論住宅小區物業(yè)的公共管理權限項目管理論文
1 由一個(gè)案件說(shuō)起：小區物業(yè)的管理困境
2015年10月28日，發(fā)生在寧波一處民宅的一場(chǎng)火災令人痛心疾首。28日上午，寧波海曙文苑風(fēng)荷小區內，一處民宅突發(fā)大火，一名母親和兒子被防盜窗困在了火場(chǎng)。由于小區消防道路被私家車(chē)甚至小型貨車(chē)占道，導致消防登高車(chē)無(wú)法駛入，只能�？啃^門(mén)口，消防員僅依靠消防梯為失火民宅破除防盜窗。半個(gè)多小時(shí)后，兩人被消防員救出，送醫后經(jīng)搶救無(wú)效死亡。面對這場(chǎng)民宅火災，消防隊員極力救援，最終母子仍錯失生機，令人痛心疾首，難以釋?xiě)选?/p>
事故過(guò)后，引發(fā)深思。私家車(chē)占道、防盜窗難破，是妨礙救援的主要誘因。我國《消防法》規定：“任何單位或個(gè)人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車(chē)通道。人員密集場(chǎng)所的門(mén)窗不得設置影響逃生和滅火救援的障礙物�！比欢�，現實(shí)情況是，消防車(chē)遭占道、搶行等現象時(shí)有發(fā)生，消防通道被社會(huì )車(chē)輛占據，導致消防通道被堵，極大影響了救援效率。人們不禁反問(wèn)，小區公共道路遭堵為何得不到有效管理?管理權由誰(shuí)來(lái)行使?
在市場(chǎng)化的現代經(jīng)濟體系中，物業(yè)市場(chǎng)在中國孕育并發(fā)展，物業(yè)管理成為與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的一種新型房屋管理體制，其所涉及的范圍之大影響到每個(gè)家庭�，F如今論及城市小區公共事務(wù)治理與物業(yè)企業(yè)的管理服務(wù)是離不開(kāi)的。作為一種面對社區的基礎性公共管理體制，其在發(fā)展過(guò)程中必然或多或少出現矛盾和問(wèn)題，譬如物業(yè)管理的性質(zhì)、管理權限的依據、管理事務(wù)的邊界等。這些問(wèn)題不加以明確，小區物業(yè)公司管理困境將無(wú)法得到改善。
2 物業(yè)管理體制的運行現狀
(一)住宅小區難于管理的問(wèn)題突出
現代物業(yè)管理制度與建筑物區分所有有著(zhù)密切關(guān)系，它是區分所有權產(chǎn)生以來(lái)人們?yōu)樽非笪飿I(yè)利用和管理優(yōu)化、有序的結果。共有公共設施的存在使得業(yè)主對于這種“非競爭性”的公共產(chǎn)品負擔著(zhù)維護的義務(wù)，而如果缺少專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化的物業(yè)管理，業(yè)主難以建立起井然有序的共同的物業(yè)利用秩序。物業(yè)管理企業(yè)在這種情況下應運而生。在本質(zhì)上，小區業(yè)主是物業(yè)管理的權利主體，而物業(yè)管理企業(yè)是業(yè)主的授權下進(jìn)行物業(yè)管理的具體實(shí)施，代表業(yè)主的意志行使管理職能。在物業(yè)管理內容方面，國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理條例》重點(diǎn)規范了住宅小區的物業(yè)管理活動(dòng)。然而，物業(yè)管理在自身發(fā)展和處理小區事務(wù)的過(guò)程中也顯露出了不少矛盾。小區物業(yè)管理的制度基礎并不牢固，經(jīng)常陷入業(yè)主與物業(yè)公司長(cháng)期對抗困境。由于管理權限的模糊、管理方式的不科學(xué)，加之部分業(yè)主對公共資源的搶占行為，導致小區公共資源的利用秩序被破壞。目前，物業(yè)管理已逐漸市場(chǎng)化，政府更多采取一種不干涉的態(tài)度，交由市場(chǎng)機制對業(yè)主和物業(yè)管理公司的糾紛進(jìn)行自我解決。業(yè)主方面并不對物業(yè)管理公司的管理和服務(wù)時(shí)常認同，也并不承認物業(yè)管理公司的公共管理權，認為其只是單純的代管理者，無(wú)權對業(yè)主在公共領(lǐng)域的行為過(guò)多干涉。正如業(yè)主們肆意將私家車(chē)停放于小區主干道和消防通道，認為這是其享有物權的合理權利，因此對小區物業(yè)的車(chē)輛停放規定或勸阻視而不見(jiàn)。部分業(yè)主占用公共空間的行為長(cháng)期得不到規范和制約，造成了惡性蔓延，加大了物業(yè)治理的難度。
(二)物業(yè)公共管理權缺失導致行為規制的無(wú)效
目前，政府對基層社區的管控和治理已逐漸發(fā)展為社區自治的模式。但是，我國在推動(dòng)社區自治的發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì )自我治理力量并未形成有效行動(dòng)機制，權利義務(wù)關(guān)系和管理權限并不明確。城市住宅小區這個(gè)系統內部的居民有著(zhù)普遍的權利感，有時(shí)將自身權利無(wú)限放大，無(wú)視其與物業(yè)管理公司的管理契約，肆意侵害小區公共物業(yè)資源。這種權力介入機制的缺乏、物業(yè)管理權的虛化，是導致小區公共秩序混亂的重要原因。
3 物業(yè)公共管理權限的理論基礎
(一)公共產(chǎn)品理論
美國著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森在其著(zhù)作《公共支出的純粹理論》中，給公共產(chǎn)品做了經(jīng)典定義：“公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品�！泵鞔_提出“公共產(chǎn)品必須是由集體中所有成員均等消費的商品，如果集體中的任何一個(gè)成員可以得到一個(gè)單位，那么該集團中的每一個(gè)成員也必須可以得到一個(gè)單位。每一個(gè)成員對商品的消費不會(huì )造成其他成員消費的減少�！备鶕_繆爾森的理論，社會(huì )產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。在日常的現實(shí)生活中，準公共產(chǎn)品的范疇很廣，包括道路、教育、醫療、物業(yè)管理等等。依照公共產(chǎn)品理論，我國的物業(yè)管理具有準公共產(chǎn)品的屬性。物業(yè)管理的事務(wù)面對公眾，對受其管理的所有業(yè)主而言，都是非競爭、非排他的。然而，這種排他也不完全，業(yè)主可以依其意志更換物業(yè)，物業(yè)也可以將其管理或服務(wù)的事項分類(lèi)交由其他專(zhuān)門(mén)公司進(jìn)行代管。因此，物業(yè)管理的準公共產(chǎn)品性質(zhì)表明，物業(yè)管理在市場(chǎng)化運行中需要有公權力主體的監管、政策法規的制約，以實(shí)現其資源和合理配置和有效運作。
(二) 公務(wù)法人理論
在法國行政法理論中，公務(wù)法人是在以地域為基礎的國家和地方團體以外的另一種行政主體，它以實(shí)施公務(wù)為目的，可以是國家行政組織，也可以是具有獨立法律人格的社會(huì )組織。我國法律并未引入公務(wù)法人制度，但我國存在的多數“法律、法規授權組織”存在許多類(lèi)似之處。隨著(zhù)行政事務(wù)的增多，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種勢不可擋的必然趨勢。越來(lái)越多的社會(huì )服務(wù)僅靠政府是絕對提供不了的，于是在某些新出現的公共服務(wù)當中，越來(lái)越多地將復雜的行政事務(wù)以地域或事務(wù)為標準分配于社會(huì )的其它組織。公務(wù)學(xué)說(shuō)適應了行政活動(dòng)的范圍和形式不斷拓寬的特點(diǎn)，行政機關(guān)的活動(dòng)超出了傳統意義上行使權力的行為。德國和日本的行政法理論認為，除了公法人可以成為公務(wù)法人之外，一些私益法人也可成為公務(wù)法人，只要私法人具有獨立法律人格、享有權利并能夠獨立承擔責任。實(shí)質(zhì)上，物業(yè)管理應是政府公共性服務(wù)職能的重要內容。雖然從管理性來(lái)分析，物業(yè)管理企業(yè)還是一個(gè)私法人，是有獨立法律地位的企業(yè)法人，按企業(yè)的管理方式開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。因此，物業(yè)管理具有管理性與公共性。在市場(chǎng)化經(jīng)濟發(fā)展的今天，物業(yè)管理公司在一定領(lǐng)域內承擔著(zhù)公共事務(wù)的管理職能，其活動(dòng)應當在遵循相關(guān)法律法規之下，在政府主管部門(mén)的監督指導下行使一定的公共管理權限，實(shí)施物業(yè)管理活動(dòng)。
(三) 公共治理理論
公共治理在現代行政中強調政府與社會(huì )共同管理，形成合作網(wǎng)絡(luò )。公共治理是“為實(shí)現與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)等眾公共行動(dòng)主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程”。公共治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理，是公共權力部門(mén)整合全社會(huì )力量，管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)，實(shí)現公共利益的過(guò)程�！皬奈飿I(yè)管理的角度來(lái)看，住宅小區是一個(gè)集居住、服務(wù)、經(jīng)濟、社會(huì )功能于一體的社會(huì )縮影”。物業(yè)管理是在政府引導與監督之下，作為政府之外的第二部門(mén)對小區資源合理優(yōu)化配置和管理，這要求物業(yè)管理應當處理好政府、企業(yè)與社會(huì )之間的關(guān)系，實(shí)現社會(huì )共治。
4 物業(yè)管理改革創(chuàng )新的構想與建議
(一)加快物業(yè)管理領(lǐng)域立法的修繕
我國《物業(yè)管理條例》自2007年修訂后至今已有8年之多，但是各地具有針對性、地方性特色的法規體系仍未建立起來(lái)。如今，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展較快，不完善甚至滯后的法律法規體系在規范業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間的關(guān)系、處理矛盾和糾紛時(shí)顯露出了無(wú)力感。例如小區內出現的車(chē)輛對公共小區道路的侵占，業(yè)主肯定物業(yè)管理公司對外來(lái)車(chē)輛的停放規制行為，但當自己的車(chē)輛占道時(shí)卻以自己是小區業(yè)主而拒不承認自己的侵占行為，并無(wú)視物業(yè)公司對自己車(chē)輛占道的管理。這樣一來(lái)，小區物業(yè)公司便陷入了對業(yè)主行為無(wú)法有效管理的窘境，那么，本文開(kāi)頭的真實(shí)案例的發(fā)生也就不足為奇了。近年來(lái)，廣東雖然制定了《廣東省物業(yè)管理條例》、《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》等法規政策對物業(yè)服務(wù)企業(yè)、小區業(yè)主的違規行為、處罰內容等做了規定，但在實(shí)際的物業(yè)管理活動(dòng)中由于實(shí)施不足、缺乏有效監管，違規行為舉證難、處理難、爭議大，出現的糾紛和問(wèn)題仍未能及時(shí)解決。
(二)明確物業(yè)公司實(shí)際公共管理權
在今天看來(lái)，公務(wù)理論對我國諸多社會(huì )領(lǐng)域的管理問(wèn)題仍具有極大的啟發(fā)意義。根據我國建設部頒布的《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，物業(yè)管理企業(yè)應是具有獨立法人資格的。物業(yè)管理公司與其他具有經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)并不完全相同，其日�；顒�(dòng)是在一定領(lǐng)域中行使公共管理行為，具有公共性和管理性。作為具有公共屬性的私法人，物業(yè)管理公司與小區業(yè)主發(fā)生提供公共服務(wù)和管理的關(guān)系，以物管公司的名義行使其權限范圍內的各種活動(dòng)，并承擔相應的法律責任。因此，物業(yè)管理公司實(shí)際上承擔了基層社區管理者的相當職能，對一定領(lǐng)域內的物和人進(jìn)行公共管理。然而，由于其公共管理權并未在法律上得到確認，因此其實(shí)際管理經(jīng)常受阻。明確物業(yè)管理公司公共管理權，使其合法管理行為能獲得業(yè)主及小區外來(lái)人員的認可并得到遵守，小區公共秩序才能得到更好的維護。
(三)政府充當規則引導者與監督者角色
隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能調整，政府在較大程度上放松了對社會(huì )的管控，對社會(huì )關(guān)系的治理關(guān)注相對較少，尚未建立一套行之有效的社會(huì )調節程序。雖然物業(yè)管理公司在小區管理中是最直接管理者，但政府作為規則引導者和監督者的角色必不可少。小區物業(yè)公司行使公共管理權的過(guò)程中，往往會(huì )出現行動(dòng)機制未有效建立、行動(dòng)力量不足、物業(yè)處理權力有限的真空地帶等問(wèn)題，需要政府的適當干預和引導。這種干預和引導并非對小區事務(wù)的直接控制，而是對復雜事物進(jìn)行補位式的主動(dòng)介入。
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