮居民家庭人均住房消費現金支出，而根據《2013年農民工監測調查報告》，農民工務(wù)工所在城市規模越大，越依靠租房方式解決居住問(wèn)題，因此有必要對農民工住房狀況加以考量。此外，對常住人口中，農民工參加社會(huì )保險的水平的考量，現有年鑒中以城鎮居民為單位，而單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業(yè)保險和生育保險等社會(huì )保障狀況，在當前的年鑒中未能涵蓋。

　　3.現有統計中城鎮化面積存在顯著(zhù)分歧與差異。新型城鎮化不再過(guò)度追求城市規模的擴大、城市空間的擴張，而是著(zhù)重提升城市的文化、公共服務(wù)等內涵為中心的城鎮化質(zhì)量，明確要求“人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以?xún)�，建成區人口密度逐步提高”，因此土地的高效集約利用，直接關(guān)系到城鎮化的水平與質(zhì)量。

　　城區面積與建成區面積相聯(lián)系，對于城區面積的統計部分涵蓋了鎮區以及城鄉結合部等面積，不能有效反映劃分標準中的城區面積狀況，造成了相應城區人口統計衡量不準確；現有的年鑒中《中國城市統計年鑒》的市區面積統計以行政區域面積劃分，其范圍往往大于城區面積，并且涵蓋郊區面積等，與城鄉劃分標準相沖突，同時(shí)缺乏進(jìn)一步對郊區等面積的單獨統計；此外，對于縣級城市建設的統計，僅有行政區域土地面積與建成面積，缺乏對城區面積的統計。

　　4.現有城市資源和生態(tài)環(huán)境評價(jià)指標存在缺失與不足。我國城市化發(fā)展到目前階段，資源環(huán)境的瓶頸制約作用日益加劇，城市資源和生態(tài)環(huán)境的承載壓力增大，我國新型城鎮化戰略中明確指出要按照“生態(tài)文明、綠色低碳”的原則，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮化進(jìn)程。但當前對于城市資源和生態(tài)環(huán)境的評價(jià)指標，總體上忽略了城鎮化發(fā)展的能力、潛力以及相應的城市病等資源環(huán)境和生態(tài)指標的構建。 在城市能源生態(tài)狀況指標方面，首先缺乏對現有城市能源利用現狀的考察和衡量，對于城市能源狀況的統計僅局限于能源消費（總量以及按用戶(hù)分類(lèi)）、燃氣普及率等指標，缺乏對能源利用現狀中可再生能源的統計。在能源消耗的結構以及集約利用方面，現有指標往往突出能源消耗總量，比如用電情況、煤氣及液化石油氣供應及利用情況等的統計，缺乏對能源消耗結構中各占比變化、集約利用情況的統計。

　　在城市智能指標方面，國外普遍采用公共交通智能定點(diǎn)數量來(lái)衡量；在城市熱島效應方面以建筑材料的太陽(yáng)能反射指數衡量；在空氣質(zhì)量方面以二氧化氮濃度、二氧化硫濃度、懸浮顆粒物濃度、大氣污染超規次數等衡量；在城市垃圾處理指標方面以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾數等衡量。而我國對于上述指標統計是缺失的。

　　三、城鎮化質(zhì)量統計指標體系現狀分析

　　1.中國城鎮化質(zhì)量指標體系。在政策性指標評價(jià)方面，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質(zhì)量的新要求，實(shí)踐“以人為本、四化同步、統籌城鄉、集約高效、生態(tài)文明、市場(chǎng)主導、統籌規劃”的中國特色新型城鎮化道路，從而最終實(shí)現城鎮化體制機制不斷完善的目標（評價(jià)指標見(jiàn)表2）。該指標體系中，在農業(yè)轉移人口市民化、城鎮化布局和形態(tài)、城市可持續發(fā)展能力、城鄉發(fā)展一體化以及城鎮化發(fā)展體制機制等方面均有相應的指標闡述。

　　對于城市化質(zhì)量的研究中，國內研究均認為城市化質(zhì)量體系應該涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步、生活質(zhì)量和可持續發(fā)展等維度（辜勝阻、楊威，2012）。部分學(xué)者將城市化進(jìn)程是否與工業(yè)化發(fā)展程度相適應，作為城市化發(fā)展質(zhì)量的衡量基礎（李明秋、郎學(xué)彬，2011），這顯然存在極大的局限性，工業(yè)化程度的提升只能體現城市的經(jīng)濟發(fā)展程度，與上述界定存在偏頗與分歧。其次，大多數學(xué)者（簡(jiǎn)新華、黃錕，2011；進(jìn)高效、包容，2014）將城市化質(zhì)量具體表達為三個(gè)維度：物質(zhì)文明、精神文明以及生態(tài)文明，雖然三大文明對城市化質(zhì)量?jì)群�的界定存在一定的局限性，但是與我國當前的生態(tài)文明社會(huì )的構建內在邏輯是一致的。

　　2.國際城鎮化統計指標現狀。在國際城鎮化指標研究方面，主要有兩個(gè)代表性研究：《重塑世界經(jīng)濟地理報告》和《貧民窟的挑戰——全球人類(lèi)住區報告》。其中，在《重塑世界經(jīng)濟地理報告》中對于城鎮化統計指標主要著(zhù)重于人口的發(fā)展，即體現以人為本的城鎮化思想，主要的指標是城鎮人口比重、受教育程度、預期壽命和貧富差距等。聯(lián)合國人居署的國家層面的城鎮化質(zhì)量統計指標較為完善和全面，涉及的主要指標分農村和城市兩個(gè)層面，以6個(gè)一級指標、20個(gè)二級指標對城鎮化質(zhì)量予以詳細地測度和衡量（見(jiàn)表3）。

　　經(jīng)歷了快速城市化的國外諸多國家，在城市化方面基本面臨著(zhù)相同問(wèn)題，本文從社會(huì )、經(jīng)濟以及環(huán)境等三方面綜述了國際可持續城市化指標體系的運用與實(shí)踐，從而為本文的城市化指標體系的優(yōu)化提供借鑒與參考。

　　四、城鎮化指標體系的初步優(yōu)化措施

　　城市化進(jìn)程中出現的問(wèn)題，一定程度上與現階段指標體系未能準確衡量和反映城市化進(jìn)程中的問(wèn)題有關(guān)，而這與城鎮化相關(guān)指標的缺失存在直接的關(guān)聯(lián)�；�于我國城鎮化現狀以及存在的問(wèn)題，本文在厘清城鎮化評價(jià)的相關(guān)指標基礎上，從城鎮化規劃指標、數量和質(zhì)量指標等方面對現有城鎮化體系進(jìn)行初步優(yōu)化。

　　首先，對于城鎮化率的統計方面，實(shí)現按常住人口統計口徑進(jìn)行統計，弱化戶(hù)籍人口統計帶來(lái)的城鎮化率的差異，同時(shí)增加城鎮中常住農業(yè)人口和暫住人口，以及農業(yè)轉移人口在城鎮落戶(hù)人數（萬(wàn)人）等指標，以全面反映我國常住人口統計口徑下城鎮化人口結構以及差異。

　　對于農民工等常住人口指標衡量方面，解決現有指標的缺失問(wèn)題。一方面，加強對常住人口中農民工規模的統計，增加城鎮登記失業(yè)人員中農民工失業(yè)情況以及農民工職業(yè)技能培訓比例等指標。另一方面，將農民工群體統一作為城鎮居民中的常住人口中的分樣本衡量，即增加農民工收入以及消費支出指標、農民工住房指標以及參加社會(huì )保險的水平等社會(huì )保障狀況指標，以全面衡量常住人口的城市化質(zhì)量。

　　在城區面積統計方面，進(jìn)一步細化面積統計的相關(guān)標準。對于城區面積的統計，進(jìn)一步區分鎮區以及城鄉結合部等面積，從而有效反映劃分標準中真實(shí)的城區面積狀況；對于市區面積統計，進(jìn)一步對郊區等面積實(shí)行單獨統計；增加對縣級城市建設中的城區面積的統計。在城市用地結構指標方面，從基于城區面積準確統計基礎上，對現有各用地結構以及比例分布加以區分。對于地區生產(chǎn)總值（當年價(jià)格），基于上述面積分類(lèi)下的區域生產(chǎn)總值加以劃分，有效衡量區域經(jīng)濟密度。

　　在城市能源生態(tài)狀況指標方面，進(jìn)一步突出對于生態(tài)優(yōu)化以及資源集約等指標統計，增加可再生資源在能源中的比重、能源利用強度等指標，構建對能源消耗結構中各占比變化、能源單位經(jīng)濟活動(dòng)的利用強度等指標。對于綠色城市建設指標方面，增加由政府認證的綠色建筑數量、建筑節能、節水狀況作為綠色基礎設施的衡量指標。

　　最后，對于城市生活環(huán)境指標方面，進(jìn)一步完善反映城市生活質(zhì)量的相關(guān)指標。在城市公共交通方面，在現有指標基礎上增加居民出行時(shí)間、出行方式、交通能源的利用強度、交通擁堵小時(shí)數等指標，從而有效地反映城市居民綠色生活以及交通狀況；在城市智能指標方面，采用公共交通智能定點(diǎn)數量來(lái)衡量；在城市熱島效應方面，以建筑材料的太陽(yáng)能反射指數衡量；在空氣質(zhì)量方面，以二氧化氮濃度、二氧化硫濃度、懸浮顆粒物濃度、大氣污染超規次數等衡量；在城市垃圾處理指標方面，以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾數等衡量。

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