論我國公用企業(yè)壟斷的法律規制

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　　【摘要】文分析了我國公用企業(yè)壟斷法律規制制度的不足,針對這些不足及相關(guān)的原因,提出了排除障礙的法律措施。

　　【關(guān)鍵詞】用企業(yè)　壟斷　法律規制　法律對策

　　一、我國公用企業(yè)壟斷及對其實(shí)施法律規制的障礙

　　公用企業(yè),指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者,包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸等行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。建國以來(lái),我國的公用企業(yè)一直實(shí)行高度集中的行業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理體制。目前,我國公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配力的行為十分嚴重,亟待規制。

　　我國公用企業(yè)實(shí)施法律規制的障礙主要體現在如下幾個(gè)方面:

　　首先,由于歷史的原因,存在于我國公用企業(yè)中的行政性壟斷勢力強大,由制度慣性帶來(lái)的改革阻力使得改革困難重重。公用企業(yè)一方面是向消費者供應電力、煤氣、自來(lái)水,提供交通運輸、電信等服務(wù)的企業(yè)組織,另一方面,它又處于行業(yè)管理者地位,擁有行政職權,對本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)進(jìn)行管制,進(jìn)而利用行政權為本行業(yè)牟取經(jīng)濟利益。正如管制理論代表人物喬治·施蒂格勒所言:“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來(lái)的,管制的設計和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。”[1]公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)由行業(yè)主管部門(mén)定價(jià),由于行業(yè)行政主管部門(mén)擁有如此的權力,公用企業(yè)就必然通過(guò)各種手段去贏(yíng)得主管當局給予優(yōu)惠或差別待遇,以實(shí)現私利。

　　其次,適應時(shí)代發(fā)展需要的法制體系有待建立和完善。當前中國反壟斷立法現狀呈現出四個(gè)方面的特點(diǎn):一是存在分別立法和多頭立法的狀況,但在市場(chǎng)經(jīng)濟逐漸完善的情況下,應按照市場(chǎng)經(jīng)濟統一規則的要求加以規范;二是有關(guān)反壟斷立法的規定較為雜亂、零散,沒(méi)有形成完整的調整經(jīng)濟壟斷的法律體系;三是在反壟斷立法技術(shù)上還存在許多薄弱之處;四是有關(guān)調整經(jīng)濟壟斷和行政性壟斷的法律規定不分。因此,我國反壟斷立法的整體化、法典化是法律規則的內在要求和規范社會(huì )經(jīng)濟生活的迫切需要。

　　第三,市民社會(huì )發(fā)育不良,消費者運動(dòng)發(fā)展不充分。

　　市民社會(huì )是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個(gè)人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài),是與市場(chǎng)經(jīng)濟和民主生活相聯(lián)系的、獨立于政治國家的民間自治領(lǐng)域。相對于政治國家,市民社會(huì )具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會(huì )是一個(gè)具有自組織能力的巨大系統,它自身可以從內部建立起必要的秩序,而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個(gè)體,具有獨立人格和自立意識,不存在人身依附(包括行政性依附),彼此間的行為以契約方式規范出來(lái)。[2]

　　長(cháng)期以來(lái),中國社會(huì )的國家行政權力幾乎滲透到社會(huì )的各個(gè)角落,各單位都是行政機關(guān)的附屬,而個(gè)人都變成了各個(gè)單位的附屬。由此,作為一個(gè)消費者,只能面臨公用企業(yè)與其背靠的行政權力的雙重威脅。在經(jīng)濟體制不斷推進(jìn)的同時(shí),其他社會(huì )領(lǐng)域的改革相對滯后,單位所有制的情況雖有很大改觀(guān),個(gè)人雖不再以單位為依附,但是,社會(huì )長(cháng)期缺乏一種抗爭的傳統,社會(huì )運動(dòng)無(wú)從展開(kāi)。而消費者運動(dòng)也起步較晚,消費者的素質(zhì)普遍較低,各級消費者組織的維權活動(dòng)經(jīng)驗不足,并未充分發(fā)揮其作為消費者權益代言人的作用,也還沒(méi)有顯示出對于壟斷經(jīng)濟力量的威懾。

　　二、對公用企業(yè)壟斷實(shí)行法律規制應遵循的原則

　　其一,理清政府與公用企業(yè)之間的關(guān)系政企分開(kāi)是公用企業(yè)改革的基本思路。由于公用企業(yè)的特殊性,政府有必要對其進(jìn)行一定程度的管制。單純的市場(chǎng)作為經(jīng)濟資源的配置方式有其自身無(wú)法克服的缺陷,一方面對市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢無(wú)法進(jìn)行有效的預測,另一方面單純的市場(chǎng)根本無(wú)法解決現代發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )出現的滯脹現象,政府的介入是必要的;但同時(shí)也要顧及效率的需要,將市場(chǎng)公平和效率相結合。

　　其二,政府介入和自由競爭并舉政府的介入方式包括扶持和限制。我國不同地區不同行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡,這種經(jīng)濟發(fā)育的參差形態(tài)決定了政府的介入是一個(gè)具體問(wèn)題具體分析的過(guò)程。對于貧困地區、弱勢行業(yè), 政府可以給予一定的地方性、行業(yè)性的政策扶持,同時(shí)在具備條件的地區和行業(yè),要不失時(shí)機引入自由競爭機制,保證效率。

　　其三,行業(yè)立法與專(zhuān)門(mén)立法并舉行業(yè)立法的好處在于可以針對各行業(yè)的特點(diǎn)有側重地制訂措施,以立法形式明確公用企業(yè)與各個(gè)政府主管部門(mén)之間的關(guān)系,實(shí)現政企分開(kāi);還可以確定相應的行業(yè)目標,政府的行為也須受制于上述立法,可以起到控權的作用。專(zhuān)門(mén)立法如《公用企業(yè)法》則對涉及公用企業(yè)的原則性的重要事項進(jìn)行規制,是總綱性的文件。具體到立法操作,一方面,針對公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征,通過(guò)制定或修改完善公路法、電力法、電信法、鐵路法等行業(yè)法規,對市場(chǎng)準入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等做出法律規定,規范市場(chǎng)秩序。但對于屬于市場(chǎng)失靈,需要政府干預的領(lǐng)域,還是要保留壟斷。另一方面,制定《公用企業(yè)法》之類(lèi)的專(zhuān)門(mén)性法律,確立公用企業(yè)范圍、運作機制、定價(jià)程序、監督程序等事項。這種做法將立法的總體規劃同具體的部門(mén)計劃綜合考慮,可以有效地提高效率。

　　三、對公用企業(yè)壟斷實(shí)行法律規制的制度構想

　　(一)制定反壟斷法

　　競爭是市場(chǎng)經(jīng)濟的靈魂,運用法律手段確保市場(chǎng)經(jīng)濟主體平等、公平、自由地參與市場(chǎng)競爭,是世界各國通行的做法。反壟斷法被西方國家稱(chēng)為“經(jīng)濟憲法”,主要原因是反壟斷法所維護的是競爭自由,完善的是有效競爭的市場(chǎng)結構,制止的是限制競爭、不公平交易的行為。中國是一個(gè)由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的國家,反壟斷法除了有維護競爭自由和保護消費者利益的一般作用外,還具有促進(jìn)經(jīng)濟體制轉軌和完善市場(chǎng)結構的特殊作用。隨著(zhù)中國加入WTO步伐的加快和繼續實(shí)行對外開(kāi)放的政策,外資大規模進(jìn)入,跨國公司對中國經(jīng)濟的影響越來(lái)越大,在中國的壟斷行為也日見(jiàn)增多,為了保護民族工業(yè)和國家經(jīng)濟安全,《反壟斷法》出臺的時(shí)機也已成熟。

　　(二)引入民間資本,打破壟斷局面,促進(jìn)有效競爭機制的形成

　　我國政府過(guò)去對公用企業(yè)的規制主要體現在進(jìn)入規制方面,只授權政府部門(mén)或其所屬機構進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng),也就是典型的行政性壟斷。因此,在引入競爭機制時(shí)可以從投資主體著(zhù)手,可以允許民間資本甚至外國資本的加入,改變政府投資一統天下的單一投資主體結構,向多元多層次的投資結構發(fā)展。

　　(三)區分壟斷的不同種類(lèi),對純粹自然壟斷

　　采用程序上的規制和實(shí)體上的規制相結合,增加透明度;對非自然壟斷的公用企業(yè)引入競爭機制。自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件,如果進(jìn)行競爭性經(jīng)營(yíng),則可能導致社會(huì )資源的浪費或者市場(chǎng)秩序的混亂而只能由獨家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的狀況,[3]在自然壟斷的行業(yè),不進(jìn)行壟斷或者獨家經(jīng)營(yíng)就會(huì )造成資源浪費和社會(huì )成本增加,實(shí)行壟斷更符合經(jīng)濟效率的要求,所以在立法時(shí)應認識到,目的并不是要打破一切壟斷,只是要打破一切不利于市場(chǎng)競爭和實(shí)現企業(yè)效率最大化的壟斷。對自然壟斷的公用企業(yè),應允許其壟斷�；�于此認識,應當對壟斷實(shí)行有限的除外適用,但同時(shí)應對其價(jià)格、利潤應予以公開(kāi),增加透明度。

　　對于非自然壟斷的公用企業(yè),應當采取開(kāi)放性政策,由多個(gè)合法的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng),允許各種企業(yè)形式存在,使其在競爭中成長(cháng)。

　　(四)建立符合競爭機制的價(jià)格規制制度

　　價(jià)格機制是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)與市場(chǎng)供求變動(dòng)之間的相互依賴(lài)、相互制約的聯(lián)系而發(fā)揮作用的機制。商品價(jià)格的變動(dòng),會(huì )引起商品供求關(guān)系變化;而供求關(guān)系的變化,又反過(guò)來(lái)引起價(jià)格的變動(dòng)。因而,制定合理的價(jià)格政策,對于企業(yè)經(jīng)濟效率的提高至關(guān)重要,特別是在對價(jià)格進(jìn)行較為嚴重管制的行業(yè)更是如此。有鑒于公用企業(yè)的公共性特質(zhì),因而在政企分離和建立競爭市場(chǎng)以后,仍應在一段合理時(shí)期內維持適當的價(jià)格管制。

　　最近,國家發(fā)展與改革委員會(huì )發(fā)布了《制止價(jià)格壟斷行為暫行規定》,該行政規章已在2003年11月1日起正式施行。它在一定程度上填補了我國價(jià)格壟斷立法的空白,為反壟斷立法積累了有益的立法經(jīng)驗。我國在反壟斷方面法律法規還相當薄弱,在我國《反壟斷法》尚未出臺的情況下,《制止價(jià)格壟斷行為暫行規定》解決了反價(jià)格壟斷領(lǐng)域的立法缺位問(wèn)題,為維護正常有序的市場(chǎng)價(jià)格競爭提供了剛性的法律保障。

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