試析我國電影審查法律規范方面的主要問(wèn)題
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論文摘要 從行政法的角度看，電影審查制度是影片公映許可的行政許可制度。但近些年來(lái)，電影審查制度飽受詬病，被認為是阻礙中國電影進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文從法律規范的層次、效力、手段及相對人程序性權利保障、救濟性權利保障等方面分析我國電影審查法律規范方面存在的主要問(wèn)題。
論文關(guān)鍵詞 電影審查制度 法律規范 權利保障
現行電影審查制度作為電影產(chǎn)業(yè)法律化過(guò)程中建立的一項法律制度，促進(jìn)了中國電影的發(fā)展。從行政法的角度看，電影審查制度是影片公映許可的行政許可制度。它是根據電影的制片單位或發(fā)行單位的申請，國家廣播電影電視管理的行政機關(guān)經(jīng)過(guò)審查相關(guān)材料，依法確認其是否符合公開(kāi)放映某部電影的條件，并決定是否頒發(fā)影片公映許可證的一項行政許可制度。但近些年來(lái)，電影審查制度飽受詬病，被認為是阻礙中國電影進(jìn)一步發(fā)展的障礙，改革審查制度的呼聲日益高漲。因此，從行政許可的角度來(lái)分析現行電影審查制度，有助于我們準確地認識這項法律制度所存在的問(wèn)題。我國電影審查法律規范方面存在的主要問(wèn)題表現在以下幾個(gè)方面。
一、法律規范層次和效力較低
雖然電影行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入法制化的軌道，但其立法還是處于比較滯后的階段。電影產(chǎn)業(yè)的法律制度包括電影審查制、電影業(yè)準入制、電影配額制等等，均散見(jiàn)于各種行政法規、部門(mén)規章和其他規范性文件之中，缺乏一部由全國人大或人大委員會(huì )制定的基本法律對上述制度予以規范。從2004年開(kāi)始，業(yè)界人士就不斷呼吁制定規范整個(gè)電影行業(yè)的《電影促進(jìn)法》，國家廣電總局的領(lǐng)導也不時(shí)作以表態(tài)。但直到今天，該部法律的出臺似乎仍是遙遙無(wú)期。
現有的電影審查法律規范體系主要由行政法規、部門(mén)規章和若干規范性文件構成，包括行政法規《電影管理條例》，部門(mén)規章《電影劇本(梗概)備案、電影片管理規定》、《中外合作攝制電影片管理規定》、《廣播電影電視行政復議辦法》、《國家廣播電影電視總局行政許可實(shí)施檢查監督暫行辦法》等等。另外，還存在大量規范性文件包括《電影劇本(梗概)備案須知》、《電影故事片(膠片、數字)送審須知》等等，但這些規范性文件并非法律淵源，不屬于電影審查法律規范體系。2002年2月1日施行的《電影管理條例》是我國目前電影行業(yè)中層次最高的一部法律規范。該行政法規共八章68條規定，規定了電影行業(yè)中“電影制片”、“電影進(jìn)口出口”、“電影審查”、“電影發(fā)行和放映”、“電影事業(yè)的保障”、“罰則”等問(wèn)題。以這樣一部行政法規肩負起整個(gè)國家的電影產(chǎn)業(yè)的重任，顯然已是力不從心。
二、法律規范手段單一
權利和義務(wù)是法律規范的核心內容，一個(gè)標準之所以被稱(chēng)為法律規范，就在于它課以人們義務(wù)的同時(shí)授予人們一定的權利，告訴人們怎么樣的主張和行為是正當的，合法的，會(huì )受到法律的保護;沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權利，也沒(méi)有無(wú)權利的義務(wù)，權利人在一定條件下要承擔義務(wù)，義務(wù)人在一定條件下要享受權利。
現行電影審查制度帶有比較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，立法者在制定法律規范時(shí)仍然秉持著(zhù)運用行政權力對電影嚴加管束、控制的立法理念。這種理念反映在法律文本上，就是對行政相對人課以各種積極和消極的義務(wù)，義務(wù)性規范與違反義務(wù)性規范后應當承擔的法律責任構成了電影審查法律規范的主要內容。以《電影管理條例》為例，其中第三章“電影審查”共4條規定，都使用“不得”、“禁止”、“應當”的規范規定了相對人的義務(wù)和責任;其中第七章“罰則”共13條，直接和間接與電影審查相關(guān)的處罰規范就達5條之多;而該行政法規對電影審查中行政相對人的陳述權、申辯權、救濟權、請求賠償權等權利的規定卻未見(jiàn)任何規定。
三、相對人程序性權利保障的缺失
行政公開(kāi)是現代民主制度下政府行政的基本要求。行政許可公開(kāi)，就是要讓公民了解情況，具體做法就是在行政許可程序上建立一系列讓相對一方當事人“知”制度。為了保證行政許可活動(dòng)與行政許可結果的公開(kāi)，各國通常采用表明身份制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、咨詢(xún)制度、聽(tīng)證制度、公告制度等具體制度來(lái)規范行政許可活動(dòng)。 其中，聽(tīng)證制度是行政許可公開(kāi)的制度保障的核心�，F行電影審查這樣的一種公映許可程序對相對人程序性權利保障的不足主要表現為聽(tīng)證程序的缺失。
電影審查是一種封閉式的行政許可程序，其過(guò)程既沒(méi)有廣義聽(tīng)證也沒(méi)有狹義聽(tīng)證的程序設計。電影審查委員會(huì )觀(guān)影之后對電影片進(jìn)行評議，提出的意見(jiàn)越多，說(shuō)明電影片的問(wèn)題越多，也就越難通過(guò)審查。審查完畢后，電影審查委員作出審查通過(guò)、審查不通過(guò)、修改或者刪減的審查意見(jiàn)。行政相對人在收到審查意見(jiàn)后，再針對不同的審查意見(jiàn)作出回應。從審查申請的提交直到審查結果的作出，整個(gè)許可程序中最為關(guān)鍵的審查階段未能向社會(huì )公眾、向行政相對人和利益相關(guān)方公開(kāi)。提交審查申請的電影制片方、電影的投資方、電影的主創(chuàng )人員包括演職人員等無(wú)法進(jìn)入到程序當中，就涉及自身重大利益的許可事項，發(fā)表意見(jiàn)、表達觀(guān)點(diǎn)、進(jìn)行申辯。而且，審查委員會(huì )的審查過(guò)程也未見(jiàn)有任何文字記錄予以公布，供公眾瀏覽和查詢(xún)。
四、相對人救濟性權利保障的缺乏
一部電影凝結了電影創(chuàng )作者的智慧、心血和激情，背后有著(zhù)幾千萬(wàn)甚至上億的巨大資金投入，電影能否通過(guò)電影審查獲得公映許可，決定了主創(chuàng )人員的付出能否得到回報，決定了投資能否避免風(fēng)險獲得盈利的機會(huì )。因此當電影審查的行政機關(guān)作出了不利于相對人的決定后，應當在事后為其提供相應的救濟手段。
《電影管理條例》、《電影劇本(梗概)、電影片管理規定》都未能明確規定，在電影審查過(guò)程中，如果相對人不服審查決定時(shí)，應當通過(guò)何種途徑、渠道去主張自己的權益，救濟自己的權利�！稄V播電影電視行政復議辦法》中也僅僅是籠統地規定行政相對人認為符合法定條件，但行政機關(guān)不予頒發(fā)公映許可證到可以提起行政復議，但審查中相對人的權利受到侵害的情形并非只此一種。其他的電影審查規范性文件對于相對人救濟性權利的保障也是只字未提。
需要特別提出的是針對電影公映許可提起的行政復議的困境。根據《行政復議法》的有關(guān)規定，對國務(wù)院各部門(mén)的具體行政行為不服的，應向作出該具體行政行為的國務(wù)院各部門(mén)申請復議。對復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決(行政復議)。如果向國務(wù)院申請裁決，則國務(wù)院作出的裁決是終局的裁決，對此再不能提起行政訴訟。在這里，行政復議構成行政訴訟和向國務(wù)院申請裁決的前置階段，而且它是二級復議，是我國行政復議一級復議原則的例外情形。如果相對人不服國家廣電總局作出的審查決定而提起第一級行政復議，那么復議機關(guān)與被申請人二者是重合的，都是國家廣電總局，難免會(huì )有偏頗之嫌，其公正性可能會(huì )受到質(zhì)疑，違背了“任何人不得做自己案件的法官”的基本法律原則。實(shí)行屬地審查的省級廣電部門(mén)是受委托實(shí)施行政許可的行政機關(guān)，其法律后果應當由委托機關(guān)即國家廣電總局來(lái)承擔。因此，如果相對人不服實(shí)行屬地審查的省級廣電部門(mén)作出的審查決定，還是應當向以國家廣電總局為被申請人國家廣電總局提起行政復議，仍然出現了“自己做自己案件的法官”這一情況。
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