新預算法的亮點(diǎn)及思考
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摘要： 經(jīng)過(guò)了十年的反復磋商醞釀，新《預算法》終于出臺。新《預算法》較好地總結了我國預算制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗，用法律的形式將其確定下來(lái)。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的背景下，新《預算法》中預算理念和預算管理制度的創(chuàng )新，在一定程度上也體現了國家治理的決策程序和民主機制的新思路。
關(guān)鍵詞：全口徑預算 預算公開(kāi) 控權法 年度預算平衡
一、實(shí)行全口徑預算管理
實(shí)行全口徑預算管理是建立現代財政制度的基本前提。新預算法的最大亮點(diǎn)之一就是實(shí)行了全口徑的預算管理制度。在新預算法中，對于政府支出，第十三條明確規定“各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據，未列入預算的部的支出”。由此可見(jiàn)，新預算法從收入和支出兩方面都對預算口徑做了明確要求，確立了全口徑預算的基本原則。相比較而言，舊法“依照規定”、“專(zhuān)項收入”、“其他收入”等規定不甚明確，給了政府部門(mén)和官員在預算資金來(lái)源中過(guò)于寬泛的自由裁量權，修正后的新預算法將政府的全部收入都納入預算管理，明確了四位一體的現代預算制度，極大地規范、制約了政府的權力。
限制政府權力行使的根本途徑是限制政府的活動(dòng)，而限制政府活動(dòng)的關(guān)鍵在于控制政府活動(dòng)的資金來(lái)源。依據新預算法，政府行為的相關(guān)資金來(lái)源都要納入預算管理，這就根治了我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中被公眾詬病多時(shí)、爭議不斷的“預算外資金”、“第二財政”等問(wèn)題。新預算法出臺之前，由地方各部門(mén)、單位自收自支卻未納入預算管理的預算外資金在政府活動(dòng)中發(fā)揮著(zhù)相當一部分作用。更有甚者，一些政府部門(mén)以其公權力為依托，借用、攤派、征收了大量“預算外之外”的制度外資金。這些脫離預算管理、游離于公眾監督之外的“第二財政”給政府活動(dòng)提供了充裕的資金和脫離監管的寬松環(huán)境，使得政府采購規模、標準和質(zhì)量都無(wú)法得到有效控制和監管。
將政府的全部收入和支出都納入預算，使預算的完整性大大增強，一方面從源頭上杜絕了一些違規政府行為的資金來(lái)源，使政府權力的行使更加公開(kāi)、透明;另一方面在一定程度上也擴大了政府活動(dòng)的范圍，使得之前確有需求而因財政困難而難以安排的支出項目納入政府支出范圍，提高了財政資金的利用水平和使用效益。
二、建立跨年度預算平衡機制
跨年度預算平衡機制是指在預算的編制、執行等環(huán)節建立健全跨年度的、合理的平衡機制。“跨年度平衡”允許在當年編列赤字，但應在以后分年彌補，規范了超收的使用和短收的彌補。在該機制下，年度預算審核重點(diǎn)由收支平衡轉到支出政策上，著(zhù)重對重大的支出項目進(jìn)行中長(cháng)期的科學(xué)規劃，避免年度平衡的“短視性”，更有利于體現預算的前瞻性。
在原有的預算框架下，為實(shí)現年度平衡，作為當年的預算支出須在當年完成。由于審批程序復雜、預算資金下達滯后、前期執行緩慢等原因，許多支出項目都集中在年末的一兩個(gè)月內完成，“突擊花錢(qián)”成為政府財政支出的常態(tài)。由于時(shí)間倉促，很多項目都在無(wú)序中完成，其應有流程和監督環(huán)節都流于形式，預算績(jì)效更是無(wú)從談起，造成了財政性資金的低效率利用，也引發(fā)了社會(huì )公眾的質(zhì)疑和不滿(mǎn)。建立跨年度預算平衡機制，可以使政府支出的全過(guò)程時(shí)間更充裕、論證更科學(xué)，尤其是對于一些大型的期限相對較長(cháng)的政府支出項目，能夠從中長(cháng)期的角度科學(xué)合理地評估其作用和價(jià)值，從而體現講求績(jì)效的預算原則。
三、建立公開(kāi)、透明的監督機制，明確法律責任
對于預算公開(kāi)透明制度，原預算法并沒(méi)有規定。新預算法的第十四條、第二十二條和第八十九條，從公開(kāi)內容、公開(kāi)時(shí)間和公開(kāi)主體等方面對預決算的公開(kāi)透明做了明確而具體的規定，初步建立了我國預算公開(kāi)的法制框架。
新預算法的以上諸條均體現了預算在公開(kāi)性方面的進(jìn)步，著(zhù)實(shí)可喜，但在預算的透明方面，新預算法并未提及。公開(kāi)透明是實(shí)現民主的重要手段，公開(kāi)和透明不可分離，公開(kāi)不等同于透明，透明是對公開(kāi)的延伸，做到預算公開(kāi)只是實(shí)現預算透明的第一步。近些年來(lái)，在多方力量的共同推動(dòng)下，預算公開(kāi)不斷完善，但距離預算透明仍有距離。預算透明的本質(zhì)是公眾對財政信息的知情權以及政府對此知情權的保障。要實(shí)現透明，社會(huì )公眾需有便利的方式獲得完整準確并且易于理解的財政信息。如果僅僅是公開(kāi)一些或籠統或片面或專(zhuān)業(yè)性極強的預算信息，與實(shí)現預算透明的要求著(zhù)實(shí)是相較甚遠。只有實(shí)現了預算的公開(kāi)透明，才能使公眾充分發(fā)揮其知情權、參與權與監督權，進(jìn)一步推進(jìn)預算民主。
四、匡正立法宗旨，逐步“管理”向“控權”轉變
1995年開(kāi)始實(shí)施的舊預算法作為一部首創(chuàng )性的預算法律，更多強調的是法律的行政管理職能，而新預算法的立法宗旨為“為規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開(kāi)透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會(huì )的健康發(fā)展。”兩者相比，新預算法逐漸由“管理法”向“控權法”轉變，從過(guò)去“幫助政府管錢(qián)袋子”轉變?yōu)?ldquo;規范政府的錢(qián)袋子”，政府由管理監督預算的主體，逐漸轉變?yōu)楸粰嗔C關(guān)、社會(huì )公眾等監督的對象，在約束政府權力的同時(shí)體現了法治精神。
從本質(zhì)上看，預算是控制性的。其控制性一方面體現在政府對自身財政活動(dòng)的內部控制，即“控制預算”，另一方面則是外部力量(包括權力機關(guān)、立法機關(guān)和社會(huì )公眾等)對政府財政收支行為的外部控制，即“控制預算”。我國之前進(jìn)行的部門(mén)預算、國庫集中收付制度、政府采購等方面的改革，更多注重的是技術(shù)性較強的政府內部的預算控制創(chuàng )新，而較少關(guān)注對政府收支行為的外部控制。
預算法被稱(chēng)為“經(jīng)濟憲法”，在現代社會(huì )中，立法機關(guān)通過(guò)制定法律約束預算是約束政府行為的最基本方法。而將預算法定位為管理法，勢必會(huì )強化政府在預算中的主導地位，強調政府的行政管理功能，在缺乏監督的情況下賦予相關(guān)行政部門(mén)過(guò)多的自由裁量權，并隨之引發(fā)權力尋租等一系列問(wèn)題。正因為如此，許多學(xué)者一直呼吁在預算法中增加關(guān)于規范和限制政府權力的內容，基于法治的精神，使新預算法成為名副其實(shí)的“控權法”。法治的要求是限制人治，新預算法的的以上亮點(diǎn)、原則，都是明確規范限定了之前過(guò)于寬泛的自由裁量權，使政府權力在公開(kāi)透明并且受到充分監督的環(huán)境下得以行使。剛剛召開(kāi)的十八屆四中全會(huì )提出了全面推進(jìn)依法治國的基本治國方略，法治精神已經(jīng)受到?jīng)Q策層的高度重視，我們也相信這部新修訂的“經(jīng)濟憲法”會(huì )在新的法制環(huán)境下約束政府權力，保障公民權利。
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