公共政策失靈原因分析及矯正路徑的構建論文

　　公共政策是表達和實(shí)現公共利益的重要手段，對于維護正常的社會(huì )、政治和經(jīng)濟秩序具有重要作用。公共政策本身涉及到不同利益主體的利益，各主體從各自的角度出發(fā)選擇符合自己利益的策略，就會(huì )導致不同利益主體的博弈，進(jìn)而誘發(fā)公共政策的失靈問(wèn)題。因此，公共政策失靈是客觀(guān)存在的一種現象，其出現是不可避免的。但是，我們不能對公共政策失靈問(wèn)題置之不理，因為它不僅會(huì )造成正符財政投入和精力投入的浪費，導致政府合法性地位的下降，而且還會(huì )對整個(gè)社會(huì )和人民的利益帶來(lái)負面影響。所以，我們就有必要在博弈視角下探析公共政策失靈的原因，并在此基礎上尋求解決問(wèn)題的路徑，最大限度的發(fā)揮公共政策的效用，保證公共政策的順利實(shí)施。

　　一、公共政策失靈

　　公共政策是一個(gè)從認識現實(shí)問(wèn)題到解決問(wèn)題的動(dòng)態(tài)的運行過(guò)程，它通過(guò)以政府為代表的公共權力機構制定和執行相關(guān)政策對社會(huì )公共問(wèn)題的解決，從而實(shí)現社會(huì )和諧和人民幸福。日本學(xué)者藥師寺泰藏認為，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。因此，公共政策特別強調了它的公共性，它要符合公共利益取向，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”。

　　公共政策在實(shí)行過(guò)程中，不可避免地要受到各種環(huán)境因素的影響，從而會(huì )引起公共政策失靈問(wèn)題。對于公共政策失靈的概念界定，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：湯敏軒認為，公共政策失靈就是指一項公共政策的過(guò)程或結果偏離了政策制定者實(shí)施預想的目標，并對政策的標的群體造成了始料不及的負面影響。胡凱等人認為，公共政策失靈是指一項公共政策在運行的各個(gè)階段因利益的博弈而出現的非連續的、與公共利益相背離、對政策目標群體造成的負面影響超過(guò)其獲利程度的現象。米恩廣則從博弈視角思考公共政策執行失靈的問(wèn)題，認為公共政策制定過(guò)程中不同利益主體之間的博弈，最終會(huì )導致公共政策執行中的失靈。因此，筆者認為公共政策失靈的關(guān)鍵是相關(guān)利益主體之間存在著(zhù)利益的博弈，公共政策的制定和實(shí)行實(shí)際上就是主體互動(dòng)博弈的過(guò)程。所以，對于公共政策失靈問(wèn)題唯有從其根源上加以詳盡剖析的基礎上，才能有效地解決公共政策失靈帶來(lái)的負面影響，實(shí)現良好的政策效果。

　　二、博弈視角下的公共政策失靈原因分析

　　博弈論涉及的是多方主體之間的博弈，主要是參與博弈的主體之間的利益分配。因此，產(chǎn)生博弈的根源在于各種利益的驅動(dòng)。在利益主體之間存在矛盾時(shí)，每一個(gè)參與博弈的主體都會(huì )從自身主體出發(fā)，考慮和爭取最大利益。博弈視角下的決策主體是被假定為理性的，具有明確一致的偏好，以追求效用的最大化為目標。因此，對公共政策的制定和執行會(huì )采取謹慎的態(tài)度。鑒于各利益主體在利益目標和方向上的不同，就易引發(fā)政策失靈的問(wèn)題。在公共政策失靈的過(guò)程中，利益主體之間存在非合作博弈，主要包括中央政府和地方政府之間的博弈、政府組織與目標群體的博弈、政府部門(mén)和執行人員的博弈等。

　�。ㄒ唬┲醒胝�府和地方政府之間的博弈分析。中央政府制定公共政策的目的在于實(shí)現社會(huì )公共利益的最大化，它最希望的就是作為下級的地方政府執行其制定的公共政策。而地方政府則會(huì )從追求地方利益的最大化的角度出發(fā)，實(shí)行“上有政策，下有對策”的方針與中央政府展開(kāi)博弈。在整個(gè)博弈的過(guò)程中，地方政府基于自身利益可能會(huì )曲解中央原政策，而實(shí)行與原政策相悖的新政策來(lái)實(shí)現地方利益最大化。正如張金馬教授所言：“下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考，得益越多，越樂(lè )于執行；受損越多，越不樂(lè )于執行�！币虼�，中央和地方政府之間就容易引起公共政策失靈問(wèn)題。

　　對中央和地方政府的博弈分析如下：

　�。�1）當中央政府執行并且地方政府同樣執行公共政策時(shí)，中央政府和地方政府所獲得支付分別為4和2，中央政府的收益會(huì )大于地方政府的收益；

　�。�2）當中央政府執行公共政策，而地方政府不干涉原政策的執行時(shí)，中央政府和地方政府所獲得支付為2和4，地方政府的收益大于中央政府的收益；

　�。�3）當中央政府放任原政策實(shí)行，而地方政府執行原政策時(shí)，中央政府和地方政府所獲得的收益分別為2和-2，中央政府獨自獲得收益而地方政府得到最大的損失；

　�。�4）當中央政府和地方政府都放任政策實(shí)行，那么它們獲得的支付水平都為0。因此，最好的策略選擇是，中央政府執行公共政策且地方政府放任公共政策，它們彼此獲得收益為2和4。

　�。ǘ�）政府組織和目標群體之間的博弈分析。政府組織和目標群體的博弈主要指的是地方政府和目標群體之間的博弈行為。地方政府要想獲得最大的地方利益，就要篡改公共政策以使其利于地方；而目標群體對于篡改的公共政策的執行會(huì )采取措施加以抵制。因此，地方政府往往利用各種行政手段對目標群體進(jìn)行控制，對目標群體進(jìn)行信息封鎖，從而減輕政策執行時(shí)的阻力，推動(dòng)其公共政策的進(jìn)行；而目標群體則充分利用國家法律所賦予的上訪(fǎng)等政策進(jìn)行反抗和抵制。由于政府組織和目標群體會(huì )因政策的實(shí)行對各自的利益產(chǎn)生損害，因此，兩者就通過(guò)博弈來(lái)盡量來(lái)保證自己的利益的實(shí)現。因此，各主體在追求自身利益時(shí)會(huì )產(chǎn)生對抗，容易引發(fā)公共政策失靈。政府組織和目標群體間的博弈的支付矩陣如下：兩者之間的博弈分析如下：

　�。�1）當政府組織和目標群體都執行原公共政策，兩者所獲得的支付都為3；

　�。�2）當政府組織執行原公共政策，目標群體抵制公共政策時(shí)，政府和目標群體所獲得支付分別是1和2；

　�。�3）當政府執行被自己篡改的公共政策，而目標群體加以執行時(shí)，則政府所獲得支付為5，大于目標群體的支付為2；

　�。�4）當政府執行篡改的公共政策，而目標群體抵制這種公共政策時(shí)，政府組織和目標群體所獲得支付都為4。因此，政府組織和目標群體最優(yōu)的策略選擇是：政府組織執行篡改的公共政策，而目標群體抵制這種篡改的政策即執行原政策。

　�。ㄈ�）政府部門(mén)和執行人員的博弈分析。政府部門(mén)和執行人員的博弈主要指的是政府和組織領(lǐng)導之間的博弈，這里政府代表的是集體利益，組織領(lǐng)導代表的是個(gè)人利益，因此兩者實(shí)質(zhì)上是圍繞集體和個(gè)人利益進(jìn)行博弈的。政府作為公共政策的制定者，會(huì )力求集體利益的最大化，因此它會(huì )利用各種政策措施對領(lǐng)導者進(jìn)行監督等。但是領(lǐng)導者從自身利益出發(fā)，會(huì )追求自己利益最大化的。在執行公共政策時(shí)，他們可能會(huì )對政策進(jìn)行篡改，對于有利的政策加以執行，不利的則束之高閣，能拖就拖。政府部門(mén)和領(lǐng)導人之間就會(huì )由此產(chǎn)生利益的不一致，不能保證各方對利益的追求，最終容易引起公共政策失靈。政府部門(mén)和執行人員之間的博弈的支付矩陣如下：對政府部門(mén)和執行人員的博弈分析如下：當政府部門(mén)執行原政策，政府執行人員執行原政策時(shí)，政府部門(mén)所獲得支付為4，而執行人員所獲得支付為3；當政府部門(mén)執行原政策，而執行人員不執行原有公共政策時(shí)，兩者所獲得支付均為5；當政府部門(mén)不執行該政府政策時(shí)，而執行人員執行該政策時(shí)，兩者所獲得分別為3和2；政府不執行公共政策，執行人員也不執行原政策時(shí)，兩者所獲得支付為2和4時(shí)。博弈的最優(yōu)策略選擇是：政府部門(mén)執行原公共政策，執行人員不執行原有的公共政策。

　　三、博弈視角下公共政策失靈矯正路徑建構

　　公共政策失靈是政府執行各種政策活動(dòng)時(shí)出現的一個(gè)現實(shí)問(wèn)題，它從客觀(guān)合理的角度來(lái)說(shuō)是無(wú)法避免的，因為各種政策都是在特定的環(huán)境背景下進(jìn)行的，并且受到利益主體之間的博弈。但是，對于公共政策失靈問(wèn)題，我們又不是無(wú)能無(wú)力和無(wú)所作為的，我們可以從對引起政策失靈的主體加以入手，建構矯正公共政策失靈的路徑。

　�。ㄒ唬﹥�(yōu)化博弈規則：完善政府間的利益調控機制。中央政府公共政策的執行歸根結底還是要依托地方政府，其執行結果的好壞將直接影響到政策的效果。因此，在實(shí)行政策過(guò)程中，必須確保中央和地方能夠在有序的博弈基礎上執行公共政策，使其既能考慮到中央又能兼顧到地方的利益訴求。首先，要逐步完善權責的配套機制，合理劃分中央政府和地方政府權力界限。從而理順兩者的利益界限，摒棄利益藩籬，從而達到一種良性的博弈；其次，加強政府間的溝通交流，尋求利益結合的共同點(diǎn)，避免零和博弈。中央和地方政府通過(guò)溝通交流尋求共同利益，不僅有助于彼此間的信息共享，而且還能夠促進(jìn)公共政策的有效執行，實(shí)現公共政策利益的最大化；第三，制定合理的績(jì)效考評機制，兼顧中央和地方間的利益，尋求利益的結合點(diǎn)，避免地方政府“上有政策，下有對策”行為的滋生。改革現行績(jì)效考評制度，引導地方政府合理博弈，從而把沖突控制在合理范圍內，使博弈的地方和中央政府在獲得自我利益的同時(shí)可以增進(jìn)他人的利益。

　�。ǘ�）加強合作博弈：增強政府組織和目標群體的良性互動(dòng)。要使政府和政策的目標群體進(jìn)行合作博弈，政府就必須轉變傳統的“命令-服從”型的思路模式，充分考慮目標群體的利益訴求，結合具體的政策環(huán)境改進(jìn)和制定符合實(shí)際要求的政策。首先，需要解決政府與目標群體之間的信任困境，建立公民參與政策的互信機制。政府的政策有效發(fā)揮作用的前提是，政府對政策信息能夠及時(shí)地告知目標群體。這可以讓其有充足時(shí)間了解政策，使其參與到政策當中來(lái)，實(shí)現政府與群體間的合作，推動(dòng)公共政策的順利實(shí)行；其次，政府合理地分配公共政策的執行權，運用有效的機制來(lái)保證公眾的參與力度，增強目標群體共同篡改公共政策的博弈能力。政策執行效果的好壞直接取決于目標群體對政策的認同程度。因此，必須使目標群體充分了解政策，增強其政治社會(huì )化的程度，提升對合理政策的認同度。來(lái)弱化目標群體同政府間的博弈，強化政府同目標群體之間不合理政策的博弈，減少兩者之間合理的和不必要的博弈行為，以達到抵制公共政策失靈產(chǎn)生的目的。

　�。ㄈ�）避免違規博弈：強化執行人員的行政倫理建設。政府作為維護公共利益的全權代表，追求公民的集體利益是理所應當毋庸置疑的；作為政府執行主體的行政人員，除集體利益外還存在著(zhù)個(gè)人利益，由此便會(huì )產(chǎn)生集體利益和個(gè)人利益博弈。要使公共政策的效果充分發(fā)揮，那么在政策執行過(guò)程中，執行者就要力避對個(gè)人利益的過(guò)度和不合理的追求。樹(shù)立正確的利益觀(guān)念，追尋社會(huì )的集體利益，而不是一味地追求個(gè)人利益，從而避免違規博弈。首先，完善制約和監督政府執行人員的法律法規。執行者作為政府組織的成員，理應為人民的集體利益謀福利，把它作為行動(dòng)的方向，但是私利促使的個(gè)人利益與公眾的集體利益產(chǎn)生了博弈。因此，必須用制度的牢籠來(lái)約束違法權力的濫用，來(lái)避免由此產(chǎn)生的違規博弈；其次，建立選用人才的科學(xué)機制，逐步優(yōu)化政府執行人員的隊伍建設。加強對領(lǐng)導者的道德教育，提升整體人員的素質(zhì)，激勵其合作博弈，進(jìn)而提高其為人民追求利益的動(dòng)機。

　�。ㄋ模┘ぐl(fā)正義博弈：利用輿論宣傳工具對博弈行為監督。在現代社會(huì )，新聞輿論因素是影響政策有效實(shí)行的重要因子，被譽(yù)為是我們身邊存在的“第四種權力”。因此，輿論在公共政策的制定和實(shí)行過(guò)程中，可以對政府即將推出或者是已經(jīng)推出的公共政策加以宣傳和解讀，會(huì )影響目標群體的思維方向，所以扮演著(zhù)非常重要的角色。新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、微信微博公眾平臺等作為輿論宣傳的主要媒介，必須加強對博弈行為進(jìn)行監督和制約，報道那些不利于人民的政策，從而引起公眾的關(guān)注，進(jìn)而形成強大的輿論壓力。如此以來(lái)便會(huì )引起公共政策制定者的關(guān)注，那么政府就繼而會(huì )調整政策來(lái)消除此類(lèi)政策的危害。而且，在媒體與公眾輿論的監督和制約下，各利益主體如政府和民眾之間能在公平正義的博弈環(huán)境中展開(kāi)博弈，能夠促進(jìn)公共政策的有效制定，對博弈的行為起到有效地制約和監督的目的，從而規避公共政策失靈問(wèn)題。

　　四、結語(yǔ)

　　總的來(lái)說(shuō)，公共政策在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的作用越來(lái)越重要，而如何避免公共政策失靈和提升公共政策的有效性就顯得更為重要。通過(guò)對參與公共政策的主體進(jìn)行博弈分析，探析出公共政策失靈的原因，采取針對性的矯正策略，避免公共政策失靈所帶來(lái)的無(wú)效損失。從而平衡各主體之間的矛盾，實(shí)現各利益主體的利益最大化，保證公共政策的順利實(shí)施。

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