淺談我國財政風(fēng)險的法律控制
一、財政風(fēng)險的界定
所謂風(fēng)險，是未來(lái)可能發(fā)生的危險。而財政風(fēng)險是在財政領(lǐng)域，在未來(lái)一段時(shí)間內可能會(huì )發(fā)生的危險。目前我國財政界對財政風(fēng)險的內涵，主要是從財政收支的角度進(jìn)行界定的，核心問(wèn)題在于財政的債務(wù)承受狀況、承受能力以及債務(wù)變動(dòng)對財政收支平衡的危害。結合財政債務(wù)變動(dòng)和中央財政的調控能力，一些學(xué)者又把財政性資金在各個(gè)部門(mén)、各層環(huán)節之間的配置結構及 其變動(dòng)趨勢，也作為衡量財政風(fēng)險的一個(gè)重要內容。概括而論，當前我國的基本觀(guān)點(diǎn)認為，財政風(fēng)險是指財政收支之間的不平衡關(guān)系以及財政不能提供足夠的財力維持國家機器正常運轉和國民經(jīng)濟良好運行，從而造成社會(huì )危害的可能性。就其具體內容，大致可以按寬和窄兩個(gè)口徑劃分財政風(fēng)險。
(一)窄口徑財政風(fēng)險。
即以財政赤字等財政直接負債衡量財政風(fēng)險，主要指標是《馬斯特里赫特條約》規定的“歐元區”成員單位的財政健全標準，即財政赤字不能超過(guò)GDP的3%、財政赤字余額不能超過(guò)GDP的60%(國內稱(chēng)之為赤字率和債務(wù)率)。2009年我國財政赤字占GDP的比例為3%，但我國財政赤字余額占GDP的比重還只有16%，由此而看，我國財政還有一定的舉債空間。
(二)寬口徑財政風(fēng)險。
1.所有債務(wù)。這一指標主要由以下部分構成：國有金融機構不良資產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險、財政投融資帶來(lái)的風(fēng)險、外債帶來(lái)的風(fēng)險和社會(huì )保障支出帶來(lái)的風(fēng)險。依照該標準使我國實(shí)際的財政風(fēng)險遠大于財政直接負債規模。 2.財力的結構變動(dòng)。一是財政性資金的橫向分布情況，其主要衡量指標是預算內外、體制內外資金的規模和比例關(guān)系。其基本觀(guān)點(diǎn)是預算外和體制外資金過(guò)大，意味著(zhù)財力過(guò)于分散，財政的宏觀(guān)調控能力也因此大大削弱。二是財政性資金的縱向分布狀況，其主要衡量指標是中央財政和地方財政收入的規模和比例關(guān)系，一般用財政收入占GDP的比重和中央財政收人占財政總收入的比重(即“兩個(gè)比重”)為標準。其基本觀(guān)點(diǎn)是，目前發(fā)達國家的“兩個(gè)比重”一般是40%和70%，發(fā)展中國家的“兩個(gè)比重”一般是25%和60%。
二、對財政風(fēng)險的控制手段之一：法律控制
對風(fēng)險的處置方式有很多種類(lèi)，法律控制是其中較為有效和直接的方式，而且對于財政這一關(guān)涉到國計民生和社會(huì )發(fā)展的重要領(lǐng)域，只有通過(guò)國家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理論和立法法中規定的要求。
財政風(fēng)險在各國的表現不盡相同，因此對不同的風(fēng)險所采取的應對手段也略有差別，本文將從中國現階段的財政風(fēng)險的體現，從應然和實(shí)際兩個(gè)角度來(lái)看對財政風(fēng)險的法律控制的表現。
(一)綜合債務(wù)構成的財政風(fēng)險的控制方式：調整納稅對象和納稅額
國有金融機構不良資產(chǎn)、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財政投融資、外債和社會(huì )保障支出帶來(lái)的風(fēng)險是當前造成我國財政風(fēng)險的又一主要原因，特別是國有企業(yè)。我國國有企業(yè)的現實(shí)問(wèn)題很多，諸如經(jīng)濟結構不合理、高負債率、低利潤率，建立現代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問(wèn)題，無(wú)一不與財政有關(guān)。政企關(guān)系不清集中體現在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險必將形成財政風(fēng)險。
94年稅改后，對于企業(yè)所得稅方面實(shí)現了內資和外資企業(yè)的統一，但是在其他很多方面卻依然是內外有別。對于國企，國家實(shí)質(zhì)上給予其很多優(yōu)惠政策，可是他們沒(méi)有充分利用，反而將這些機會(huì )發(fā)展成了自己謀取私利的工具。在我國加入WTO后，對于外資企業(yè)應該采取國民待遇原則，所以我們要更好地處理兩者之間平等互促的關(guān)系，在稅率的繳納和納稅對象的選擇上考慮多方因素，協(xié)調好關(guān)系，減少?lài)笠l(fā)的財政風(fēng)險。
(二)財政結構橫向層面的財政風(fēng)險的控制方式：完善預算法
主要是預算外和體制外預算資金過(guò)大，意味著(zhù)財力過(guò)于分散，財政的宏觀(guān)調控能力也因此大大削弱。我國目前的預算體制仍然相當薄弱，因此要加強預算硬約束，統一財政資金管理，實(shí)行集中支付制度和政府采購制度。要增強其作為國家財力計劃的法律約束力和技術(shù)穩定性，嚴肅預算編制，嚴格執行預算。目前，我國已經(jīng)開(kāi)始部門(mén)預算編制試點(diǎn)，試行零基預算編制方法，這是增強預算約束力的有益嘗試。之所以會(huì )產(chǎn)生如此多的預算外資金，正是因為我們采取的預算編制是綜合的，沒(méi)有分項目細化，從而使得預算在很大程度上無(wú)法清晰明確地體現真正的統籌，在一定程度上為預算外資金的存在提供了“溫床”，導致財政風(fēng)險出現的可能性增加。同時(shí)，維護財政資金的統一性也很重要，財政資金的所有權歸各級政府，管理權屬各級財政部門(mén)，由財政部門(mén)統一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風(fēng)險的重要途徑。
(三)財政結構縱向層面的財政風(fēng)險的控制方式：明確中央地方的稅收權限
中央和地方的稅收權限是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現為經(jīng)濟上的相互依賴(lài)性，其次才是行政權力范圍的地緣性。下級政府部門(mén)在財政權力上缺乏自主性，因而也就沒(méi)有責任心，形成了濫用財權，浪費財力的局面。中央和地方的事權劃分不清晰，而公共管理中，權、責、利三者是緊密結合的，享有的權利和承擔的義務(wù)應該大體一致，符合比例原則。我國現行體制下的財政平衡需要兼顧“中央與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來(lái)中央政府“結構性剩余”無(wú)法彌補地方“結構性赤字”的尷尬。財政體系出現了“兩頭弱化”的明顯特征：中央財政和縣鄉以下基礎財政積弱明顯。中央財政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補了其本身財力的不足，但這多少帶有“涸澤而漁”的味道;基層財政則是寅吃卯糧，兼有腐朽。
對此，可考慮先在中央和省兩級財政之間進(jìn)行財權和事權的界定，在部分省市進(jìn)行發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)，并附以地方財政破產(chǎn)制度。否則中央財政的債務(wù)包袱就會(huì )重不可抑，中央財政的權威就會(huì )逐漸弱化。
(四)國債發(fā)行的不合理造成財政風(fēng)險的控制方式：建立國債專(zhuān)項預算
國債導致的財政風(fēng)險主要表現為三個(gè)方面：一是量大造成的過(guò)度風(fēng)險;二是結構不合理造成的風(fēng)險;三是使用不當造成的風(fēng)險。 我國國債增長(cháng)速度遠高于國民經(jīng)濟發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長(cháng)此下去，勢必產(chǎn)生不利后果，形成赤字政府的惡性循環(huán)。
對此，應該實(shí)行國債專(zhuān)項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應有作用。同時(shí)，應該給予地方一定發(fā)行國債的權利，但是這種債券的位階和享有的權利低于中央發(fā)行的債券。地方發(fā)行國債一方面可以彌補在中央和地方稅收不平衡條件下，地方財政的不足，同時(shí)地方國債能夠有效地用于當地的建設，在發(fā)行和推廣上容易鋪開(kāi)，帶來(lái)較多的基建資金;但是發(fā)行債券畢竟是作為一種負債行為，從而對地方政府使用這筆資金形成一種有效有力的監督，在間接上也減少了中央對地方政府的失誤造成大筆負債而清償的責任。
總之，通過(guò)法律手段來(lái)預防和控制財政風(fēng)險是比較可行和有效的，也是法治社會(huì )和財政法治的必然要求，在這方面我們應該大力推進(jìn)，使我們的財政日益穩健。
【淺談我國財政風(fēng)險的法律控制】相關(guān)文章：
法律風(fēng)險管理自查報告_法律風(fēng)險自查報告09-15
法律風(fēng)險管理自評總結09-17
法律風(fēng)險代理合同11-23
財政內部控制自查報告（精選10篇）12-02
財政內控制度建設自查報告（通用19篇）09-09
借款融資居間合同 融資居間合同法律風(fēng)險08-24