淺論小額信貸法律監管體制完善問(wèn)題研究
我國小額信貸自從國外引進(jìn)至今已有30年的發(fā)展歷程，小額信貸逐漸成為農村金融市場(chǎng)的核心。我國小額信貸旨在為貧困人口和微小型企業(yè)提供小額度、持續性的貸款金融服務(wù)，促使其走向自我生存和發(fā)展。我國現行的法律對小額信貸的監管存在著(zhù)諸多問(wèn)題，加大了小額信貸的運營(yíng)風(fēng)險，在一定程度上阻礙了小額信貸的發(fā)展壯大，因此我國應當建立一套完整的小額信貸法律監管體系，可以從以下幾個(gè)方面完善法律監管體系：
一、明確小額信貸機構法律監管主體
第一類(lèi)，銀行業(yè)金融機構提供小額信貸服務(wù)的法律監管主體。提供小額信貸服務(wù)的銀行業(yè)金融機構主要有政策性銀行、國有商業(yè)銀行、農村信用社及郵政儲蓄銀行。對于政策性銀行其主要是定位于為“三農”服務(wù)。發(fā)放該種小額信貸業(yè)務(wù)的銀行直接對小額信貸業(yè)務(wù)的監管即可，無(wú)需再由銀監會(huì )進(jìn)行監管。對于國有商業(yè)銀行，目前提供小額信貸服務(wù)的國有商業(yè)銀行主要是中國農業(yè)銀行。根據《銀行業(yè)監督管理法》規定，銀監會(huì )對國有商業(yè)銀行的監管十分有效，保證了國有商業(yè)銀行的有序發(fā)展。對于農村信用社和郵政儲蓄銀行，目前這兩類(lèi)機構是我國開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)的主力軍，處于壟斷的地位，它們的監管主體是銀監會(huì )，資金主要來(lái)源于吸收公眾存款。農村信用社在受銀監會(huì )監管的同時(shí)，還要受到省聯(lián)社的監管，而郵政儲蓄銀行開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)時(shí)，往往以客戶(hù)的存單作為質(zhì)押，因此，其小額信貸業(yè)務(wù)除了受銀監會(huì )的監管外，還應當受到儲戶(hù)的監督，從而最大限度的保護儲戶(hù)的利益。
第二類(lèi)，非政府組織提供小額信貸的法律監管主體。以資金來(lái)源不同分為：以國內資金捐助成立的小額信貸機構和以國外資金捐助成立的小額信貸機構，由于這些小額信貸機構的規模一般較小，對小額信貸的影響不大，并且它們不能吸收儲蓄，不屬于金融機構的范疇，因此非政府組織提供的小額信貸業(yè)務(wù)不受銀監會(huì )的監管�？梢杂傻怯涀詸C關(guān)負責對因捐助成立的非政府組織小額信貸機構進(jìn)行法律監管，對于暫時(shí)性的以項目形式存在的小額信貸機構，由于其運作時(shí)間短，項目完成即撤離農村金融市場(chǎng)，可以由當地政府和提供項目資金的機構共同監管，但是法律必須明確各自的監管職責，以保證小額信貸能高效、有序的運行。
第三類(lèi)，小額貸款公司的法律監管主體。小額貸款公司主要是由中國人民銀行和銀監會(huì )試點(diǎn)成立的，受中國人民銀行的監管。但是由于中國人民銀行的特殊地位，其并不適合作為小額貸款公司的直接監管主體。在這種情況下，銀監會(huì )負責對小額貸款公司進(jìn)行監管較為合適，因為銀監會(huì )對銀行金融業(yè)務(wù)的監管方面既擁有豐富的經(jīng)驗，又擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才，分工明確，獨立性強，能夠更好的對小額貸款公司進(jìn)行監管。但是我們必須制定相關(guān)的法律，明確規定小額貸款公司的法律地位，銀監會(huì )對其監管的范圍和職責。
第四類(lèi)，村鎮銀行和農村資金互助合作社提供的小額信貸的法律監管主體。目前這兩類(lèi)機構由銀監會(huì )負責監管，但是目前其監管模式尚未形成，因此，我國應當在小額信貸立法中，明確規定銀監會(huì )的監管主體資格，明確規定監管的模式和監管職責。
二、建立多元化的法律監管方式
目前，我國農村金融機構的發(fā)展呈現出多元化的趨勢，要求我國應當建立多元化的監管方式和監管體制。對小額貸款公司、村鎮銀行等通過(guò)個(gè)人投資或機構捐贈來(lái)獲得資金的小額信貸機構，應當實(shí)行非審慎性法律監管，即在銀監會(huì )的宏觀(guān)監管下，出資人或捐贈方可以委托第三人負責具體的監督管理，可以采用常規注冊、對報表的年審、主要股東的信息披露等方式，并且監管人員應判決小額信貸機構的所有者和其他高級管理人員是否有能力、有足夠的經(jīng)驗和信心，是否愿意為小額信貸機構的成功做出貢獻。政府對其實(shí)施非審慎性監管，小額信貸機構只需注冊就可以開(kāi)展其業(yè)務(wù)。隨著(zhù)小額信貸機構的發(fā)展壯大，國家可能會(huì )允許其吸收社會(huì )公眾的存款，這時(shí)就應該對這部分小額信貸機構引入審慎性監管，以保護存款人的合法利益，當這部分小額信貸機構可以轉化為合法的金融機構后，由銀監會(huì )對其監管，實(shí)施審慎性的法律監管，防止發(fā)生金融風(fēng)險。對于銀行業(yè)金融機構，法律規定必須實(shí)行審慎性法律監管，不僅要監管其合法性，還要監管其合規性，即要對商業(yè)銀行是否認真貫徹執行金融法律、法規，國家金融政策以及中央銀行的各項規章制度的情況進(jìn)行監督;對于農村資金互助社等互助型的小額信貸機構可以使用相對簡(jiǎn)化的審慎性法律監管，如設定并監控業(yè)務(wù)范圍、設定利率上限、限制貸款的規模和期限等等，來(lái)控制風(fēng)險和減少損失。
三、完善小額信貸機構的市場(chǎng)準入和市場(chǎng)退出法律制度
對于中國人民銀行和銀監會(huì )試點(diǎn)的小額信貸機構的市場(chǎng)準入條件我國法律并未明確規定，我國可以參照銀行業(yè)金融機構的相關(guān)法律規定，制定透明、合理、適當的準入規則：一是取消市場(chǎng)準入主體條件的限制，允許民間資本進(jìn)入小額信貸系統，按小額信貸機構的類(lèi)型設定市場(chǎng)準入標準。正規金融機構考慮到其運營(yíng)成本等各方面的因素，往往不愿意發(fā)放小額貸款，法律應當劃分小額信貸主體的等級，規定相應的等級，凡是符合條件的小額信貸機構可轉化為正規金融機構，保證真正建立起民間金融體系。二是修改注冊資本金制度。銀行業(yè)金融機構的注冊資本金是實(shí)繳資本，并且是一次性繳足，而小額貸款公司按照《公司法》的規定，其注冊資本金可分期繳納，首次繳納的資本只要不低于注冊資本的20%即可，其余的在公司成立兩年內繳足。但隨著(zhù)小額貸款公司的發(fā)展，如果允許其轉化為正規金融機構，這就會(huì )造成其注冊資本金要求與當前金融法律相違背。因此我們應當通過(guò)法律規定不同經(jīng)營(yíng)規模和不同業(yè)務(wù)權限的小額信貸機構，實(shí)行不同的注冊登記制度和注冊資本要求。
建立和健全銀行業(yè)金融機構市場(chǎng)退出法律制度的各種保證制度，首先應當完善法律，為銀行機構創(chuàng )造實(shí)際操作性較強的法制環(huán)境，可以通過(guò)制定新法或司法解釋的方式，具體規定銀行業(yè)金融機構的市場(chǎng)退出方式、程序，保證銀行業(yè)金融機構高效、低成本的退出市場(chǎng);其次還應當建立保護投資人和儲戶(hù)利益的法律制度，我國可以借鑒國外成功的經(jīng)驗，創(chuàng )建存款保險制度，減低儲戶(hù)的風(fēng)險，當商業(yè)銀行出現財務(wù)危機時(shí)，由存款保險機構提供緊急資金援助，并以法律的形式明確規定存款保險公司的監管職責，保障投資人和儲戶(hù)的利益。而對于除銀行業(yè)金融機構之外的其他的小額信貸機構，也可以借鑒銀行業(yè)金融機構的做法，建立存款保險法律制度，并通過(guò)法律的形式對小額信貸機構市場(chǎng)退出的方式、標準、程序和范圍等作出明確規定，努力營(yíng)造良好的執法環(huán)境，加強對違法行為的監督，保證各項監管措施的有效實(shí)施，應當明確規定那經(jīng)營(yíng)者的法律責任，當出現違法經(jīng)營(yíng)時(shí)，使得執法機構有法可依，依法對其制裁，并使經(jīng)營(yíng)者依法承擔相應的責任。
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