財政分權對地方公共支出結構的影響及對策研究畢業(yè)論文
論文對絕大多數的朋友們來(lái)說(shuō)是必不可少的，為了讓朋友們都能順利的編寫(xiě)出所需的論文，論文頻道小編專(zhuān)門(mén)編輯了“財政分權對地方公共支出結構的影響及對策研究”，希望可以助朋友們一臂之力！一、前言
財政分權是指中央政府給予地方政府一定的權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。這種制度使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類(lèi)型，并積極參與社會(huì )管理，使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。20世紀80年代以來(lái)，無(wú)論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是轉型國家，標志分權程度的聯(lián)邦制程度指數都處于增長(cháng)狀態(tài)，導致世界平均的分權程度從1975年的1.03上升到了1995年的1.94（Arzaghi and Henderson，2005）。
與此同時(shí)，內生經(jīng)濟增長(cháng)理論關(guān)于非傳統要素對于經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻的強調，為探討政府制度變動(dòng)對經(jīng)濟增長(cháng)的影響提供了理論支持，從而促進(jìn)了對分權與經(jīng)濟增長(cháng)之間相關(guān)性的研究。在此背景下，財政分權成為近期經(jīng)濟增長(cháng)政策研究領(lǐng)域的一個(gè)新熱點(diǎn)，近10年來(lái)發(fā)展起來(lái)的第二代財政分權理論也日益得到學(xué)術(shù)界的重視。
根據傳統的財政分權理論，分權有助于增加地方政府提供地方性公共品的激勵，因為分權體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地響應地方選民的偏好，有效地提供地方公共服務(wù)（Tiebout，1956）。近期的研究認為，由于各種功能的公共支出之間存在競爭性和替代性，有利于當地居民福利的地方公共服務(wù)支出就會(huì )受到擠占。錢(qián)穎一和羅蘭（Qian&Roland，1998）認為，財政分權將影響政府支出構成，財政競爭使得基礎設施的邊際區域價(jià)值大于邊際社會(huì )價(jià)值，從而使基礎設施的支出份額增加，地方公共產(chǎn)品支出減少。Heine（2006）認為，流動(dòng)性強的個(gè)體會(huì )以自己所擁有的退出選擇為談判籌碼，不惜損害流動(dòng)性差的個(gè)體的利益，要求政府增加生產(chǎn)性服務(wù)的提供。
相對于理論上眾多的文獻，關(guān)于財政分權對公共支出結構影響的研究較少，大多都是關(guān)注分權對于某一類(lèi)公共支出水平或績(jì)效的影響。傅勇和張晏（2007）發(fā)現，中國的財政分權對政府的公共支出結構產(chǎn)生了扭曲作用，導致文化類(lèi)支出不足。一個(gè)待檢驗的假說(shuō)是，中國特有的政治集權和財政分權的體制會(huì )使地方政府之間展開(kāi)標尺競爭，這種競爭會(huì )對政府的支出結構產(chǎn)生扭曲。
二、財政分權對地方公共支出結構的影響
財政分權之所以能引起地方支出結構的改變，最主要的基礎就是財政分權下的地方政府擁有了自主安排支出的權力。因此，現有的文獻在探討財政分權影響地方財政支出結構時(shí)，無(wú)不將重點(diǎn)集中在支出分權的作用上。而對于這種作用方式，現有的分析思路無(wú)非是從兩方面著(zhù)手：一是支出分權使得財政的決策者由全國選民轉為地方選民，因此，可以認為財政分權下的支出結構的改變主要是反映不同區域選民的不同偏好；二是從地方政府入手，認為中央將權力下放給地方政府，使財政的決策者更接近于居民，從而更容易獲得居民偏好的信息，與集權體制相比，會(huì )使地方的財政支出發(fā)生改變。這兩種分析思路雖然角度有所不同，但落腳點(diǎn)其實(shí)是一致的，無(wú)非都是強調居民的偏好和需求發(fā)生了改變，或得到了更好反映。這種分析思路既表明了財政分權會(huì )影響地方財政支出的結構，同時(shí)，居民偏好的不同也形成了分權體制下的地方財政支出結構的具體特征。
但是，事實(shí)卻并非如此，其中涉及了各方面的因素，有體制上的也有地方官員本身的原因。各方面的原因糾纏在一起導致了目前這樣一個(gè)結果，即地方政府在財政支出上重視基礎建設投資，輕視科教文衛支出；重視生產(chǎn)性投資，輕視社會(huì )福利支出；重視政績(jì)建設支出，輕視居民生活投資；重視行政管理支出，輕視民生投資。
我們首先了解一下2008年官方公布的中央財政支出結構。以科教文衛事業(yè)為例，其4項支出的總和只占到中央財政支出的10.6%，而僅僅一項工業(yè)商業(yè)事務(wù)就占到了10.7%。中央的財政支出具有一定的指導意義，地方政府在進(jìn)行財政支出預算時(shí)可能會(huì )參考中央財政支出的比例，可以說(shuō)地方政府重視經(jīng)濟而忽視科教文衛事業(yè)是有其根源的。而事權的下放導致了中央在減少科教文衛事業(yè)支出的同時(shí)，卻將財政支出的壓力轉嫁到地方政府的身上，因此為了保證科教文衛事業(yè)的總支出，地方政府不得不加大在這一方面的支出比例，這也就造成了地方財政支出的緊張。為了緩解這種財政負擔，地方政府不得不加大經(jīng)濟投入以獲得高額回報來(lái)緩解財政壓力，這就進(jìn)入了一種惡性循環(huán)。
三、財政分權對地方公共支出結構影響的原因
�。ㄒ唬┱賳T的考核標準過(guò)分強調GDP
在我國，地方政府最大的激勵可能來(lái)源于中央所制定的晉升機制，而晉升的標準，據Li and Zhou（2005）的統計分析，認為地方經(jīng)濟的發(fā)展是中央政府對省級政府官員的重要考核標準。這種考核標準，使得在分權的體制下，我國地方政府的行為越來(lái)越呈現商業(yè)性的趨向。地方政府往往扮演企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經(jīng)營(yíng)盈利企業(yè)（黃佩華，2004），或者是努力促進(jìn)本地經(jīng)濟的發(fā)展（張衛國，2005）。這意味著(zhù)作為官僚機構的地方政府只對取得生產(chǎn)率和效率等市場(chǎng)目標負責，而不管是否滿(mǎn)足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權，卻缺乏合理完善的考核、激勵和約束的政策，一味強調經(jīng)濟建設，這是導致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。
�。ǘ┑胤秸�“投資饑渴癥”
地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門(mén)幾乎普遍都有無(wú)邊無(wú)際的投資沖動(dòng)，甚至相當多的地方政府就象一個(gè)企業(yè)，一切以投資問(wèn)題為中心，而對社會(huì )、文化、環(huán)境等其他問(wèn)題很少關(guān)注。甚至有的地方政府為了招商引資過(guò)度讓利，造成國有資產(chǎn)流失，加大了居民的財政負擔，這都是不容忽視的現象。這種過(guò)度的投資不僅對地方政府公共支出結構造成了不良影響，更是對地方居民的生活帶來(lái)了不利影響。從出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，投資與招商引資的努力是積極的，問(wèn)題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過(guò)來(lái)的問(wèn)題是，為什么地方政府喜歡上項目？顯然是因為地方政府、地方官員能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時(shí)，不合理的干部考核制度更加劇了這一問(wèn)題。因此，想要治療地方政府的“投資饑渴癥”，必須在確立市場(chǎng)化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂(yōu)”和“遠慮”的根本途徑。
�。ㄈ┑胤秸非笳�(jì)建設
這個(gè)問(wèn)題也是不難理解的，為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會(huì )或多或少地進(jìn)行政績(jì)建設，這是普遍存在的現象。自上個(gè)世紀90年代中期開(kāi)始的分稅制改革后，分稅的比例使財權不斷向中央集中，導致地方財政特別是經(jīng)濟落后地區財政拮據，一些領(lǐng)導干部要出政績(jì)、搞建設，不是緊著(zhù)手中這點(diǎn)錢(qián)辦事，而是要用這點(diǎn)錢(qián)辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機制再不變，這種現象將無(wú)法根除。
�。ㄋ模┴敊嗯c事權分配的不合理
1994年的分稅制改革，其中一個(gè)重要目標是提高“兩個(gè)比例”，即提高財政收入占GDP的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一個(gè)比例的提高，在財政收入逐年下降的情況下，對于整個(gè)國家來(lái)說(shuō)是很有意義的。但是第二個(gè)比例的提高，卻可能會(huì )影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過(guò)收入能力的責任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標”，比如GDP增長(cháng)，至少這會(huì )在一定程度上導致軟指標的被忽略，比如說(shuō)教育質(zhì)量。 可以說(shuō)，地方財政過(guò)于追求投資性建設也是為了緩解在財政支出上的壓力。事權的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財政性教育經(jīng)費中央與地方的比重就分別為15.27%和84.73%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財政收入，所以高回報性的投資必然成為政府所追求的目標，這也是事權和財權分配不合理所導致的必然結果。
四、完善財政分權、優(yōu)化地方公共支出結構的思路與對策
�。ㄒ唬┘訌娒裆ㄔO，合理地調整財政支出比例
我國對于GDP過(guò)于執著(zhù)，可以說(shuō)是在刻意追求GDP的增長(cháng)。雖然GDP是衡量國民經(jīng)濟發(fā)展情況最重要的一個(gè)指標，但是它有許多的缺陷，無(wú)法反映經(jīng)濟增長(cháng)對于地區環(huán)境的影響，而且存在無(wú)效的GDP與消失的GDP，也無(wú)法反映居民的幸福程度。所以，經(jīng)濟增長(cháng)應該采用更為綜合的指標進(jìn)行衡量。在追求經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，我們要更加注重居民的幸福指數，打造好民生建設與公共基礎事業(yè)建設。這需要中央政府的合理規劃和指導，根據各省的經(jīng)濟 發(fā)展狀況作出合理的安排，下達相應的指標。只有這樣才能從根本上解決財政支出比例傾斜的問(wèn)題，也能更好地優(yōu)化地方公共支出的結構。
�。ǘ┲贫ㄈ娴墓賳T考核制度
在我國，當上級政府對下級政府擁有人事任免權，并以GDP的增長(cháng)作為考核標準的政治體制下，支出分權導致地方政府偏好于經(jīng)濟建設支出和除科教文衛之外的其他部門(mén)事業(yè)費的支出，而與居民的福利息息相關(guān)的科教文衛支出隨著(zhù)分權程度的加深，則會(huì )更加降低。收入分配所產(chǎn)生的激勵作用在經(jīng)濟投入的支出上，也是最明顯的，但它似乎并不能降低行政管理費用的支出，而且，傾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中將更多的資金用于科教文衛。因此，要糾正我國地方財政這種支出結構的偏向，顯然，在分權體制下，必須要改變地方政府所面臨的激勵。在對地方所制定的晉升機制中，轉變GDP的考核方式，以居民利益的實(shí)現和提高作為 考核地方政府工作的標準。同時(shí)，在不同的地區對官員的考察指標也要有所不同，應該按照各地區的實(shí)際情況制定不同標準，不能一刀切。
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