審計計劃治理工作現狀分析及對策研究

我國國家審計經(jīng)過(guò)二十年多年的，已經(jīng)取得了長(cháng)足的進(jìn)步。但與國外審計相比，還存在很大的差距。其中主要體現在審計治理水平低。審計計劃治理是審計業(yè)務(wù)治理的重要組成部分，也是其中的薄弱環(huán)節。在我國形勢發(fā)生巨大變化，國家審計積極尋求與國際接軌的轉型時(shí)期，加強和改進(jìn)審計計劃治理，不僅是審計有效履行監視職責、更好地為國家經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的首要環(huán)節，也成為審計治理整體水平提升的重要因素。下面，筆者結合我國國家審計實(shí)際，對計劃治理的現狀及如何加強計劃治理等作一個(gè)初淺的與探討。

　　一、審計計劃治理的重要意義

　　審計計劃治理工作涉及計劃編制與調整、計劃執行與反饋、計劃考評等一系列環(huán)節。有效地執行上述各環(huán)節，對規范審計機關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，確保審計工作高效、有序運行具有重要意義。

　�。ㄒ唬�審計工作順利開(kāi)展的依據和基礎。審計是一項復雜且目的性很強的工作。要順利達到審計所要求的目的，必須制定完善的審計計劃并靈活執行�？茖W(xué)公道的審計計劃，規定了業(yè)務(wù)工作的目標和方向，指明了審計的任務(wù)和要求，是審計工作順利有效進(jìn)行的基礎。計劃一旦下達，審計職員就必須按照計劃所提出的要求，在對被審計對象和審計目的有了具體了解后，采用適當的審計，完成審計任務(wù)。

　�。ǘ�）控制審計本錢(qián)，進(jìn)步工作效益的需要。以盡可能低的本錢(qián)獲得盡可能高的工作效益，是審計工作追求的境界。尤其是在審計的人才、物力、財力等資源都不甚充足的情況下，保持公道的審計本錢(qián)，“精打細算”，是審計生存和發(fā)展的必要條件。因此，制定公道的計劃并有效地實(shí)施，對于不斷進(jìn)步審計本錢(qián)效益，進(jìn)而進(jìn)步工作效率有著(zhù)重要的作用。

　�。ㄈ�）切實(shí)整合審計資源的需要。目前，繁重的審計任務(wù)與現有審計資源相對不足的矛盾，已經(jīng)成為我國審計工作面臨的主要困難。治理的基礎就是資源的公道配置。加強審計計劃治理，無(wú)疑是實(shí)現資源有效利用的重要一環(huán)。通過(guò)制定計劃，可以實(shí)現任務(wù)和人力等資源的統籌安排；通過(guò)計劃的同一組織、同一實(shí)施、同一協(xié)調，可以實(shí)現資源有效整合，最大限度發(fā)揮審計的功效。

　�。ㄋ模┓婪秾徲嬶L(fēng)險，進(jìn)步審計質(zhì)量的需要。審計質(zhì)量是審計工作的生命線(xiàn)。全面提升審計質(zhì)量，是強化審計治理的目標選擇。審計計劃是審計機關(guān)年度審計工作的總體目標，也是項目審計實(shí)施的依據。計劃安排的科學(xué)與否，重點(diǎn)突出不突出等，直接影響項目的實(shí)施與質(zhì)量的好壞，并為審計質(zhì)量控制和考核提供依據。所以，進(jìn)步計劃治理水平是審計項目質(zhì)量治理的首要環(huán)節。同時(shí)，在審計的過(guò)程中，假如在對審計計劃等環(huán)節的把握上出現偏差就會(huì )產(chǎn)生審計風(fēng)險，影響審計項目質(zhì)量。審計風(fēng)險不可能完全避免，但是可以通過(guò)周密地計劃和實(shí)施審計工作，達到有效控制審計風(fēng)險，進(jìn)步審計質(zhì)量目的。

　　二、審計計劃治理的基本要求

　　審計計劃治理沒(méi)有固定的模式，不同的審計制度會(huì )導致不同的治理方式。因而對審計計劃重點(diǎn)的確定、編制程序、執行與調整等方面的要求也不盡相同。就目前我國審計計劃的編制與執行來(lái)看，應該符合以下一些基本要求：

　　一是科學(xué)性。這是對計劃治理工作的首要要求。即整個(gè)的審計計劃工作，從立項、編制、執行、反饋、考評等均須采用嚴謹的態(tài)度及科學(xué)方法來(lái)完成。如：立項須充分地論證；編制計劃須遵循嚴謹的程序；計劃執行與反饋?lái)殗栏�；考評體系須公正有效等。

　　二是全面性。計劃治理涉及方方面面，對于其中的諸多因素及其關(guān)系必須以全面、聯(lián)系地觀(guān)點(diǎn)來(lái)對待。比如要正確處理審計本錢(qián)、效率與審計質(zhì)量的關(guān)系；要正確處理中長(cháng)期目標與年度審計計劃的關(guān)系等。

　　三是目的性。計劃工作應有鮮明的目的。即在計劃編制、執行中要有明確的要求和切實(shí)可行的目標。在執行完計劃后，還要對是否達成最初的目標進(jìn)行測評和考核，使得任務(wù)和目標能落到實(shí)處，取得實(shí)效。

　　四是審慎性。即在計劃執行時(shí)要對審計重要性進(jìn)行評估，并運用正確的審計方法，實(shí)施必要的審計程序，有效地防范審計風(fēng)險。同時(shí)，對審計風(fēng)險水平也要有正確的評估，以免出現不必要的審計失誤而出現新的審計風(fēng)險。

　　五是可操縱性。計劃是審計工作開(kāi)展的依據。因此，計劃中制定的任務(wù)、提出的要求、達到的目標及執行情況的評估等都必須切合工作實(shí)際，具有可操縱性，這樣才能使審計工作高效有序。

　　三、審計計劃治理工作的現狀分析

　　審計計劃是審計工作的龍頭，是整合審計資源，實(shí)現科學(xué)審計治理的靈魂�？偟膩�(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)十幾年的審計工作實(shí)踐，審計計劃治理水平有了較大的進(jìn)步。但是隨著(zhù)、經(jīng)濟環(huán)境的急劇變化，特別是進(jìn)世后我國財政預算治理體制、投融資治理體制、建設治理體制改革的加快，審計環(huán)境及對象、審計內容及方式方法等都發(fā)生了深刻的變化，在審計計劃治理方面存在的種種題目已不能應形勢發(fā)展的需要，甚至在一定程度上制約了審計工作質(zhì)量的進(jìn)步。

　　實(shí)際上，目前，我國的審計計劃很大程度還處在一種“盲人摸象”的粗放治理狀態(tài)，還沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)、系統的治理體系，相當多的審計機關(guān)實(shí)際上是有計劃無(wú)治理。主要表現在：

　　一是計劃編制不夠科學(xué)，目標不夠明確，重點(diǎn)不夠突出，工作帶有一定的盲目性、隨意性。比如：一些審計機關(guān)在制定年度計劃時(shí)，缺乏經(jīng)濟工作的宏觀(guān)視角，也未作深進(jìn)的調查，使得計劃重點(diǎn)不突出，落實(shí)計劃的措施和目標、要求不明確；在審計對象的選擇和項目的確定上，缺乏嚴格的標準和認證程序；此外，審計計劃的安排缺乏長(cháng)遠性，中長(cháng)期規劃與年度審計計劃缺乏呼應與銜接等。

　　二是計劃執行中，項目的調增調減比較頻繁，且變動(dòng)的程序比較簡(jiǎn)單，特別是計劃執行缺乏有效的控制，對項目進(jìn)展、資源和氣力調整、質(zhì)量和風(fēng)險控制以及目標的實(shí)現疏于治理。

　　三是計劃完成后，質(zhì)量評估、績(jì)效評價(jià)、經(jīng)驗和賞罰等未能及時(shí)跟上。如：目前特派辦要向審計署報送每月的計劃執行情況，署里也在綜合分析之后對各特派辦的情況實(shí)行季度通報制度及半年、全年情況總結制度，但是上述成果和數據在利用和考核方面有待加強。

　　此外，由于缺乏對資源與任務(wù)的總體把握和分配，使得對審計對象的監視缺位與重復監視的現象并存；由于任務(wù)與職員不匹配形成了資源浪費現象；在治理方式上，審計的本錢(qián)意識不強等。

　　造成審計計劃治理出現上述題目的原因是多方面的，如審計體制、審計環(huán)境、審計法規等，本文著(zhù)重從審計計劃操縱與實(shí)務(wù)的角度分析，以為原因主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　一是計劃治理意識淡薄。近年來(lái)，隨著(zhù)審計監視領(lǐng)域的不斷拓展，審計任務(wù)日趨繁重。由于職員少，任務(wù)重，部分審計機關(guān)“為完成計劃的審計項目而審計”的應付思想比較突出，對執行項目過(guò)程中的治理意識淡薄，造成有計劃無(wú)治理，影響了治理水平和審計質(zhì)量的進(jìn)步。有些審計職員以為，計劃治理是計劃部分幾個(gè)人的事，因而在執行已有的審計計劃月報制度時(shí)，存在輕視現象，只是程序性地上報數據，數據的正確性有待加強。

　　二是審計人力資源匱乏、溝通協(xié)調機制不夠順暢。審計任務(wù)重與審計氣力不足的矛盾日益突出，全國審計機關(guān)約有審計對象80萬(wàn)個(gè)，而審計職員只有8萬(wàn)多人，每年只能審計15萬(wàn)個(gè)左右，從而導致項目安排時(shí)出現大量審計盲點(diǎn)。同時(shí)，審計機關(guān)與其他有關(guān)監視部分缺乏溝通與協(xié)作，各級審計機關(guān)在開(kāi)展業(yè)務(wù)工作時(shí)相對割裂，有關(guān)信息沒(méi)有形成共享，也是項目安排出現重復和空缺現象的重要原因。在立項的針對性上，由于受到人力、物力、財力等資源相對短缺因素的影響，很多必要的論證與實(shí)地調查、了解程序都未能展開(kāi)。

　　三是審計計劃治理的相關(guān)制度不夠健全、治理工作力度不夠。對于計劃治理工作而言，建立和完善制度是保障。同時(shí)，高質(zhì)量源于嚴治理，審計計劃治理制度不健全、工作不嚴格是造成審計計劃治理水平不高的直接原因。由于我國審計治理整體上還處在低級階段，很多相關(guān)的制定都尚未建立或不完善，或者已有的制度未執行到位。具體表現為：計劃編制缺乏一整套科學(xué)有效的程序保障，如：尚未建立審計對象資料庫，因而缺乏對審計對象的整體把握，使得立項工作具有盲目性；計劃執行反饋制度與調整制度有待進(jìn)一步完善與嚴密；計劃執行后的審計成果利用與考評制度亟待建立。

　　四、加強和改進(jìn)計劃治理的對策

　　實(shí)行科學(xué)的審計治理，必須改進(jìn)審計計劃工作。在計劃的編制上要進(jìn)一步明確目標，突出重點(diǎn)，增強科學(xué)性；要切實(shí)有效地執行計劃，加強信息交流和資源整合；要進(jìn)一步完善和建立計劃執行情況的考評體系，并加強審計成果的利用。具體表現在以下幾個(gè)方面：

　�。ㄒ唬┳龊萌�項工作，科學(xué)公道地編制審計計劃

　　計劃編制是計劃工作的首要環(huán)節。在制定計劃時(shí)，應理清思路，通盤(pán)問(wèn)慮，在充分調研的基礎上，根據現有審計資源，采用科學(xué)的計劃編制方法，有的放矢地確定審計目標，突出審計重點(diǎn)，以確保計劃具有較強的針對性、前瞻性和指導性。

　　1. 計劃安排應圍繞中心，突出重點(diǎn)

　　所謂“圍繞中心”，即審計計劃安排應當牢牢圍繞黨中心、國務(wù)院的重大部署和經(jīng)濟工作中心，貼近經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )生活的熱門(mén)、難點(diǎn)題目，為改革發(fā)展穩定的大局服務(wù)，只有這樣，才能正確處理好審計監視與服務(wù)的關(guān)系，才能充分體現審計的終極目的�！巴怀鲋攸c(diǎn)”表現在確定審計的覆蓋面上，要根據現有的審計氣力，本著(zhù)輕重緩急的原則，有計劃地安排審計不同重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)資金，著(zhù)眼于數額大、范圍大、影響大的項目，使項目計劃由夸大覆蓋面向點(diǎn)、面結合，突出重點(diǎn)轉變。這既利于審計機關(guān)全面履行監視職責，又突出了對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部分、重點(diǎn)資金的審計監視，有利于進(jìn)步審計成果的質(zhì)量和水平。

　　2. 加夸大查研究，把握審計資源，確保立項科學(xué)。

　�。�1）加強立項前的調查研究工作。審計項目的確定是計劃工作最重要的內容之一。因此，我們需改革現有的編制程序，進(jìn)一步加強立項的科學(xué)性。如：立項前，可以通過(guò)搜集、研究宏觀(guān)經(jīng)濟信息和決策動(dòng)態(tài)，走訪(fǎng)人大等有關(guān)機構和部分，召開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者咨詢(xún)會(huì )，征求審計機關(guān)意見(jiàn)等方式，開(kāi)展廣泛的調查研究。同時(shí)，對審計的必要性、項目的風(fēng)險、審計的難度、可能的結果等進(jìn)行充分的評估，切實(shí)保證審計項目立項的重要性、針對性和可行性。為保證調研時(shí)間的充足，計劃編制治理部分應在當年計劃下達后，即著(zhù)手進(jìn)行下一年度的立項預備工作。

　�。�2）正確把握現有審計資源。一些經(jīng)濟學(xué)家曾指出，計劃或決策在執行中可能碰到的主要障礙是資源分散、能源浪費，所以計劃治理的核心題目就是研究如何公道有效地分配和利用審計資源。也就是說(shuō)，確定審計計劃目標，并據以安排審計項目，實(shí)質(zhì)上就是在分配審計資源，以保證能在給定資源地條件下充分履行審計職責。

　　因此，在審計計劃治理中，首先必須充分和把握現有審計資源狀況。主要包括審計氣力資源、審計信息資源、審計技術(shù)資源及審計的外部環(huán)境資源等。如在審計人力資源的把握上，可以嘗試逐步建立審計業(yè)務(wù)職員信息資料庫，為正確測算審計工作量、均衡安排時(shí)間、同一調度人力資源提供基本依據。只有充分了解和把握了現有的資源，才能做到實(shí)事求是，統籌兼顧，地確定審計項目計劃的數目和預期的審計質(zhì)量，終極制定出適合審計工作的有效策略和計劃。

　　3. 正確處理中長(cháng)期計劃與年度計劃的關(guān)系，形成正確的計劃編制方法

　　審計工作的中長(cháng)期目標代表審計工作的發(fā)展方向，它需要通過(guò)一個(gè)個(gè)年度計劃逐步實(shí)現。如：對財政財務(wù)收支的真實(shí)、正當和效益審計是一個(gè)中長(cháng)期目標。但在公共財政框架建立完善的過(guò)程中，在弄虛作假、違法違規還比較突出的情況下，年度計劃還必須以打假治亂為重點(diǎn)，捉住財經(jīng)領(lǐng)域數額大、范圍大、危害大、大的題目，突出查處各類(lèi)重大違法違規題目和犯罪案件，同時(shí)圍繞審計工作中長(cháng)期目標逐步加大專(zhuān)項審計調查、效益審計等的力度和比重。

　　要達到上述目標，需要我們采取科學(xué)的計劃編制方法。如轉動(dòng)式編制方法。所謂轉動(dòng)計劃法，就是把計劃的時(shí)間向前延伸，使短中長(cháng)期計劃在時(shí)間上緊密地連貫起來(lái)。這樣不僅能克服計劃的盲目性、隨意性和臨時(shí)性的缺陷，有效地解決審計資源與審計任務(wù)量不配比地題目，而且還能變短期臨時(shí)安排項目為長(cháng)期規劃、有目的的安排項目，達到審計一個(gè)行業(yè)、規范一個(gè)行業(yè)的目的。同時(shí)，也要做好項目之間的相互協(xié)調，避免重復審計。

　　，世界上很多國家審計機關(guān)和內部審計結構都采用轉動(dòng)計劃法來(lái)編制審計計劃，如英國國家審計署根據審計覆蓋面和審計資源狀況，確定五年的計劃周期，并制定了周期五年的全署綜合審計計劃，并以全署綜合審計計劃來(lái)控制各部分的年度審計工作計劃；澳大利亞國家審計署則編制三年戰略審計計劃，每年根據現有可用審計資源編制當年審計計劃。

　�。ǘ�）實(shí)行審計本錢(qián)治理，不斷進(jìn)步資金的使用效益。

　　審計計劃工作，要打破長(cháng)期形成的盲人摸象和不計本錢(qián)的治理方式，逐步實(shí)現本錢(qián)治理的科學(xué)化、不斷進(jìn)步審計本錢(qián)效益。

　　1. 實(shí)行審計項目預算治理。計劃編制部分，要以審計項目計劃為基礎，按照經(jīng)費預算與審計任務(wù)相匹配的原則，測算審計本錢(qián)、核定預算。如：澳大利亞審計署，政府年度審計計劃的編制除包括審計的數目、目標、審計外，還包括審計經(jīng)費預算。審計經(jīng)費預算來(lái)源于每個(gè)具體項目本錢(qián)用度的總和。每個(gè)具體項目的本錢(qián)用度又是根據項目要達到預期目標所需的工作量所得的。

　　2. 切實(shí)加強審計機關(guān)的財務(wù)治理。審計項目的執行單位，要切實(shí)加強審計本錢(qián)的核算和財務(wù)治理，設立審計項目明細賬，分項目核算審計本錢(qián)。所有的審計項目，原則上做到審前調查有概算，正式審計前有預算，項目結束后有決算。如：可以將審計本錢(qián)計劃指標層層分解，落實(shí)到機關(guān)內部各職能部分和個(gè)人，使其明確各安閑執行過(guò)程中的經(jīng)濟責任和經(jīng)濟利益，從而達到節約審計本錢(qián)、進(jìn)步資金使用效益的目的。

　　3. 完善相關(guān)的治理制度。審計機關(guān)應該圍繞審計本錢(qián)，建立和健全機關(guān)內部相關(guān)的治理制度和辦法，并把其作為降耗增效和強化審計職員的行為規范，督促審計職員嚴格按照法定程序開(kāi)展監視活動(dòng)。

　�。ㄈ�）做好四個(gè)“加強”，確保計劃切實(shí)有效地執行

　　制定全面完整的審計計劃不是目的，重要的是如何采取有效的措施組織實(shí)施，把審計計劃的任務(wù)進(jìn)行層層分解、明確責任、落到實(shí)處，使計劃得到切實(shí)執行。

　　1. 加強審前調查，編好審計工作和實(shí)施方案

　　為使審計工作更具針對性，必須安排足夠的時(shí)間和職員，認真組織開(kāi)展審前調查。開(kāi)展審前調查，要做好以下三方面工作：一是到被審計單位及其上級主觀(guān)部分、監管部分或其他相關(guān)部分調查了解相關(guān)的基本情況；有條件的可以選擇部分單位或部分審計內容進(jìn)行試審。二是要收集作為審計依據的相關(guān)、法規、規章和政策，與審計事項相關(guān)的重要會(huì )議記錄和文件及以往的審計檔案等資料。三是要積極開(kāi)展審前培訓。要邀請有關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士對審計項目及行業(yè)的有關(guān)知識進(jìn)行講解。

　　編制審計工作方案和實(shí)施方案均要充分利用審前調查的成果，要在充分調查的基礎上對審計目標、實(shí)現審計目標的主要方法、審計范圍、審計內容和重點(diǎn)、審計分工、審計各階段資源投進(jìn)等提出具體要求，使得方案更具針對性和指導性。

　　2. 加強交流和反饋，充分整合審計資源。

　　審計計劃執行過(guò)程中，項目執行單位要切實(shí)進(jìn)行全方面地溝通交流，真正做到“上傳下達”、“下情上達”，使各項工作順利展開(kāi)。如：特派辦要根據要求定期或不定期地向署業(yè)務(wù)司匯報審計工作進(jìn)度、主要審計成果、碰到的困難和題目等審計工作情況，以爭取上級支持、幫助和指導。同時(shí)，特派辦也要及時(shí)將署里的有關(guān)文件、精神傳達到各審計小組，并督促其貫徹落實(shí)。

　　在整合資源方面，我們已經(jīng)做了一些有益的嘗試。如：在預算執行審計中，進(jìn)行“一體化”探索；在經(jīng)濟責任審計中，由審計署牽頭，實(shí)行五部委聯(lián)席會(huì )議制度；一些重大的審計項目，打***室和專(zhuān)業(yè)界限組成審計項目小組，最大限度地發(fā)揮審計機關(guān)的整體上風(fēng)。但在條件答應的情況下，對某些項目可以考慮在更大范圍內實(shí)行資源整合、信息共享、成果共用。如在特派辦和所在地方審計機關(guān)之間，地方上下級審計機關(guān)之間進(jìn)行有效整合。

　　3. 加強計劃執行情況上報制度的建立健全

　　目前，審計署已經(jīng)執行了計劃執行情況月報制度，要求各派出機構按月上報審計情況數據，并編發(fā)審計項目計劃執行情況簡(jiǎn)報，通報項目進(jìn)度情況、各單位投進(jìn)工作量及執行中需要留意的題目。但是，由于缺乏對上報數據正確性的有關(guān)控制措施，使得基礎數據與實(shí)際工作之間有偏差，影響統計的正確。因此，應該設置審計項目臺帳，來(lái)及時(shí)了解、登記項目執行進(jìn)度和經(jīng)費支出情況，使得數據更為翔實(shí)，以進(jìn)步其正確性。

　　4. 加強被審計單位資料庫建設。

　　據統計，全國審計機關(guān)成立二十年來(lái)已經(jīng)審計了302萬(wàn)個(gè)單位，涉及各行各業(yè)，積累了豐富的資料。特別是審計署及派出機構近五年來(lái)的審計，成系統、成規模，且具有循環(huán)的特點(diǎn)。比如對四大國有貿易銀行的審計已經(jīng)進(jìn)進(jìn)第二輪，假如建立了翔實(shí)的資料庫，很多審計資料和成果都可以得到有效利用。因此，在每年審計結束后，應將被審單位的有關(guān)數據以及審計報告、審計決定等附加信息錄進(jìn)“審計對象資料庫”，使審計對象資料庫逐年更新完善，逐步實(shí)現審計對象的動(dòng)態(tài)治理。

　�。ㄋ模┙�立和完善計劃執行情況考核和評估制度。

　　科學(xué)有效的考評制度是促進(jìn)審計計劃治理工作的有效手段。因此，計劃治理部分應該認真考核審計項目計劃執行情況的指標體系和評價(jià)標準，以促進(jìn)工作為原則，建立規范的考評制度。在時(shí)機成熟的條件下，可以選擇部分審計項目，以審計項目計劃和審計方案為基本依據，對項目執行進(jìn)度、審計組織實(shí)施情況、審計成果、審計本錢(qián)等方面進(jìn)行考核。

　�。ㄎ澹┻m當進(jìn)行機構設置方面的改革

　　目前，審計機關(guān)一般都按照審計署的部分對口設置相應的處室和職員編制，審計對象和范圍的劃分也照此原則回口治理，年度審計任務(wù)一般也按此原則分配，這樣就造成有的處室人力不足，有的處室氣力過(guò)剩，有的審計對象年年審，有的審計對象幾年也審不了一次。同時(shí)，受審計治理體制、編制限制，審計署特派辦、地方審計機關(guān)乃至上下級審計機關(guān)，彼此各自為戰，審計資源難以整合，審計信息難以共享，導致審計資源不足與浪費的題目并存，重復審計和審計監視盲區的題目同在。因此，要適當調整審計機關(guān)內部機構設置，逐步探索科學(xué)的審計機構設置模式。

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