建立公共財政的根本途徑的財稅畢業(yè)論文

　　【論文摘要】財政改革的目標最終確定為建立公共財政。公共性是公共財政的本質(zhì)規定,公共性要求財政運行必須公開(kāi)和透明。透明性是由預算制度的硬性規范予以保證的。我國現行財政“缺位”與“越位”嚴重,官僚盛行,根源在于預算制度形同虛設,因而財政透明性太低,政府花錢(qián)沒(méi)有約束和監督。預算制度問(wèn)題表現為預算不完整,管理粗化,關(guān)鍵是執行隨意性大,沒(méi)有約束力�，F行財政轉軌、實(shí)現公共財政目標,根本途徑是重建預算制度,它是一項系統工程,牽涉政治、社會(huì )各個(gè)方面,關(guān)鍵是法制化。按照公共性要求轉換財政職責只是財政改革的開(kāi)始,按照透明性要求重建預算制度才能保證財政改革成功。

　　【論文關(guān)鍵詞】公共財政;預算制度;公共性與透明性;財政民主;公共選擇;法制化

　　經(jīng)過(guò)20年的探索,我們最終確定了財政改革的目標是建立公共財政,這是一個(gè)轉軌過(guò)程,有很長(cháng)的一段路要走。怎樣走下去?已有的公共財政實(shí)踐表明,按照公共財政的本質(zhì)要求,法制化的預算制度是公共財政的基本前提,沒(méi)有法制化的預算制度的硬性規范,就沒(méi)有公共財政。這如同一枚硬幣的兩面。我們由集權型財政向公共財政轉軌,在操作上就是要重建預算制度。

　　一、公共性與透明性:公共財政的兩個(gè)基本規定

　　公共財政是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿(mǎn)足社會(huì )公共需要。在現代社會(huì ),這個(gè)任務(wù)是由政府來(lái)完成的。政府受社會(huì )公眾的委托籌集財力——公共收入,并按照社會(huì )公眾的意愿來(lái)安排使用這些收入——公共支出。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)公共選擇過(guò)程,也是一個(gè)集體行動(dòng)和集體決策的過(guò)程。從目的到手段的整個(gè)過(guò)程都體現出社會(huì )公眾的偏好和意愿,從而使公共財政的運行具有公共性的特征。

　　透明性作為公共財政運行的基本要求,是由其公共性?xún)仍跊Q定的。相對于納稅人來(lái)說(shuō),財政資金是公共性的,因而必須公開(kāi)和透明。這不只是在管理上有利于加強監督和約束,提高財政運行的效率,更重要的是財政民主化的必然趨勢。財政是人民的財政,是納稅人的財政,所謂“取之于民,用之于民”。在這里,納稅人即社會(huì )公眾。政府是受社會(huì )公眾的委托,出于社會(huì )公眾的共同利益和長(cháng)遠利益,從社會(huì )公眾手中集中一部分財力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設施等公共產(chǎn)品。既然政府財力是社會(huì )公眾的——公共資金,而辦的事情也是社會(huì )公眾的——提供公共產(chǎn)品,那么,因此而產(chǎn)生的政府收支過(guò)程就應當讓社會(huì )公眾了解,并監督政府是否按照社會(huì )公眾的意愿來(lái)安排收支。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),公共財政是民主理財的財政,或者說(shuō)是民主化的財政。因此,建立公共財政,不僅是按照市場(chǎng)經(jīng)濟的要求,實(shí)現財政的準確定位,而且要按照財政民主化要求,實(shí)現財政的公開(kāi)和透明。

　　公共財政要保證其透明性,就需要一整套的規則和制度來(lái)約束,并貫穿于整個(gè)公共財政運行過(guò)程以及各個(gè)環(huán)節。只有這樣,才能克服舞弊、,真正做到“取之于民,用之于民”;也才能保證用得其所,使其產(chǎn)生最大的社會(huì )效用和配置效率。公共收入依照法律預設的途徑——主要是依靠稅收來(lái)籌集,公共支出由立法機構來(lái)審議。政府有義務(wù)向納稅人公開(kāi)收支的來(lái)龍去脈,納稅人有權利“過(guò)問(wèn)”和監督政府的財政行為,不允許“黑箱操作”。這種透明性,是公共財政效率的保證�？梢哉f(shuō),沒(méi)有透明性,就沒(méi)有公共性可言,也就談不上實(shí)行公共財政。

　　從運行的角度看,公共財政的透明性是由預算予以保證的。公共財政與國家預算共同產(chǎn)生、形成和發(fā)展。預算首先是完整的,這作為一條原則已經(jīng)內在于預算運行過(guò)程之中,除了某些特殊的款項之外,所有的政府收支都須納入各級政府預算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作為全面系統的財政計劃,預算必須體現社會(huì )公眾的意向,規定政府的行為。這是通過(guò)嚴格的立法程序來(lái)保證和實(shí)現的。預算經(jīng)立法機構的審議、修訂、批準通過(guò),被賦予法律效力和至高無(wú)上的權威,成為政府行為以及收支安排的合法依據。在預算執行過(guò)程中,政府如有不按預算的收支行為,即為非法行為。為此,對運行過(guò)程還必須通過(guò)程序法來(lái)實(shí)現程序化。公共收入依據法律規則取得,并對如何取得給予程序化的法律規定;公共支出中的購買(mǎi)性支出(除人員經(jīng)費外),遵循政府采購法,轉移性支出遵循社會(huì )保障法及相關(guān)法律,公共投資遵循公共投資法,等等�？傊�,整個(gè)過(guò)程及各個(gè)環(huán)節都應有細致的法律規定,不能留下“自由空間”。最后,預算以及決算都以政府文件的形式詳細地向社會(huì )公布,讓社會(huì )公眾“雪亮的眼睛”來(lái)監督和約束政府的行為是否合法,從而保證公共目的的真正實(shí)現。

　　二、中國現行財政透明性分析

　　眾所周知,中國現行財政存在著(zhù)嚴重的“缺位”與“越位”,而且積重難返,其根本原因在于公開(kāi)性和透明性太低;改革以來(lái),嚴重的官僚,財政上的原因在于公開(kāi)性和透明性太低,政府官員花錢(qián)沒(méi)有約束、監督。財政收支這種公共決策實(shí)際變異為個(gè)別領(lǐng)導的“隨意”安排,而預算制度成了一種形式主義的過(guò)場(chǎng),最終是個(gè)別領(lǐng)導說(shuō)了算。在這種決策機制下,財政運行過(guò)程是無(wú)效率可言的,大量的損失和浪費也就不可避免。

　　即使按照市場(chǎng)經(jīng)濟的要求實(shí)現了財政職能的“歸位”,但若沒(méi)有公開(kāi)化和透明性作保證,那也只是暫時(shí)的。就此而言,財政改革成功與否,其標志不在于財政職能是否轉換到位,而在于公開(kāi)性和透明性作為一條基本原則是否貫穿于政府收支即財政運行的整個(gè)過(guò)程中。財政職能轉換只是財政改革的開(kāi)始;公開(kāi)和透明才能保證財政改革成功。

　　1.政府參與初次分配過(guò)程的透明性分析

　　我國財政的深厚基礎是集權體制下的隱性分配機制,政府認為無(wú)須公開(kāi)、透明,社會(huì )公眾也沒(méi)有公開(kāi)、透明的訴求。

　　在計劃體制下,財政主宰了整個(gè)國民收入分配。表面上看,財政收入主要是來(lái)自國有企業(yè)利潤、稅收、折舊上繳,也有集體企業(yè)的稅收,但這都是形式上的,實(shí)際上決定于以計劃價(jià)格為基礎的隱性分配機制。農產(chǎn)品低價(jià)是起點(diǎn),一方面保證工業(yè)原料低價(jià),另一方面也保證低工資制度的實(shí)施。低工資與低價(jià)原料保證工業(yè)企業(yè)高利潤,利潤上交財政,政府就可實(shí)現高積累,從而保證高增長(cháng)。這個(gè)過(guò)程是:農產(chǎn)品低價(jià)(剪刀差、統購統銷(xiāo))→低工資、低原料價(jià)格→企業(yè)高利潤→財政高集中→高積累→高增長(cháng)。這套機制的決定意義是:只有政府一個(gè)分配主體,市場(chǎng)機制與政府機制合歸為一個(gè)指令性的計劃機制,財政是計劃機制的附屬工具。政府是“全能”的,干什么,怎么干,都由國家計劃決定,社會(huì )公眾只要按部就班執行計劃就行了,其他的都無(wú)需過(guò)問(wèn)。

　　市場(chǎng)化改革改變了這種狀況,政府的“幕后”分配逐漸被擺到了明處。分配主體多元化,政府、企業(yè)和居民都是參與分配的主體;市場(chǎng)機制與政府機制逐步分開(kāi),財政集中的財力來(lái)自其他的分配主體,如何分配應符合社會(huì )公眾的利益,預算漸漸成為約束政府的責任性工具。經(jīng)濟市場(chǎng)化首先使財政參與分配的過(guò)程顯性化,要受到市場(chǎng)力量的約束。多年來(lái),政府一直想提高財政收入的比重,但總是難以如愿,原因即在于此。不言而喻,政府參與國民收入分配的顯性化是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步,它使政府從“無(wú)所不能”到開(kāi)始受市場(chǎng)力量的約束。

　　但這種變化只是一個(gè)不自覺(jué)的過(guò)程,政府分配必須公開(kāi)、透明的社會(huì )基礎還沒(méi)有形成。社會(huì )公眾的觀(guān)念大多停留在傳統體制下的那種狀況,“納稅人的錢(qián)”的觀(guān)念還沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái),沒(méi)有權利意識,自然就談不到監督,也就沒(méi)有對政府分配公開(kāi)、透明的要求。在這種情況下,與經(jīng)濟市場(chǎng)化的進(jìn)程比較起來(lái),政府收支公開(kāi)化、透明化的進(jìn)程呈現出明顯的不同步,也可以說(shuō)是嚴重滯后了。

　　2.政府再分配過(guò)程的透明性分析

　　如果說(shuō)經(jīng)濟體制改革包括財政體制改革20多年來(lái)都取得了重大的進(jìn)展,那么財政運行機制則還停留在計劃經(jīng)濟時(shí)代。從預算科目體系、預算編制方法、預算的執行程序,到預算管理方式和財政資金的使用,幾乎是原封不動(dòng)地沿襲改革開(kāi)放以前的那一套做法,更談不上公開(kāi)化和透明性問(wèn)題。直到1999年才開(kāi)始考慮這方面的問(wèn)題,搞了部門(mén)預算的試點(diǎn)和政府采購制度的改革。

　　從現實(shí)來(lái)看,我國目前財政運行的所有問(wèn)題都可以歸結為一點(diǎn):透明度太低。因為這使政府分配的正當性(合理、合法)和科學(xué)性(效率、有效)喪失了存在的制度基礎,由此而衍生出各種各樣的問(wèn)題也就是必然的。公開(kāi)、透明作為市場(chǎng)經(jīng)濟財政——公共財政的一條原則,應當貫穿于政府收支的整個(gè)過(guò)程。按這條原則來(lái)判斷,現行財政運行的問(wèn)題出在預算制度上。

　　(1)預算不完整,政府支出沒(méi)有全部納入預算。政府收支規模到底有多大,沒(méi)有一個(gè)確切的統計,誰(shuí)也說(shuō)不清楚,至今還是一個(gè)有爭議的問(wèn)題。通過(guò)收費這種形式形成的公共資金分散在政府各個(gè)部門(mén),成為各個(gè)部門(mén)利益的一塊“自留地”,查不清,道不明,更無(wú)監督可言。政府收入,預算外一塊,制度外還有一塊,約有一半以上游離于預算之外,不僅是人大管不著(zhù),就是財政、審計部門(mén)也拿它沒(méi)辦法。

　　(2)預算管理粗化。首先是預算編制粗。多年來(lái)一直沿用的預算科目體系已經(jīng)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府履行其職能的要求,致使預算安排從一開(kāi)始就偏離了正確的軌道。預算科目很粗,按此編制出來(lái)的預算就不可能細化。在具體的預算編制過(guò)程中,主要是運用“基數法”,即每年編制預算都是基數加增長(cháng),各部門(mén)經(jīng)費多少,主要取決于原來(lái)的基數,與其職責的變化和調整關(guān)系不大。這樣,基數大的部門(mén)可能造成資金閑置和浪費,而基數小的部門(mén)可能得不到財力保障,許多該辦的事情卻辦不了�；鶖的昴隄L,漸漸成了一個(gè)常數,這個(gè)常數本身就成了一個(gè)“黑箱”,底子不清,預算分配的合理性也就無(wú)從談起。

　　其次是管理粗。預算資金按類(lèi)切塊給各部門(mén),一撥了之,沒(méi)有分配到具體項目,每一塊資金都是一個(gè)“黑箱”,到底如何使用,只有單位自己知道。而且,各部門(mén)不同性質(zhì)的各類(lèi)資金對應財政部門(mén)的不同單位歸口管理,一個(gè)部門(mén)有多少種不同性質(zhì)的資金,就對應財政部門(mén)多少個(gè)單位,財政部門(mén)多頭對各個(gè)部門(mén),就連財政部門(mén)自己也常常搞不清楚某個(gè)部門(mén)到底從財政部門(mén)要了多少錢(qián);同樣,各部門(mén)也說(shuō)不清自己從多少途徑弄了多少錢(qián)。各部門(mén)對于預算資金,自主安排使用,沒(méi)有約束,放任自流;財政部門(mén)“只管分配,不管使用”,使用部門(mén)“只管花錢(qián),不問(wèn)效益”,因此而疏于管理,缺少監督。

　　(3)預算執行隨意性大。首先是預算批復遲緩,人大批準預算草案時(shí)間比實(shí)際執行時(shí)間遲三、四個(gè)月。草案批復之后,資金不能及時(shí)到位,討價(jià)還價(jià),再協(xié)調拉鋸幾個(gè)月,甚至半年,“一年預算,預算一年”,預算實(shí)際上是“馬后課”,而不是全程“約束”。再加上編制粗糙,多口分配,自主使用,執行起來(lái)隨意性較大,預算成了橡皮框,沒(méi)有剛性。

　　上述這些問(wèn)題表明,整個(gè)政府分配制度背離了公開(kāi)性和透明性這個(gè)基本原則,從而也就談不上政府支出的程序化、規范化和法制化。

　　三、按照公開(kāi)、透明的原則,重建預算制度

　　政府預算,在形式上看,是政府為了安排當年的收支活動(dòng)而編制的計劃。實(shí)質(zhì)上,政府預算在現代國家制度中,既是政治制度的一個(gè)重要組成部分,也是法制制度的一個(gè)重要內容,是國家政權組織內部立法機構與行政機構劃分財政權限,立法機構對行政機構的財政行為進(jìn)行約束與監督的一種政治法律程序。法治化是公共財政管理體制的本質(zhì)要求,是保證政府收支過(guò)程公開(kāi)、透明的根本措施。

　　從這個(gè)角度看,我國預算不完整,相當一部分收支逃避了人大的監督;時(shí)間上存在“空檔”,約有1/4的預算執行時(shí)間是沒(méi)有法律依據的;執行過(guò)程中隨意性大,缺乏法律的嚴肅性。因此,重建預算制度,按照先易后難的順序,首先是解決時(shí)間上的空檔,調整人大每年開(kāi)會(huì )的時(shí)間或實(shí)行新的財政年度,以使預算執行至少是有形式上的法律依據。其次是將所有政府收支無(wú)一例外地納入預算體系,實(shí)現國家財政統一。第三是可考慮建立分類(lèi)預算,構筑由經(jīng)常預算、社會(huì )保障預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和財政投融資預算組成的四元預算體系。在預算管理方式上,抓住部門(mén)預算、零基預算、單一國庫賬戶(hù)等關(guān)鍵環(huán)節,逐步實(shí)現預算的公開(kāi)和透明。

　　1.全面推行部門(mén)預算

　　按照部門(mén)而不是按經(jīng)費性質(zhì)來(lái)編制預算,框定這個(gè)部門(mén)一年內所有的收支活動(dòng)。預算內容細化,不僅具體到部門(mén),而且具體到項目和下屬單位,改變目前資金切塊給部門(mén)自行分配使用的狀況。在財政內部,由一個(gè)對口單位統一集中管理若干個(gè)部門(mén),而不是若干種經(jīng)費的預算編制和執行。這樣,從制度設計上保證政府收支的透明度能逐步有所提高。

　　2.實(shí)行零基預算

　　零基預算的根本作用在于按財政履行公共職責的需要,重新界定和調整財政活動(dòng)范圍,確定財政收入規模,是矯正“缺位”與“越位”實(shí)現歸位的初始措施。這對于財政轉軌具有決定性意義。要認真準備,廣泛調研,充分論證,在此基礎上實(shí)行標準化管理,如人員、經(jīng)費、補助等都要建立標準化制度,把各個(gè)項目的輕重緩急放到桌面上來(lái)討論,使預算編制真正作到合理、科學(xué)、有效,為預算的執行打下一個(gè)良好的基礎。

　　3.建立國庫單一賬戶(hù)

　　預算執行的基礎是國庫管理,國庫職能是財政管理職能的重要組成部分�，F在國庫管理中存在的突出問(wèn)題是庫款入庫、撥付過(guò)程中截留占壓嚴重,資金流轉渠道不暢,無(wú)法對財政資金實(shí)施監督。應盡快建立國庫單一賬戶(hù),從根本上改變財政資金分散、部門(mén)開(kāi)戶(hù)混亂、難以監督控制的被動(dòng)狀況。認真清理政府各部門(mén)銀行賬戶(hù),將政府財政資金統一集中在一家銀行賬戶(hù)上,所有政府財政支出均通過(guò)這一賬戶(hù)撥付。

　　4.預算支出法治化

　　政府支出管理的主要措施是推行政府采購制度,其在公共財政管理中具有極為重要的地位。政府采購制度將公開(kāi)支出中的購買(mǎi)性支出以法定的方式方法和程度置于財政部門(mén)的監督之下。財政部門(mén)應設置一專(zhuān)門(mén)機構全面負責,制定采購法規、政策,管理并監督本級政府采購活動(dòng)中的財政事務(wù)。

　　政府投資應強化“成本—效益”評估。財政投資支出,有必要按照“成本—效益”理論的要求,建立一整套效益評估的體系和方法,對各項投資預算支出進(jìn)行詳細的評估和考核,避免資源配置不合理、盲目建設、重復建設、資金浪費,提高投資支出的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。

　　四、結語(yǔ)

　　建立公共財政是一場(chǎng)深刻的革命,是對原有計劃體制下集權型財政脫胎換骨的改造,無(wú)論從深度,還是從廣度上都超過(guò)任何一次財政改革。重建預算制度是一項系統工程,涉及政治、經(jīng)濟、法律、社會(huì )的各個(gè)方面。零打碎敲的改革措施已經(jīng)很難收到預算效果�，F在實(shí)施的部門(mén)預算、零基預算、單一國庫賬戶(hù)制度、政府采購制度等措施,都必須放在政府預算這個(gè)大系統內,給它們以適當的定位,讓它們協(xié)調起來(lái)。財政改革的關(guān)鍵是法制化,法制化是協(xié)調政治、經(jīng)濟、社會(huì )良性運行的中樞。

【建立公共財政的根本途徑的財稅畢業(yè)論文】相關(guān)文章：

財稅顧問(wèn)合同10-20

街道財稅工作匯報材料08-16

財稅代理公司廣告詞12-10

公司財稅顧問(wèn)服務(wù)合同03-17

企業(yè)財稅信息化管理的應用模式10-01

在全縣財稅工作調度會(huì )議上的講話(huà)06-23

財稅年終工作總結11-23

關(guān)于上半年的財稅工作總結12-18

建立社團申請書(shū)10-15

街道建立讀書(shū)角方案10-08