中國足協(xié)作為行政訴訟主體的法理分析論文

　　摘要：本文主要從四個(gè)方面闡述了中國足協(xié)作為行業(yè)性社會(huì )團體，具備行政訴訟被告的主體條件，理應承擔相應的法律責任。

　　關(guān)鍵詞：中國足協(xié)；行政訴訟主體；體育社會(huì )團體

　　2001年10月16日，中國足協(xié)對長(cháng)春亞泰等幾個(gè)足球俱樂(lè )部做出了“中國足球史上最嚴厲的處罰”[1]“足紀字（2001）14號處理決定”（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 14號處理決定）。[2]長(cháng)春亞泰足球俱樂(lè )部對此處理決定不服，于2002年1月20日向北京市第二中級人民法院正式提起行政訴訟，請求法院依法撤銷(xiāo)中國足協(xié)對他們作出的處罰決定。北京市第二中級人民法院于2002年1月23日作出裁定，以“不符合法律規定的受理條件”為由，裁定不予受理。這在法律界引起了很大反響。

　　對長(cháng)春亞泰足球俱樂(lè )部狀告中國足協(xié)案涉及的法律問(wèn)題，法律界有不同的意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認為應當尊重社會(huì )團體包括行業(yè)協(xié)會(huì )的自治權，認為行業(yè)協(xié)會(huì )的行業(yè)管理行為是以自治為基礎的內部行為，司法不應對其干涉；另一種意見(jiàn)則認為，足球協(xié)會(huì )對俱樂(lè )部實(shí)施行業(yè)管理的權力來(lái)自《體育法》的授權，是行使一種社會(huì )管理性質(zhì)的公權力行為，足球協(xié)會(huì )是法律授權組織，而且足球協(xié)會(huì )本身就是一個(gè)官辦社會(huì )團體，可以作為行政訴訟的被告。

　　筆者認為，中國足協(xié)作為行業(yè)性社會(huì )團體，行使法律、法規規定的與行業(yè)管理有關(guān)的職能時(shí)，理應具有行政訴訟被告的主體資格，并應承擔相應法律責任。

　　一、中國足協(xié)具有行政訴訟被告的適格條件根據中國足協(xié)章程，中國足球協(xié)會(huì )是在《國際足聯(lián)章程》和《亞洲足聯(lián)章程》的指導下，依照《民法通則》成立的社團法人，是依法負責管理全國足球競賽活動(dòng)的全國性單項體育協(xié)會(huì )。

　　《中華人民共和國體育法》第29條規定：全國性的單項體育協(xié)會(huì )對本項目的運動(dòng)員實(shí)行注冊管理。經(jīng)注冊的運動(dòng)員，可以根據國務(wù)院體育行政部門(mén)的規定，參加有關(guān)的體育競賽和運動(dòng)隊之間的人員流動(dòng)。第31條規定：國家對體育競賽實(shí)行分級分類(lèi)管理。全國綜合性運動(dòng)會(huì )由國務(wù)院體育行政部門(mén)管理或者由國務(wù)院體育行政部門(mén)會(huì )同有關(guān)組織管理。全國單項體育競賽由該項運動(dòng)的全國性協(xié)會(huì )負責管理。第49條規定：在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規則的行為，由體育社會(huì )團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分。第50條規定：在體育運動(dòng)中使用禁用的藥物和方法的，由體育社會(huì )團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任人員，依法給予行政處分。

　　由此可見(jiàn)，中國足協(xié)作為全國性的單項體育協(xié)會(huì )，按照我國《體育法》的授權，分別享有對足球運動(dòng)員的注冊管理權、足球的競賽管理權及對違反紀律和體育規則的行為包括服用禁藥等的處罰權。因此，要參加全國性的足球比賽或是更高一層次的職業(yè)聯(lián)賽，就必須受中國足協(xié)這一強制性協(xié)會(huì )的領(lǐng)導，在足協(xié)注冊，由其組織管理比賽。從這一系列被授予的權力來(lái)看，均屬于國家對體育的行政管理職權在足球領(lǐng)域的體現，是一種公權力。雖然中國足協(xié)并非是具有獨立行政職權的行政機關(guān)，但它卻被法律授權，實(shí)際上行使著(zhù)國家授予的特定的行政權力，這一點(diǎn)不容忽視。從行政法學(xué)理論上說(shuō)，它正屬于被法律法規授權的社會(huì )組織，在行使特定的行政權力時(shí)，它應被視同行政主體。

　　根據《行政訴訟法》的規定，可以成為行政訴訟被告主體的，一是國家行政機關(guān)，二是法律、法規授權的組織。中國足協(xié)是法律授權的管理全國足球競賽的組織。中國足協(xié)雖然注冊為社團法人，但是它并非自下而上、通過(guò)全體成員民主選舉而組成的自律性的民間社團組織。它的組織機構和管理人員是由國家體育管理機關(guān)指定和任命的，國家體育總局在行政職能轉變中將足球行政管理的職能交其中國足協(xié)行使。中國足協(xié)雖然不是國家行政機關(guān)，但中國足協(xié)本身是具有行政管理職權的半官方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì )，具有明顯的官辦色彩；[3]P254而且它屬于法律、法規授權的組織。因此，它完全具備法定的行政訴訟被告資格。

　　另外，我國《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告�！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第20條第3款也規定，“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關(guān)內設機構、派出機構或者其它組織”可以作為行政訴訟的被告。由此可見(jiàn)，一個(gè)組織雖然不屬于“國家行政機關(guān)，但是法律或法規授權其行使行政管理職權，那么它也就具有了行政機關(guān)的性質(zhì)�！卑凑者@些規定，中國足協(xié)應該屬于法律法規授予行政管理職權的“其它組織”，在主體上可以作為行政訴訟的被告。[4]二，“（2001）14號處理決定書(shū)”屬于具體行政行為按照《行政訴訟法》的規定，公民、法人和其他組織只有對行政機關(guān)及其工作人員，法律、法規授權的組織以及行政機關(guān)委托的組織或個(gè)人，在行使行政管理權活動(dòng)中所作出的具體行政行為不服的，才可以向人民法院提起行政訴訟。要認定本案中中國足協(xié)所作的“足紀字（2001）14號處理決定”，是否為具體行政行為，需要弄清兩個(gè)問(wèn)題，一是中國足協(xié)與長(cháng)春亞泰足球俱樂(lè )部是何種關(guān)系，二是該處理決定的內容性質(zhì)是什么。P254按照《行政訴訟法》的規定，行政機關(guān)對其內部工作人員的有關(guān)處理決定，不屬于行政訴訟法意義上的具體行政行為，若對此不服，亦不能提起行政訴訟。中國足協(xié)與各俱樂(lè )部及其球員、教練員包括長(cháng)春亞泰足球俱樂(lè )部之間，不是隸屬的內部上下級關(guān)系，而是一種外部的管理與被管理者之間的不平等關(guān)系，有著(zhù)與行政訴訟法律關(guān)系相同的、不平等主體之間關(guān)系的特點(diǎn)。因此，從所處理的對象看，中國足協(xié)所作的處理決定，不屬于被排除在行政訴訟受案范圍之外的“對內部工作人員的處理”。

　　再從內容性質(zhì)來(lái)看，中國足協(xié)作為法律法規授權的組織和社團法人，兼具法律法規授予的管理權和按照行業(yè)規章的自律管理權兩類(lèi)管理權。兩類(lèi)管理權有所區別： [6]足協(xié)作為行業(yè)協(xié)會(huì )，其自律管理權是依據其章程規定對足球競技活動(dòng)進(jìn)行管理，包括對競賽規則、裁判及其規則，以及競賽本身的管理等。這種管理多是一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)性很強的管理，主要依據自律性的競賽規則行使；而足協(xié)作為法律法規授權的組織，其享有的法律法規授予的管理權是依據法律法規的規定行使的，包括對整個(gè)行業(yè)的組織和宏觀(guān)管理、對相對人注冊管理、對相對人的賽場(chǎng)外處罰等。這種管理涉及相對人法定的人身權和財產(chǎn)權，尤其是涉及注冊許可、勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)濟處罰停業(yè)等的管理權，是一種法定的公權力或行政管理權。上述兩種管理權產(chǎn)生糾紛的解決方式有所不同，前者是按照行業(yè)協(xié)會(huì )章程規定，由行業(yè)協(xié)會(huì )自行解決、而后者則只能按照法律的規定，通過(guò)行政司法機關(guān)依據法定的行政訴訟程序解決。

　　中國足協(xié)所作的“14號處理決定”，不是依據自律性競賽規則，就足球比賽中的有關(guān)技術(shù)性問(wèn)題所作出的裁斷，而是依據法律授權，在實(shí)施行政管理權活動(dòng)中所作出的涉及相對人人身權和財產(chǎn)權的處理決定，其內容涉及足球俱樂(lè )部及教練員、球員在整個(gè)職業(yè)聯(lián)賽中的升級、全體球員教練員的年度注冊、限期整頓等，由此涉及到俱樂(lè )部、教練員和球員的經(jīng)營(yíng)權和就業(yè)權�？梢�(jiàn)，其處罰決定已超出行業(yè)自律管理的范疇，應當屬于《行政訴訟法》及司法解釋規定可以提起行政訴訟的具體行政行為。

　　三，中國足協(xié)章程規定不能成為排除司法審查的理由反對法院受理本案的理由之一就是：中國足協(xié)章程和國際足聯(lián)章程都規定，足協(xié)與會(huì )員俱樂(lè )部及其成員之間發(fā)生糾紛不得提交法院處理。實(shí)際上，這個(gè)理由值得商榷。

　　其一，國際足聯(lián)章程并沒(méi)有排除司法審查的規定國際足聯(lián)《章程》第13章第63條第3款關(guān)于爭議解決的規定是：“如果一國的法

　　律允許俱樂(lè )部或俱樂(lè )部成員就體育部門(mén)宣布的任何決定在法院提出質(zhì)疑，則俱樂(lè )部或俱樂(lè )部成員在該國足協(xié)內或其授權的體育裁判機構可能有的全部措施用盡之前，不得在法院提起質(zhì)疑�！庇纱丝梢�(jiàn)，按國際足聯(lián)的規定，如果一國的法律允許的話(huà)，則俱樂(lè )部或俱樂(lè )部成員與足協(xié)之間的糾紛，在首先經(jīng)過(guò)足協(xié)內部所有處理程序后仍然未得以解決，就可以到法院訴訟。這說(shuō)明國際足聯(lián)的規定并不絕對排斥一國法律的特殊規定和司法的終審權。中國足協(xié)《章程》關(guān)于中國足協(xié)爭議只能經(jīng)過(guò)其自己的訴訟委員會(huì )解決，不能將爭議提交法院解決的規定，與國際足聯(lián)《章程》有差異。我國《行政訴訟法》關(guān)于法律授權的組織的行為屬于行政訴訟范圍，應接受司法審查的規定，就是國際足聯(lián)《章程》規定的“一國法律允許的”狀況。[7]中國足協(xié)章程關(guān)于糾紛不經(jīng)司法解決的規定，應當僅指足球競賽中的專(zhuān)業(yè)性的糾紛，而不應當包括足協(xié)在行使管理職權活動(dòng)中與被管理者所發(fā)生的糾紛。否則，就與我國《行政訴訟法》的規定相悖，而國家法律的效力大于足協(xié)章程的效力，違反法律規定的足協(xié)章程無(wú)效。

　　其二，現行法律和司法解釋并無(wú)不允許司法介入的規定目前行政訴訟法及其司法解釋的制度安排，已經(jīng)為行業(yè)組織的司法審查留下了比較廣闊的空間。根據 2000年3月8日最高人民法院頒布的《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉。若干問(wèn)題的解釋》的規定，公民、法人或其它組織對具有國家行政職權的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其中否定列舉的六種不予受理的行為不包括對行業(yè)性社團組織行為的司法介入。根據國際足聯(lián)《章程》規定和我國《行政訴訟法》規定，對于中國足協(xié)行政行為不服的糾紛，應適用我國的《行政訴訟法》，接受法院的審查。

　　其三，通過(guò)法院受理對行業(yè)組織行為不服提起的行政訴訟，國外已經(jīng)有法律對此進(jìn)行了規定。[8]P（176）如根據德國《聯(lián)邦行政法院法》的規定，行政法院的審查對象包括行業(yè)組織制定的自治規章。在德國首先被列入審查對象的就有根據建設法典的規定發(fā)布的自治規章。另外，哈薩克斯坦1996年3月3日頒布實(shí)施的《社會(huì )團體法》也規定，法院可以根據公民的投訴，在社會(huì )團體破壞憲法和法律、多次從事超出其章程規定的目的和任務(wù)的情況下，作出中止其活動(dòng)3至6個(gè)月的決定。如果該社會(huì )團體在規定期限內未再繼續違法，公民有權要求法院予以取締。美國法院在判斷某一行為是否受司法審查時(shí)主要有以下幾個(gè)標準：首先看該行為是否符合聯(lián)邦行政程序法中規定的行為；其次，如果不是法律明確規定的行為，則考察該行為是否對當事人具有拘束力，直接影響當事人的法律地位；最后，如果不符合前兩個(gè)條件中的任何一個(gè)，則考察該行為是否已經(jīng)產(chǎn)生損害，如果已經(jīng)產(chǎn)生損害，則是一個(gè)可以受司法審查的行為。

　　因此，在英美國家，判斷某一組織的某個(gè)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不是由該組織的主體性質(zhì)來(lái)決定的，而是由該行為所行使的權力性質(zhì)來(lái)決定的。即不論該組織是什么性質(zhì)的組織，只要它的行為行使了公共權力，對具有公共性的事務(wù)進(jìn)行了管理，那么該行為就受行政法的規范，具體來(lái)說(shuō)，就是將該行為納入司法審查的范圍。由于行業(yè)組織是對行業(yè)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體之一，所以，它的大部分行為都是行使公共管理權的行為。因此，從英美國家的行政法判例中可以看出，他們是將行業(yè)組織納入行政法的調整范圍的，其公共管理行為也被作為行政行為來(lái)要求，如規定其應遵循正當程序，應接受司法審查。

　　而在區分了公法和私法的大陸法國家，由于存在行政法院與普通法院的區別，因而首先必須對案件的性質(zhì)加以區分，判斷是否屬于行政案件，從而決定由行政法院抑或普通法院來(lái)受理。根據大陸法國家的行政法規定，行業(yè)組織是公法人的一種，其行為也是一種公法行為，因而由這些行為引起的糾紛由行政法院受理。[9]（p178）

　　四，中國足協(xié)作為行政被告符合“特別權力關(guān)系”理論一般來(lái)說(shuō)，對于社會(huì )團體對其管理的成員的處罰，是否可以起訴，一是要看這種行為是在行使一種公權力，還是在行使一種內部自律性權利；二是要看社會(huì )團體管理的對象是作為相對人的公民。法人或其他組織，還是作為內部成員。如果是前者提起行政訴訟是沒(méi)有問(wèn)題的；但如果是后者就有爭議。但筆者認為，本案中，即使退一步來(lái)說(shuō)，俱樂(lè )部成員與足協(xié)所生糾紛是內部關(guān)系，適用特別關(guān)系理論，如果行業(yè)組織行使行業(yè)管理職能涉及內部成員身份或影響其權益時(shí)，也可以將其納入訴訟領(lǐng)域接受司法審查，否則不符合“有權利必有救濟”的原則。

　　從國外的情況來(lái)看，西方國家在這一問(wèn)題上也經(jīng)歷了一個(gè)較長(cháng)的發(fā)展過(guò)程。按傳統的行政法學(xué)理論和實(shí)踐，這種社會(huì )公共團體對其內部成員實(shí)施的管理行為被視為 “特別權力關(guān)系”，[10]對這些行為不服的，只能通過(guò)內部救濟手段來(lái)解決，司法權是無(wú)法進(jìn)入的。但隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，為滿(mǎn)足社會(huì )生活的需要，不僅政府的行政權在飛速膨脹，大量的非政府公共組織也紛紛涌現。隨之而來(lái)的問(wèn)題是如何對這種社會(huì )權力的分配和裁決行為進(jìn)行救濟。在現代法治國家，依照“有損害就有救濟”的原則，這種對其成員影響巨大的行為顯然不應該逃逸出司法權力的管轄。在大陸法系的德國，“特別權力關(guān)系”說(shuō)已受到越來(lái)越多的限制，一般運用公權力作出的行為都被認為是行政行為，須接受行政法院的司法審查。法國也同樣傾向于把這類(lèi)組織歸為公務(wù)法人之列，使其成為行政主體從而接受行政法的調整和審查。在美國，學(xué)者們注意到了非政府公共組織決策過(guò)程更不透明。更容易逃脫司法的管轄，救濟渠道也更不暢通，因而有學(xué)者建議將聯(lián)邦行政程序法也適用于這些具有公共管理職能的團體和組織，使其作出的行為能符合必要的程序要求，進(jìn)而接受司法審查。由此可見(jiàn)，將非政府組織的職權行為納入司法管轄的范圍之內不僅在理論上有依據，在實(shí)踐中也有他國的例子可以借鑒，是符合當代法治發(fā)展潮流的。因此中國足協(xié)并不是絕對不可訴的。

　　綜合上述，中國足協(xié)具備行政訴訟被告的主體條件，其作出的“足紀字（2001）14號處理決定”，屬于《行政訴訟法》中規定的具體行政行為。足協(xié)章程不能成為排除司法審查的根據。長(cháng)春亞泰足球俱樂(lè )部的起訴，符合《行政訴訟法》及其司法解釋規定的受理條件，法院應受理本案；被管理對象通過(guò)行政訴訟監督行使公共權力的社會(huì )團體，應當受到鼓勵和支持。

　　但是，筆者也認為，從長(cháng)遠觀(guān)點(diǎn)和完善立法的角度看，需要從立法上進(jìn)一步擴大行政訴訟的范圍，打破權利救濟的真空，使每一個(gè)權益受到侵害或可能受到侵害的一般公民。法人和其他組織包括內部成員都能獲得救濟，真正體現現代法治國家“有損害就有救濟”的原則，這也才是從根本上最終解決這類(lèi)問(wèn)題的最理想方式。

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