上海市居住證積分指標體系研究
摘要：隨著(zhù)上海常住人口規模的持續快速增加，作為來(lái)滬人員服務(wù)管理主要載體的上海市居住證制度，越來(lái)越難以適應新形勢和新要求。要實(shí)現來(lái)滬人員享有更好的公共服務(wù)和合理控制人口規模的雙重目標，現階段的核心舉措是建立權責對等、梯度賦權的公共服務(wù)供給機制，以積分管理理念重構上海市居住證制度。運用效標量表法、德?tīng)柗品�、理論模擬法和實(shí)測驗證法綜合設計的居住證積分管理指標體系，實(shí)現了新舊政策的良好銜接，初步建立起以積分衡量貢獻、享受待遇的機制，為各類(lèi)來(lái)滬人員建立了融入城市發(fā)展的有序通道和穩定可及的預期。
關(guān)鍵詞：寧夏社會(huì )科學(xué)征稿,上海市居住證,積分管理,積分指標體系
人才問(wèn)題是事關(guān)上海未來(lái)發(fā)展的戰略性問(wèn)題，人口問(wèn)題是事關(guān)上海未來(lái)發(fā)展的全局性問(wèn)題。2010年發(fā)布的《國家中長(cháng)期人才發(fā)展規劃綱要(2010--2020年)》提出了人才概念的新內涵與新理念：人才是指具有一定的專(zhuān)業(yè)知識或專(zhuān)門(mén)技能，進(jìn)行創(chuàng )造性勞動(dòng)，并對社會(huì )作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質(zhì)較高的勞動(dòng)者。因此，人才問(wèn)題與人口問(wèn)題緊密相連，人才是人口的重要組成部分，人口可實(shí)現向人才的動(dòng)態(tài)轉化。大力引進(jìn)和培育各類(lèi)人才，促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展，統籌解決好特大城市創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展與人口服務(wù)管理問(wèn)題，既是上海的當務(wù)之急，也是上海的長(cháng)期任務(wù)。
進(jìn)入新世紀以來(lái)，上海在人才引進(jìn)和人口服務(wù)管理方面進(jìn)行了大量卓有成效的探索，其中，在全國率先實(shí)施的居住證制度發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著(zhù)上海常住人口規模的持續快速增加，人口服務(wù)管理面臨著(zhù)越來(lái)越多的新問(wèn)題和新挑戰，既有的居住證制度框架越來(lái)越難以適應人口服務(wù)管理的新形勢和新要求。如何在延續居住證制度優(yōu)勢的前提下，進(jìn)一步提升居住證制度能級，成為當下上海人口服務(wù)管理和人才引進(jìn)所必須面對的首要課題。本文在分析國家頂層政策取向、上海人口面臨的新挑戰和現有居住證制度瓶頸的基礎上，提出了重構居住證制度、實(shí)施積分管理的基本思路，并綜合運用多種方法設計了積分管理指標體系。
一、人口服務(wù)管理的國家政策與上�，F狀
(一)國家人口服務(wù)管理的基本政策取向
當前，戶(hù)籍制度在未出現根本性變革之前，依然是人口服務(wù)管理的主要載體，基本戶(hù)籍管理制度屬于中央事權，國家關(guān)于戶(hù)籍和人口服務(wù)管理的基本政策取向，是地方結合本地實(shí)際進(jìn)行探索、制定具體措施的基本依據。概括而言，國家的政策取向主要集中在服務(wù)管理和人口布局兩個(gè)方面。
從服務(wù)管理來(lái)看，國家要求人口管理的職責由戶(hù)籍地向居住地轉變，公共服務(wù)待遇的提供依據逐漸由戶(hù)籍向“兩個(gè)合法穩定”(合法穩定就業(yè)、合法穩定居住)轉變。教育待遇方面，2003年9月17日，《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)教育部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農民工子女義務(wù)教育工作意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)[2003]78號)明確，務(wù)工人員同住子女按照“兩個(gè)為主”(以流入地政府為主，以公辦中小學(xué)為主)在居住地享受義務(wù)教育，九年義務(wù)教育普及程度達到當地水平。2012年8月30日，《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)教育部等部門(mén)關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當地參加升學(xué)考試工作意見(jiàn)》(國辦發(fā)[2012]46號)，原則上要求各地在年底之前出臺“異地高考”方案，其中北京、上海等人口流入集中的地區要進(jìn)一步摸清底數，抓緊建立健全進(jìn)城務(wù)工人員管理制度。社會(huì )保障方面，2011年7月1日，《社會(huì )保險法》正式實(shí)施，建立了全國統一的社會(huì )保險關(guān)系轉移辦法，推動(dòng)社會(huì )保險服務(wù)保障覆蓋常住人口。人口管理職責方面，《國家人口發(fā)展“十二五”規劃》(國發(fā)[2011]39號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā)[2011]9號)明確提出，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度，人口管理職責由戶(hù)籍地向居住地轉變。
從人口布局來(lái)看，國家要求逐步放開(kāi)中小城市落戶(hù)限制，合理控制大城市人口規模。2011年2月26日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》明確，有合法穩定職業(yè)并有合法穩定住所(含租賃)的人員，可以在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮申請登記常住戶(hù)口;有合法穩定職業(yè)滿(mǎn)三年并有合法穩定住所(含租賃)同時(shí)按照國家規定參加社會(huì )保險達到一定年限的人員，可以在設區的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)申請登記常住戶(hù)口。城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定職業(yè)的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等做出更嚴格的規定。同時(shí)，繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進(jìn)一步完善并落實(shí)好現行城市落戶(hù)政策。
(二)上海人口服務(wù)管理面臨的新挑戰
進(jìn)入新世紀以來(lái)，上海的人口規模急速膨脹，人口問(wèn)題成為關(guān)乎城市健康、快速、可持續發(fā)展的全局性問(wèn)題。在現有的城市治理體制下，上海的人口服務(wù)管理在承載硬約束、發(fā)展軟制約和融入城市新期待等方面面臨著(zhù)日益嚴峻的挑戰。
從承載硬約束來(lái)看，人口總量持續增長(cháng)給上海資源環(huán)境和公共服務(wù)帶來(lái)巨大壓力。截至2013年底，上海常住人口已達2415.15萬(wàn)，來(lái)滬常住人口990.01萬(wàn)人，約占41%。“十一五”期間，來(lái)滬常住人口年均增加72萬(wàn)人，按目前趨勢，2020年上海人口總量將達到2800萬(wàn)。而上海的開(kāi)發(fā)強度已接近極限，土地資源對人口增長(cháng)的制約越來(lái)越明顯。2011年上海城鎮建設用地已占全市陸地總面積的48%，接近50%的生態(tài)極限值，而國際大都市建設用地面積占城市陸地總面積的比例一般介于20%--30%之間。按照國家《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》人均城市建設用地指標下限105.1平方米測算，上海到2020年的人口承載量約為2780萬(wàn)人。同時(shí)，公共服務(wù)供應總量階段性不足和結構性短缺的矛盾十分突出，尤其是衛生、教育領(lǐng)域。全市衛生機構床位數由2000年的7.53萬(wàn)張，增長(cháng)到2012年的10.96萬(wàn)張;但每萬(wàn)人口醫院床位數卻由2000年的45張，下降到2012年的38張;每萬(wàn)人口醫生數由2000年的31人，下降到2012年的23人。數字升降折射出的現實(shí)矛盾則是優(yōu)質(zhì)醫療資源不足，看病排隊耗時(shí)長(cháng)、效率低下。教育方面同樣面臨嚴峻的挑戰，幼教階段尤為典型。全市幼兒園校舍面積由2003年的203.72萬(wàn)平米，增加到2012的484.28萬(wàn)平米;全市幼兒園教師由2003年的1.49萬(wàn)人，增加到2012年的3.13萬(wàn)人;在園幼兒數由2003年的25.22萬(wàn)人，增加到2012年的48.06萬(wàn)人，師生比連年下降。雖然近十年上海衛生、教育事業(yè)進(jìn)入了較快發(fā)展期，但遠趕不上人口集聚的速度。硬件設施不足，可以短期內加大投資力度予以彌補，但醫生和教師在數量和結構方面的不足，因人才培養周期的制約，則難以短期內緩解。人口規模的過(guò)快增長(cháng)給城市資源環(huán)境和公共服務(wù)帶來(lái)的巨大壓力，成為上海今后一個(gè)時(shí)期主要的社會(huì )矛盾之一。 從發(fā)展軟制約來(lái)看，人口結構與創(chuàng )新驅動(dòng)轉型發(fā)展的新方向不相適應。人才資源是上海的第一資源，人才是創(chuàng )新驅動(dòng)、轉型發(fā)展的支撐力量和引領(lǐng)因素，而人口結構將決定城市人才供應的質(zhì)量和素質(zhì)。“六普”統計顯示，上海常住人口中人才比重較低。從國際縱向比較看，上海大專(zhuān)及以上文化程度從業(yè)人口占從業(yè)人口總量的28.3%，僅相當于美國1970年代水平。從國內橫向比較看，上海每10萬(wàn)人中具有大專(zhuān)及以上文化程度的人數明顯低于北京、南京和武漢等地，特別是與北京差距明顯，僅相當于北京的70%。在常住人口素質(zhì)結構方面，上海處于相對劣勢，長(cháng)此以往必將影響上海人才的比較優(yōu)勢，進(jìn)而影響城市中長(cháng)期的創(chuàng )新發(fā)展。而來(lái)滬人口的素質(zhì)結構是上海常住人口素質(zhì)結構的短板，根據“六普”統計數據，2010年來(lái)滬常住人口中初中及以下文化程度的占70%，大專(zhuān)及以上的僅占14.7%，比戶(hù)籍人口低13個(gè)百分點(diǎn)。
從融入城市的新期待來(lái)看，現有來(lái)滬人員融入城市發(fā)展的機制與長(cháng)期在滬就業(yè)居住的趨勢不相匹配，與建設和諧社會(huì )的整體要求不相適應。 《上海市“十二五”人口規劃》
(滬府發(fā)[2011]79號)指出，隨著(zhù)上海戶(hù)籍人口老齡化和少子化趨勢疊加效應的加重，戶(hù)籍勞動(dòng)年齡人口在“十二五”時(shí)期數量開(kāi)始下降。“六普”分析顯示，上海外來(lái)在業(yè)人口(占52.6%)已超過(guò)戶(hù)籍在業(yè)人口(占47.4%);而戶(hù)籍在業(yè)人口中40歲以上人口所占比重高達50.4%，外來(lái)在業(yè)人口40歲以上人口所占比重僅為25.9%，戶(hù)籍在業(yè)人口年齡大于外來(lái)在業(yè)人口。因此，上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展將更加依賴(lài)外來(lái)人口已成為中長(cháng)期基本趨勢。同時(shí)，來(lái)滬人員居住長(cháng)期化、家庭化趨勢日益明顯。“六普”數據顯示，來(lái)滬人員中在滬居住6年及以上的占27.4%，比2000年提高了10.7個(gè)百分點(diǎn)，而半年至一年的比重為14.6%，比2000年下降了近一半。外來(lái)常住人口中以“家庭戶(hù)”形式居住的為695.61萬(wàn)人，占全部外來(lái)常住人口的77.5%，比2000年提高了15.7個(gè)百分點(diǎn)。“80后”新生代來(lái)滬人員正逐漸成為外來(lái)人口的主力，2010年底，新生代來(lái)滬人員占來(lái)滬常住人口的34.1%，他們中很大一部分是出生在城市、成長(cháng)在城市，其思想觀(guān)念、生活習慣和行為方式已日趨城市化，渴望融入上海的期待更加強烈，而目前上海并未完全建立起各類(lèi)來(lái)滬人員融入城市發(fā)展的通道。因此，為長(cháng)期在上海工作、為上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展做出貢獻的來(lái)滬人員提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，既是國家的整體要求，也是上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的內在要求。
(三)居住證體系與人口服務(wù)管理新形勢不相適應
1 上海市既有居住證制度的發(fā)展歷程
上海最早在國內實(shí)施居住證制度，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，基本形成了來(lái)滬人員服務(wù)管理的制度體系。從制度沿革歷程來(lái)看，上海市居住證的制度定位主要經(jīng)過(guò)了三次大的擴充完善，即從最初用于引進(jìn)人才，漸次賦予了人口管理和人口登記功能。
2002年，為促進(jìn)人才流動(dòng)，加大國內外人才引進(jìn)力度，上海市出臺《引進(jìn)人才實(shí)行上海市居住證暫行規定》(2002年市政府第122號令)，開(kāi)始實(shí)施居住證制度，旨在鼓勵具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的國內外人員，以不改變其戶(hù)籍或者國籍的柔性流動(dòng)形式來(lái)上海工作或者創(chuàng )業(yè)。持有居住證的境內外人才在創(chuàng )辦企業(yè)、科技活動(dòng)、行政機關(guān)聘用、資格評定考試、子女就讀、基本養老保險、基本醫療保險、住房公積金、實(shí)施專(zhuān)利獎勵、因私出國、外匯兌換、居留簽注簽證等方面享有基本市民待遇。人才類(lèi)居住證也被稱(chēng)為“上海綠卡”。
2004年，為保障來(lái)滬人員的合法權益，加強對來(lái)滬人員的服務(wù)與管理，上海市出臺《上海市居住證暫行規定》(2004年市政府第32號令)，對居住證的種類(lèi)和功能進(jìn)行了擴充，規定引進(jìn)人才、外來(lái)從業(yè)人員和來(lái)滬投靠親友就讀的三類(lèi)境內來(lái)滬人員，可以分別申領(lǐng)人才類(lèi)、就業(yè)類(lèi)和投靠就讀類(lèi)居住證，并明確了居住證持有人在子女就讀、計劃生育、衛生防疫、社會(huì )保險、駕照辦理、科技申報、資格評定考試、參加評選等方面的相關(guān)待遇。在境內人才申領(lǐng)、續簽居住證方面，32號令取代了122號令，同時(shí)保留了122號令中境內人才以短期和項目形式被行政機關(guān)聘用，子女可在本市參加高考、繳納住房公積金、辦理因私出國商務(wù)手續，配偶和未成年子女可辦理隨員居住證等待遇。
2004年，為了進(jìn)一步細化《上海市居住證暫行規定》，上海市發(fā)改委等部門(mén)制定了《上海市居住證暫行規定實(shí)施細則》(滬發(fā)改人口[2004]第18號)，在原有人才類(lèi)、就業(yè)類(lèi)和投靠就讀類(lèi)《上海市居住證》之外，新增加了有效期為6個(gè)月的《上海市臨時(shí)居住證》，作為非上海戶(hù)籍的境內人員在滬的居住登記證明，并可依照《上海市居住證暫行規定》享受相關(guān)待遇。2009年9月30日，為規范實(shí)有人口服務(wù)和管理、維護社會(huì )管理秩序，上海市出臺《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規定(暫行)》(2009年市政府20號令)，進(jìn)一步明確了《上海市臨時(shí)居住證》持有人享有的待遇，包括證照辦理、計劃生育、公共衛生和子女教育等。
2 上海市既有居住證制度存在的突出問(wèn)題
上海市居住證制度在引進(jìn)上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展急需的各類(lèi)人才、促進(jìn)各類(lèi)人才融人上海方面發(fā)揮了重要的作用，整體而言是一項取得了較好成效的制度設計。但在人口服務(wù)管理的新形勢下，存在著(zhù)日益突出的問(wèn)題，主要表現在兩個(gè)方面：
一是待遇梯度與辦理程序失衡，導致“以業(yè)管人”乏力，并產(chǎn)生福利性人口導入困境。既有的人才類(lèi)居住證、就業(yè)類(lèi)居住證、投靠就讀類(lèi)居住證和臨時(shí)居住證構成的來(lái)滬人口管理框架，基本形成了有差異、有梯度的公共服務(wù)政策體系，但就業(yè)類(lèi)居住證和臨時(shí)居住證在待遇梯度方面過(guò)小、在辦理流程方面繁簡(jiǎn)不一，導致就業(yè)類(lèi)居住證“以業(yè)管人”功能基本落空。在基本待遇方面，就業(yè)類(lèi)居住證在子女教育、計劃生育、公共衛生等市民待遇上與臨時(shí)居住證基本一致，在證照辦理待遇方面還不如臨時(shí)居住證，臨時(shí)居住證可以辦理港澳商務(wù)簽注、邊境通行證件、申請出具在滬無(wú)犯罪記錄證明等。在辦理程序方面，就業(yè)類(lèi)居住證不如臨時(shí)居住證便捷，就業(yè)類(lèi)居住證自受理之日起20個(gè)工作日內發(fā)放，而臨時(shí)居住證是當場(chǎng)制證發(fā)證。臨時(shí)居住證的基本無(wú)門(mén)檻申辦與高附加值尤其是子女就讀義務(wù)教育的待遇，為福利性人口導入埋下了隱患。例如高待遇附加值的臨時(shí)居住證實(shí)施一年后的2010年，在上海加大力度調整產(chǎn)業(yè)結構、降低勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)比重的背景下，來(lái)滬常住人口逆勢增加了80.76萬(wàn)，遠高于2009年的59.97萬(wàn)和2008年的64.89萬(wàn)。 二是條件管理下的上海市居住證具有很強的制度剛性，致使來(lái)滬人員的貢獻權重未得到有效彰顯，并伴隨有個(gè)人享受待遇的“斷崖效應”。分門(mén)別類(lèi)的居住證制度，以不同的人群為對象，將不同的待遇與不同的居住證掛鉤，未充分體現貢獻和待遇之間的對應關(guān)系，高貢獻、低待遇與低貢獻、高待遇并存。在既有的居住證框架下，低學(xué)歷、低技能的來(lái)滬人員即便是長(cháng)期在上海工作納稅，也無(wú)法申辦人才類(lèi)居住證以取得更高的公共服務(wù)待遇，會(huì )出現高貢獻、低待遇現象。高學(xué)歷、高技能來(lái)滬人員即便是剛到上海工作，便可申辦人才類(lèi)居住證從而獲得較高的公共服務(wù)待遇，出現了特定時(shí)期內的低貢獻、高待遇現象。同時(shí)，不同類(lèi)別居住證之間以條件管理劃界，居住證之間未建立柔性的轉辦機制，條件之間難以實(shí)現有效的相互替代，就業(yè)類(lèi)居住證持有人只有通過(guò)提升學(xué)歷和技能一條途徑，否則無(wú)法申辦人才類(lèi)居住證。居住證的制度剛性，難以滿(mǎn)足來(lái)滬人員希望多途徑獲取更多、更好公共服務(wù)的需求，不同身份人員之間存在著(zhù)明顯的待遇“斷崖效應”。
綜上，為應對上海人口服務(wù)管理面臨的新情況新挑戰，宜引入積分管理理念和措施，重構上海市居住證制度，在進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢的同時(shí)，彌補其制度缺陷，實(shí)現居住證制度的統一性、包容性和可擴展性，提升居住證制度的服務(wù)管理能級。
二、居住證積分管理制度的設計思路
一項制度的設計思路將決定制度的內涵和外延，以及將來(lái)實(shí)施的成效。對于居住證積分管理制度，我們認為，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，上海作為開(kāi)放的、人口可自由流動(dòng)的國際化大都市，要實(shí)現來(lái)滬人員享有更好的公共服務(wù)和合理控制人口規模的雙重目標，關(guān)鍵有二：一是建立健全法治基礎上的市場(chǎng)調節機制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在人口流動(dòng)配置中的決定性作用;二是建立健全以貢獻為衡量標準的公共服務(wù)待遇供給機制，充分發(fā)揮透明公正規則的規范和引導作用�；谏鲜隼砟�，并結合當下人口服務(wù)管理的基本國情和上海市情，我們提出了設計居住證積分管理制度的基本思路。
(一)確立“兩個(gè)合法穩定”為居住證積分管理的政策基石
“兩個(gè)合法穩定”即合法穩定就業(yè)和合法穩定居住，是國家針對外出務(wù)工人員享受城市公共服務(wù)的基本政策要求，也是現階段市場(chǎng)調節機制在人口服務(wù)管理領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用的主要法制基礎。加強合法性管理是建立居住證積分管理制度的基本舉措，也是發(fā)揮市場(chǎng)對人口調節機制的基本制度保障。合法性管理的重點(diǎn)包括合法建筑管理、合法居住管理、合法經(jīng)營(yíng)管理、合法就業(yè)管理等，只有加大對違法、違規行為的打擊力度，才會(huì )防止某些環(huán)節、某些區域成為市場(chǎng)機制發(fā)揮作用的盲點(diǎn)，才會(huì )在開(kāi)放的市場(chǎng)條件下，防止人口的無(wú)序化、低成本、單向度流入，防止大量灰色就業(yè)、灰色居住人員的膨脹和集聚。因此，合法穩定就業(yè)和合法穩定居住應作為居住證積分管理的政策基石，成為申辦居住證積分的基本前置條件。
’(二)建立權責對等、梯度賦權的公共服務(wù)待遇供給機制
將個(gè)人貢獻作為享受公共待遇的主要衡量標準，符合基本的公平正義原則，也是發(fā)達國家的通行做法。當前，國內公共服務(wù)水平地區間差異巨大，在統籌合理控制人口規模與來(lái)滬人員公共服務(wù)水平時(shí)，要兼顧供給與需求，綜合考慮人財物等相關(guān)因素，公共服務(wù)水平與其他特大城市保持適度平衡，避免高公共服務(wù)帶來(lái)的人口集聚“虹吸效應”。建立權責對等、梯度賦權的公共服務(wù)供給機制，是解決來(lái)滬人員享受公共服務(wù)待遇的階段性最優(yōu)選擇。權責對等的重點(diǎn)是高貢獻、高待遇，低貢獻、低待遇，其中，因人才群體具有高潛在貢獻的典型特征，在大力吸引和留住人才的背景下，不宜對人才尤其是高端人才和緊缺急需人才設置享受市民待遇的等待期，這既是國際慣例，也是上海的現實(shí)需要。梯度賦權的重點(diǎn)是重構臨時(shí)居住證與就業(yè)類(lèi)居住證的待遇梯度，要逐步調整臨時(shí)居住證的公共服務(wù)待遇，使臨時(shí)居住證回歸流動(dòng)人口居住登記的基本功能，避免福利性人口無(wú)門(mén)檻式的大規模導入風(fēng)險。重構后的待遇梯度包括臨時(shí)居住證、居住證、居住證積分達到標準分值三個(gè)層級，并可根據上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際，不斷優(yōu)化提高每一梯度的公共服務(wù)待遇水平。
(三)建立以積分指標體系衡量貢獻的評價(jià)機制
實(shí)施居住證積分管理制度，首要的任務(wù)是設計居住證積分指標體系，建立不同條件間可以運用積分進(jìn)行相互替代的機制，以實(shí)現剛性的“條件管理”向柔性的“積分管理”的轉變，暢通各類(lèi)來(lái)滬人員享受更好的公共服務(wù)待遇的通道，為來(lái)滬人員提供更加透明、穩定、可及的預期，促進(jìn)來(lái)滬人員更好地融入城市。居住證積分指標體系是整個(gè)居住證積分管理的核心，指標項目的設計在堅持以貢獻為主要衡量標準的社會(huì )福利供給機制的同時(shí)，也要從現實(shí)出發(fā)，系統考慮政策發(fā)展空間、新舊政策銜接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求和社會(huì )和諧穩定等相關(guān)因素。因此，我們認為在指標體系設計中要體現“五個(gè)突出”：一是突出指標體系的整體設計。遵循立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠的原則，整體考慮政策涉及的各類(lèi)人群，既滿(mǎn)足當前對居住證實(shí)行積分管理的需要，同時(shí)又為將來(lái)積分落戶(hù)預留政策接口。二是突出來(lái)滬人員的實(shí)際貢獻。根據權利義務(wù)對等的原則，指標體系設計突出在滬工作并繳納社保年限、繳納社�；鶖�、投資納稅、表彰獎勵等實(shí)際貢獻。三是突出對特定領(lǐng)域和重點(diǎn)區域的政策傾斜，對特定公共服務(wù)領(lǐng)域來(lái)滬人員和遠郊重點(diǎn)區域，設定專(zhuān)門(mén)指標，穩定特定公共服務(wù)領(lǐng)域來(lái)滬人員隊伍，促進(jìn)重點(diǎn)區域人員集聚。四是突出積分的遞增累加效應，建立逐年逐級遞增累加機制，為長(cháng)期在本市工作生活的來(lái)滬人員建立穩定的預期。五是突出與現行政策的有效銜接，對于特定對象如沒(méi)有工作經(jīng)歷的應屆畢業(yè)生，設定專(zhuān)門(mén)指標，以實(shí)現政策的平穩過(guò)渡。
三、居住證積分指標體系的研究方法
積分管理制度的設計思路確立后，積分指標體系的研究方法將直接決定具體指標的取舍和指標體系的成敗。一般而言，社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域的每一種研究方法都具有典型的不完美性，優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都十分明顯。在與普羅大眾切身利益密切相關(guān)的社會(huì )政策研究中，不同方法之間的結論可能會(huì )截然相反，因此方法的選擇就顯得尤為重要。本研究遵循放大優(yōu)勢、彌補劣勢、綜合運用、相互驗證的原則，兼顧理論設計、社會(huì )現實(shí)、政策目標與實(shí)際操作，在積分指標體系的設計時(shí)采取了四種方法的組合。設計之前，采用了效標量表法，分析借鑒國際技術(shù)移民積分管理指標體系;設計之中，采用了德?tīng)柗品�，匯集借重專(zhuān)家的智慧和經(jīng)驗;設計之后，采用了理論模擬法和實(shí)測驗證法，對設計好的指標體系進(jìn)行理論模擬和實(shí)測驗證，以?xún)?yōu)化指標項目和指標分值。 (一)效標量表法：分析借鑒國際技術(shù)移民指標體系
廣義而言，居住證積分管理指標體系可看作是社會(huì )行為科學(xué)領(lǐng)域的一種評價(jià)量表。以成熟的評價(jià)量表作為效標量表，是設計編制量表的基礎方法之一。發(fā)達國家和地區的技術(shù)移民政策大都采用積分指標進(jìn)行移民評價(jià)，在積分管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，取得了較好的成效，從設計評價(jià)量表的角度來(lái)看，可以將技術(shù)移民指標作為效標量表進(jìn)行參考。因此，分析總結國際技術(shù)移民指標體系的項目構成、指標權重和標準分值即分數線(xiàn)，可以作為設計上海市居住證積分指標體系的基礎方法。本研究選取了具有代表性的美國、加拿大、澳大利亞、英國、德國和中國香港等6個(gè)國家和地區的技術(shù)移民指標，進(jìn)行了綜合分析研究。
從技術(shù)移民指標基本構成來(lái)看，代表性國家和地區的技術(shù)移民評價(jià)核心指標基本相同，主要包括七個(gè)方面：一是教育背景，按照博士、碩士、學(xué)士等學(xué)位由高到底設置不同分值。二是工作經(jīng)驗，工作時(shí)間越長(cháng)，分值越高。三是個(gè)人年齡，一般要求是45歲以下。四是緊缺程度，按照頒布的緊缺職業(yè)目錄，可以額外增加分值(如澳大利亞)，有的國家是優(yōu)先引進(jìn)(如美國對護理人員)。五是語(yǔ)言能力，有的作為基本條件，有的作為加分條件。六是適應性，主要指申請人有本地學(xué)習經(jīng)歷、在本地有近親及配偶同時(shí)申請等。七是居住時(shí)問(wèn)，即通常所說(shuō)的“移民監”。
從技術(shù)移民指標權重來(lái)看，代表性國家和地區的指標權重分配各有側重，但權重主要集中在學(xué)歷、工作經(jīng)驗、年齡和適應性等指標。學(xué)歷指標的平均權重為24.1%，英國最高，達到28.6%;澳大利亞最低，為14.3%。學(xué)歷的內部分值分配，采取直線(xiàn)式賦值方法，最高學(xué)歷博士的分值平均是本科分值的1.5倍。工作經(jīng)驗指標的平均權重為23.4%。香港最高，為30.3%：其他較為平均，為21%。工作經(jīng)驗的內部分值分配，采取直線(xiàn)式賦值方法，最高的經(jīng)驗分值為最低經(jīng)驗分值的3-5倍。年齡指標平均權重為14.2%，其中澳大利亞最高，為21.4%;美國和加拿大權重均為10%。年齡的內部分值分配，多采用拋物線(xiàn)式的賦值方法，以21-44歲為最高分值年齡，大于或小于該年齡段的年齡分值依次遞減。適應性指標平均權重為9%，香港最高，為12.1%;英國最低，為5.7%。適應性方面的內部分值分配，多采取累加法，每一項的分值約為該項總分的50%左右。
從標準分值即分數線(xiàn)占總分的比例來(lái)看，美國和加拿大最高，為最高總積分分值的67%;英國最低，為42.9%，平均為54.4%。
(二)德?tīng)柗品ǎ簠R集總結專(zhuān)家智慧和經(jīng)驗
德?tīng)柗品?Delphi method)是社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域匯集專(zhuān)家意見(jiàn)的常用方法。本研究通過(guò)匿名獨立咨詢(xún)的方式，借助專(zhuān)家的智慧和經(jīng)驗，完善積分指標體系的項目構成和項目權重。專(zhuān)家的選擇是決定德?tīng)柗品ǔ尚Т笮〉年P(guān)鍵，本研究選擇專(zhuān)家時(shí)兼顧了理論研究、政策決策和政策執行三個(gè)層面，突出代表性和廣泛性，重點(diǎn)選取了人才人口領(lǐng)域科研機構資深研究人員、行政機構政策制定人員和行政機構具體執行人員各10名。開(kāi)展了三輪咨詢(xún)，第一輪以半開(kāi)放問(wèn)卷的方式，重點(diǎn)咨詢(xún)指標體系具體項目的設置;第二輪重點(diǎn)咨詢(xún)指標權重和標準分值，指標權重和標準分值通過(guò)參考專(zhuān)家直接賦值和層次分析結果的方式綜合確定;第三輪重點(diǎn)咨詢(xún)初步擬定的指標體系、指標權重和標準分值。從咨詢(xún)結果的統計分析來(lái)看，專(zhuān)家對該課題的關(guān)心程度很高，專(zhuān)家積極系數即專(zhuān)家咨詢(xún)表的回收率達到了0.93;對該研究所涉及問(wèn)題的熟悉程度很高、判斷依據較為充分，專(zhuān)家權威系數為0.91;對指標體系評價(jià)意見(jiàn)較為一致，尤其是基礎類(lèi)指標，指標體系的整體咨詢(xún)協(xié)調系數為O.63，基礎指標的協(xié)調系數達到了0.78。
(三)理論模擬法：運用典型指標對典型人群進(jìn)行分值模擬
為檢驗經(jīng)由效標量表法和德?tīng)柗品ù_立的積分指標體系，本研究通過(guò)典型指標對典型人群進(jìn)行了分值的理論模擬。按照專(zhuān)家認可度高、現實(shí)操作性高的標準，確定的典型指標包括年齡、教育背景、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和技能等級、在滬工作及繳保年限、緊缺急需專(zhuān)業(yè)和社保繳費基數。按照涵蓋不同社會(huì )層級、突出重點(diǎn)人群和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的原則，選取的典型人群包括博士、碩士、本科生、高級技師、技師、應屆緊缺急需專(zhuān)科生、往屆緊缺專(zhuān)科生、緊缺高級工、非緊缺急需的大專(zhuān)生、非緊缺急需高級工、中級工、初級工、無(wú)技能等級的來(lái)滬人員和公共服務(wù)領(lǐng)域來(lái)滬人員。進(jìn)行理論分值模擬時(shí)，先對典型人群賦予其自身所固有的典型指標的分值;再推算其達到擬定的標準分值所需在滬工作繳保的時(shí)間，以模擬出不同人群享受不同公共服務(wù)待遇所需的大體時(shí)間;最后，與現行居住證制度進(jìn)行對比，分析出不同人群享受相應公共服務(wù)待遇的變化情況。
(四)實(shí)測驗證法：選取大規模真實(shí)來(lái)滬人員進(jìn)行實(shí)際打分驗證
為進(jìn)一步檢驗理論模擬結果，檢測設計的積分指標體系的實(shí)效性，本研究選取上海不同區域的較大規模來(lái)滬人員進(jìn)行實(shí)測打分，為進(jìn)一步優(yōu)化居住證積分指標項目、分值權重和標準分值提供數據支撐。為減少實(shí)測打分的虛假信息率，降低問(wèn)卷調查時(shí)社會(huì )期許效應的影響，在積分指標體系實(shí)測驗證時(shí)，對信息采集環(huán)節進(jìn)行了技術(shù)化處理，以調查來(lái)滬人員基本信息、加強就業(yè)援助的名義開(kāi)展，將積分指標體系轉化為《來(lái)滬人員就業(yè)情況調查表》。信息采集前，對工作人員進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)培訓;信息采集時(shí)，工作人員統一指導來(lái)滬人員填寫(xiě)調查問(wèn)卷并現場(chǎng)回收;問(wèn)卷回收后，組織人員對調查問(wèn)卷信息進(jìn)行電話(huà)回訪(fǎng)復核和差錯篩選，剔除不合格問(wèn)卷;最后將采集的信息輸入專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)的信息系統進(jìn)行自動(dòng)打分。根據實(shí)測結果，對積分指標體系做了進(jìn)一步的修改完善。
四、居住證積分指標體系的初步設計與模擬驗證
(一)初步設計的居住證積分指標體系
在吸收國外經(jīng)驗和參考專(zhuān)家評價(jià)結果的基礎上，我們從上海實(shí)際需求出發(fā)，初步設計了來(lái)滬人員居住證積分管理指標體系。指標分為四大類(lèi)型，即基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標。設計的基本原則是兼顧穩定性和開(kāi)放性，既保持相對穩定以幫助來(lái)滬人員建立良好可及的預期，又保持適度靈活以適應城市發(fā)展不斷出現的新情況新形勢，為政策的調整預留空間。具體如下： 1 基礎指標。包含年齡、教育背景、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級、在滬繳納社保年限等通用指標�；A指標在整個(gè)指標體系中保持相對穩定，指標設計的取舍標準主要是通用性高、代表I生高、認可度高、辨識度高和操作性高。
一是年齡指標，最高分值30分。56---60周歲，積5分;年齡每減少1歲，積分增加2分。年齡分值向青年人口大幅傾斜，旨在優(yōu)化上海人口年齡結構，緩解上海人口老齡化進(jìn)程。
二是教育背景指標，最高分值110分。國家認可的國內外學(xué)歷學(xué)位，可獲得積分。大專(zhuān)(高職)學(xué)歷，積50分;大學(xué)本科學(xué)歷，積60分;大學(xué)本科學(xué)歷和學(xué)士學(xué)位，積90分;碩士研究生學(xué)歷學(xué)位，積100分;博士研究生學(xué)歷學(xué)位，積110分。
三是專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級指標，最高分值140分。專(zhuān)業(yè)、工種與所聘崗位相符，可獲得積分。初級工，積15分;中級工，積30分;高級工，積60分;技師或中級職稱(chēng)，積100分;高級技師或高級職稱(chēng)，積140分。“教育背景”、“專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級”兩項指標具有較高的同質(zhì)性，二選一進(jìn)行積分，取最高分。專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級計分時(shí)，突出向技能人才傾斜，旨在引進(jìn)上海先進(jìn)制造業(yè)急需的高技能人才。
四是在滬繳納社保年限指標，在滬工作并按照國家和上海相關(guān)規定按月繳納職工社會(huì )保險費，每滿(mǎn)1年積3分。旨在體現工作經(jīng)驗、穩定就業(yè)和融入上海的適應能力。
2 加分指標。包括緊缺急需專(zhuān)業(yè)、投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)、繳納職工社會(huì )保險費基數、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點(diǎn)區域、全日制應屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為上海戶(hù)籍人員等指標。加分指標在整個(gè)指標體系中保持適度靈活，根據上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際，實(shí)行動(dòng)態(tài)調整，指標設計的取舍標準主要是導向性強、時(shí)效性強、傾斜性強和操作性強。
一是緊缺急需專(zhuān)業(yè)指標。專(zhuān)業(yè)屬于本市緊缺急需專(zhuān)業(yè)目錄且工作崗位與所學(xué)專(zhuān)業(yè)一致的，積30分。體現人才需求導向，引進(jìn)上海緊缺急需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和技能人才。
二是投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)指標。在上海投資創(chuàng )辦的企業(yè)，按照個(gè)人的投資份額計算，最近連續3年平均每年納稅額在10萬(wàn)元人民幣及l(fā);A_k或平均每年聘用戶(hù)籍人員在10人及以上，每納稅10萬(wàn)元人民幣或每聘用戶(hù)籍人員10人積10分，最高100分。“投資納稅”、“投資帶動(dòng)本地就業(yè)”兩項指標，二選一進(jìn)行積分。旨在鼓勵人才在滬創(chuàng )業(yè)，向創(chuàng )業(yè)成績(jì)優(yōu)異、社會(huì )貢獻明顯的人才傾斜。
三是繳納職工社會(huì )保險費基數指標。在上海最近連續3年繳納職工社會(huì )保險費基數，等于以及高于上年度職工社會(huì )平均工資80%低于1倍的，積25分;等于以及高于上年度職工社會(huì )平均工資1倍低于2倍的，積50分;等于以及高于上年度職工社會(huì )平均工資2倍的，積100分。繳納社會(huì )保險基數體現個(gè)人在市場(chǎng)中的價(jià)值，以及個(gè)人對社會(huì )的貢獻。
四是特定的公共服務(wù)領(lǐng)域指標。在上海特定的公共服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)，每滿(mǎn)1年積4分，滿(mǎn)5年后開(kāi)始計人總積分。為在城市必需的公共服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)的來(lái)滬人員(如環(huán)衛工人等)建立融入上海的通道，穩定城市必需的公共服務(wù)領(lǐng)域員工隊伍。
五是遠郊重點(diǎn)區域指標。在上海重點(diǎn)發(fā)展的遠郊區域工作并居住，每滿(mǎn)1年積2分，滿(mǎn)5年后開(kāi)始計入總積分，最高分值20分。旨在引導人口向郊區新城集聚，為重點(diǎn)發(fā)展區域提供人才支撐。
六是全日制應屆畢業(yè)生指標。全日制應屆高校大學(xué)畢業(yè)生，積10分。與已有的應屆畢業(yè)生辦理人才類(lèi)居住證政策相銜接，吸引和留住具有發(fā)展潛力的青年人才。
七是表彰獎勵指標。在上海工作期間獲得的表彰獎勵可積分，最高分值10分。市級機關(guān)專(zhuān)項性表彰獎勵，積30分;市級機關(guān)綜合性表彰獎勵，積60分;獲得省部級及以上政府表彰獎勵，積110分。旨在鼓勵來(lái)滬人員在滬建功立業(yè)，向在上海工作期間獲得的獎勵的來(lái)滬人員傾斜。
八是配偶為上海戶(hù)籍人員指標。配偶為上海戶(hù)籍人員，結婚每滿(mǎn)1年積4分，最高分值40分。來(lái)滬人員有上海戶(hù)籍的配偶，更容易長(cháng)期在本市工作和生活，適應性和融入上海的可能性更高。
3 減分指標。主要包含辦理人事人才事務(wù)失信、投資的企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系違法違規、投資的企業(yè)偷稅漏稅、投資的企業(yè)違法違規經(jīng)營(yíng)、職業(yè)行為違法違規等指標，扣減分數上不封頂。
4 一票否決指標。凡是有刑事犯罪記錄的，可以申辦居住證，申請居住證積分時(shí)一票否決。
5 積分規則及標準分值�；A指標和加分指標中，同一單項指標的積分不重復計算，取該單項指標的最高分。減分指標中單項指標的扣減積分，按照扣減項目進(jìn)行累計扣減�？偡e分等于基礎指標與加分指標積分之和減去減分指標的累計扣減積分，總積分的最低分值為0分。擬定的居住證積分的分數線(xiàn)即標準分值為120分。
(二)居住證積分指標體系模擬和驗證情況
在運用效標量表法和德?tīng)柗品ǔ醪皆O計出積分指標體系后，我們又運用理論模擬法和實(shí)測驗證法對積分指標體系進(jìn)行了模擬和驗證。具體情況如下：
1 典型人群理論模擬情況
在只考慮年齡、教育背景、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和技能等級、在滬繳保年限和緊缺急需專(zhuān)業(yè)、應屆畢業(yè)、社保繳費基數等典型指標的前提下，典型人群達到擬定的居住證積分標準分值的模擬情況如下：
博士、碩士、高級職稱(chēng)、高級技師、中級職稱(chēng)、技師、有學(xué)位本科生、應屆緊缺急需專(zhuān)科生、緊缺高級工等，可以直接達到居住證積分標準分值，與已有政策保持一致;無(wú)學(xué)位本科生，工作一定年限后，可以達到積分標準分值，與人才類(lèi)居住證政策稍有變化。就積分指標體系的整體而言，實(shí)現了新舊政策的較好銜接。
往屆緊缺急需專(zhuān)科生、非緊缺急需專(zhuān)科生、非緊缺急需的高級工、中級工、初級工、無(wú)技能等級的來(lái)滬人員，在上海工作并繳納職工社會(huì )保險達到一定年限后，均可以達到居住證積分標準分值。實(shí)現了為各類(lèi)來(lái)滬人員建立融入上海通道的政策目標。
公共服務(wù)領(lǐng)域來(lái)滬人員，在城市必需的公共服務(wù)領(lǐng)域工作一定年限后，可以達到居住證積分標準分值。達到積分標準分值的時(shí)間約為不在公共服務(wù)領(lǐng)域工作所需時(shí)間的一半。
若其它指標項目如滬籍配偶、社保繳費基數、投資納稅、表彰獎勵有加分時(shí)，上述人員達到居住證積分標準分值的工作年限均會(huì )相應縮短。
2 來(lái)滬人員大規模實(shí)測驗證情況
進(jìn)行居住證積分指標體系實(shí)測驗證時(shí)，共發(fā)放問(wèn)卷63000份，回收有效問(wèn)卷57146份，回收率為91%。參與實(shí)測的來(lái)滬人員包括經(jīng)營(yíng)管理人才、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、技能人才和一般務(wù)工人員。實(shí)測驗證主要結果如下：
一是典型人群的實(shí)測結果與理論預測結果一致。博士、高級職稱(chēng)、高級技師、碩士、中級職稱(chēng)、技師、有學(xué)位本科生、無(wú)學(xué)位本科生、應屆緊缺急需專(zhuān)科生、緊缺高級工、中級工、初級工和無(wú)技能等級的來(lái)滬人員等典型人群的實(shí)測總分，除個(gè)別55周歲以上、繳費基數低于社平工資80%的以外，與理論預測結果一致。
二是積分指標體系與已有政策實(shí)現了良好銜接。理論預測時(shí)受影響較大的無(wú)學(xué)位本科生(主要是函授、夜大等成人教育)，在實(shí)測中有20.6%的人員直接達到了積分標準分值，主要原因是無(wú)學(xué)位本科生通過(guò)增加社保繳費年限和繳費基數后，如繳費3年且繳費基數連續3年達到社平工資的80%，也會(huì )達到標準分值。無(wú)學(xué)位本科生受到的只是階段性影響，增加的只是時(shí)間成本，該人群實(shí)際受到的影響比理論預測的要小。因此，從實(shí)測結果來(lái)看，積分指標體系與已有政策實(shí)現了良好銜接。
三是居住證積分標準分值現階段具有較高的鑒別度。從實(shí)測情況來(lái)看，若以人才類(lèi)居住證為參照，積分達到標準分值的人數略有增加。增加的人群主要是本科以下學(xué)歷且具有中級職稱(chēng)者、專(zhuān)科生和高級工，占新增人群的93.8%。新增人員的主要特征是繳納社�；鶖递^高，即其個(gè)人價(jià)值獲得了市場(chǎng)的較高認可，在上海的經(jīng)濟發(fā)展中做出了相對較高的貢獻。僅有個(gè)別低學(xué)歷和低技能的來(lái)滬人員達到積分標準分值，主要是因為有上海戶(hù)籍配偶和獲得本市表彰獎勵兩項加分因素。因此，從實(shí)測的整體情況來(lái)看，設計的積分指標體系基本建立了以貢獻為主要衡量標準的社會(huì )福利供給機制，基本達到了政策設計的初衷，積分標準分值在現階段具有較高的鑒別度。
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